Uzasadnienie
Skarga M. H. na bezczynność Wójta Gminy w sprawie udostępnienia informacji publicznej wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 16 lutego 2018 r. skarżący złożył w Urzędzie Gminy wniosek o udostępnienie, na adres jego skrzynki e-PUAP, informacji publicznej w zakresie:
- I. zestawienia wszystkich pracowników (imiona i nazwiska) Urzędu Gminy z podziałem na komórki organizacyjne, stanowiska służbowe oraz numery pokoi, w których pracownik pracuje, numerami telefonów na biurko pracownika, oraz adresami e-mail każdego z pracowników UG;
- II. wynagrodzenia brutto za miesiąc styczeń 2017 r. każdego z pracowników UG pełniących funkcje publiczne (czyli nie pełniących funkcji usługowych, technicznych, jak np. konserwator, kierowca, osoby sprzątające itp.) z podaniem imienia, nazwiska, stanowiska służbowego (komórki organizacyjnej) i przyporządkowanej kwoty brutto tegoż wynagrodzenia (ze wszystkimi dodatkami, w rozbiciu na nie: specjalne/funkcyjne/stażowe, itp.);
- III. zestawienia pracowników (imiona i nazwiska/stanowisko służbowe) UG pełniących funkcje publiczne (czyli niepełniących funkcji usługowych, technicznych, jak np. konserwator, kierowca, osoby sprzątające itp.) z podziałem na komórki organizacyjne wraz ze wskazaniem nazwy ukończonego kierunku studiów lub szkoły (+specjalność, + ewentualnie nazwa kierunku ukończonych studiów podyplomowych/doktoranckich - jeśli dotyczy) tego pracownika, wedle przykładowego, rekomendowanego wzoru.
Pismem z dnia 28 lutego 2018 r. Wójt Gminy poinformował skarżącego, że żądane przez niego informacje mają charakter informacji przetworzonych, gdyż Urząd Gminy nie dysponuje gotową informacją, o którą wnioskodawca wnosi. Jej sporządzenie wymaga zaś zaangażowania środków osobowych, zgromadzenia i przekształcenia, co utrudni normalny tok działania Urzędu. Z uwagi na powyższe Wójt wezwał skarżącego do wykazania, w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, interesu publicznego, na podstawie którego domaga się przetworzenia i udostępnienia żądanych informacji.
W odpowiedzi, w piśmie z dnia 9 marca 2018 r., skarżący wskazał, że żądane przez niego informacje nie stanowią informacji przetworzonych, ponieważ ich opracowanie nie zakłóca normalnego funkcjonowania urzędu, o czym świadczy to, że inne gminy udzieliły mu takich informacji a ponadto Urząd Gminy powinien posiadać zinformatyzowany system kadrowy czy finansowo – księgowy, z którego tego rodzaju informacje można byłoby szybko wyciągnąć. Jednocześnie, skarżący wskazał, że jest dziennikarzem, redaktorem naczelnym i wydawcą lokalnego serwisu informacyjnego [..] i pozyskanie żądanych informacji leży w interesie publicznym.
W piśmie z dnia 10 kwietnia 2018 r. Wójt Gminy wskazał imiona i nazwiska pracowników w poszczególnych komórkach organizacyjnych Urzędu, wskazując ich stanowisko służbowe, numery pokojów, wewnętrzne numery telefonów i adresy e-mail. Wójt wskazał także, że wynagrodzenia brutto pracowników Urzędu Gminy pełniących funkcje publiczne ogłoszone są corocznie w BIP gminy w zakładce "Oświadczenia majątkowe", zgodnie z obowiązującymi przepisami a informacja dotycząca wykształcenia pracowników Urzędu Gminy nie stanowi informacji publicznej, gdyż ma ona charakter prywatny ad personam i wobec tego nie podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W piśmie z dnia 13 kwietnia 2018 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy o udostępnienie żądanych informacji albo o wydanie decyzji odmownej w kwestii braku udostępnienia wykształcenia jak i wynagrodzenia.
W odpowiedzi, w piśmie z dnia 27 kwietnia 2018 r., Wójt Gminy podtrzymał swoje stanowisko zajęte w piśmie z dnia 10 kwietnia 2018 r.
We wniesionej do Sądu skardze skarżący wskazał, że Wójt Gminy pozostaje bezczynny w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 16 lutego 2018 r. w zakresie podania informacji o wynagrodzeniu i wykształceniu pracowników UG, co stanowi naruszenie:
- - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa;
- - art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie, że informacje o wykształceniu osób pełniących funkcje publiczne nie stanowią informacji publicznej;
- - art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez zaniechanie udzielenia informacji publicznych w terminie wskazanym w treści tego przepisu.
Skarżący jest bowiem zdania, że wszystkie osoby zatrudnione w Urzędzie Gminy z wyłączeniem osób na stanowiskach technicznych i pomocniczych, są osobami pełniącymi funkcje publiczne a na wskazanej przez organ zakładce serwisu BIP "Oświadczenia majątkowe" brak jest informacji o wszystkich tych osobach. Ponadto, jak wskazał, informacje o wykształceniu pracowników Urzędu Gminy nie podlegają utajnieniu.
Na tej podstawie skarżący wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy do załatwienia wniosku z dnia 16 lutego 2017 r.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie podkreślając, że punkt II i III wniosku skarżącego zakwalifikował jako wniosek o udzielenie informacji ad personam, stąd uzasadnionym było jedynie poinformowanie skarżącego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Rozpoznając przedmiotową skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4.
Kontroli sądu w przypadku skarg na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. J. Woś, wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 103).
W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) - zwanej dalej u.d.i.p., jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na jej zasadach. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności możemy mówić, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
W rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązywanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
W ocenie Sądu żądania zawarte w punkcie II i III wniosku skarżącego z dnia 16 lutego 2018 r. stanowiły żądanie udzielenia informacji publicznej.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.i.d.p. Stosownie do art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei, przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć zatem wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02 - dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego. Za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy zatem uznać wszelkiego rodzaju dane, które są związane z gospodarowaniem środkami publicznym, a więc także związane z ponoszeniem wydatków – o ile dotyczą one mienia publicznego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Po 29/14, LEX nr 1493295). Z tej przyczyny, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznano, że informację publiczną stanowią dane odnoszące się do wysokości środków wydatkowanych na wynagrodzenia zatrudnionych w jednostce samorządu terytorialnego pracowników (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1853/14, LEX nr 1985777; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14, LEX nr 1657860; wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 59/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jednocześnie, z przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Dlatego też informacja o imieniu i nazwisku osoby pełniącej funkcję publiczną stanowi informacją publiczną (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Gd 48/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Na tym tle uznać należy, że informację publiczną stanowi informacja o wynagrodzeniu poszczególnych pracowników organu, którzy pełnią funkcje publiczne, jako że dotyczy informacji związanej z funkcjonowaniem organu i wydatkowaniem majątku publicznego jakim jest majątek jednostki samorządu terytorialnego (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Gd 48/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Również informacje o kierunku studiów lub szkole oraz specjalności, ewentualnie kierunku studiów podyplomowych, ukończonych przez osoby pełniące funkcje publiczne, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Informacje te niewątpliwie odzwierciedlają bowiem poziom kompetencji pracownika sprawującego funkcję publiczną (jego kwalifikacji) i wskazują na poziom jego zdatności do wykonywania władzy publicznej, a zatem są informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. (zob. WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 739/15; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. II SA/Kr 1349/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej, dlatego też podmiotem pełniącym funkcję publiczną jest także osoba, której przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej.
Chodzi tu o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wyłączone są zaś takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają jedynie charakter usługowy lub techniczny.
Powyższe świadczy o tym, że punkt II i III wniosku skarżącego, który dotyczył jedynie pracowników Urzędu Gminy pełniących funkcje publiczne, powinien zostać rozpoznany przez Wójta Gminy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z ujawnionych w sprawie bezspornych okoliczności wynika jednakże, że Wójt Gminy nie wywiązał się z tego obowiązku.
Z przepisów u.i.d.p. wynika bowiem, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony albo poprzez udzielenie informacji w formie czynności materialno – technicznej albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.i.d.p., bądź decyzją o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 u.i.d.p., gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Pismem zawiadamia się wnioskodawcę tylko wówczas, gdyż żądana informacja nie może być udzielona w trybie u.i.d.p. Przy czym, zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust.
1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Wójt Gminy w piśmie z dnia 10 kwietnia 2018 r. nie przedstawił zaś informacji żądanych przez skarżącego w punkcie II wniosku z dnia 16 lutego 2018 r. W piśmie tym Wójt wskazał bowiem, że: "wynagrodzenia brutto pracowników Urzędu Gminy pełniących funkcje publiczne ogłoszone są corocznie w BIP gminy w zakładce "Oświadczenia majątkowe", zgodnie z obowiązującymi przepisami". Zawarta w BIP gminy w zakładce "Oświadczenia majątkowe" informacja nie wskazuje jednakże wynagrodzenia każdego z pracowników Urzędu Gminy pełniących funkcje publiczne za konkretny miesiąc - styczeń 2017 r., a tego dokładnie żądał skarżący. Czym innym jest coroczne oświadczenie majątkowe a czym innym kwota brutto wynagrodzenia za jeden miesiąc.
Ponadto, Wójt Gminy w ogóle nie przedstawił informacji żądanych przez skarżącego w punkcie III wniosku z dnia 16 lutego 2018 r. Wójt, błędnie oceniając, że informacja dotycząca wykształcenia pracowników Urzędu Gminy, pełniących funkcje publiczne, nie stanowi informacji publicznej, w piśmie z dnia 10 kwietnia 2018 r., wskazał, że informacja ta nie podlega udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wyjaśnić przy tym należy, że w sytuacji gdyby Wójt uznał, że żądanie zawarte w punkcie II i III wniosku skarżącego z dnia 16 lutego 2018 r. obejmuje informacje przetworzone, na co wskazywać może wystosowane przez Wójta do skarżącego wezwanie z dnia 28 lutego 2018 r., oraz że skarżący nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, to winien był wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2932/13, z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1985/12; z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 143/14, z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1057/14; z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), czego również nie uczynił.
W konsekwencji Sąd uznał, że Wójt Gminy na dzień wniesienia skargi w niniejszej sprawie pozostawał w bezczynności w załatwieniu punktów II i III wniosku skarżącego z dnia 16 lutego 2018 r. i stan ten nie uległ zmianie aż do chwili wydania wyroku.
Z bezczynnością organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 1996 r., s. 62 – 63). Dopiero nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej o powodach i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (zob. wyrok NSA z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 1027/14, Lex nr 1464729).
Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Wójta Gminy do rozpatrzenia punku II i III wniosku skarżącego z dnia 16 lutego 2018 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.
W ocenie Sądu bezczynność organu nie wyczerpywała przesłanki rażącego naruszenia prawa, gdyż wynikała z błędnej oceny prawnej organu, nie zaś celowego działania, mającego uniemożliwić uzyskanie wnioskowanej informacji. Sąd uwzględnił w tym zakresie fakt, że sprawa dotyczy wniosku złożonego w dniu 16 lutego 2018 r., jak również okoliczność, że organ odpowiadał na pisma skarżącego, przestawiając swoje stanowisko w sprawie, które zawierało błędną ocenę prawną złożonego przez skarżącego wniosku. Mając powyższe na względzie i działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł o dopuszczeniu się przez organ bezczynności i jej charakterze, stwierdzając w pkt 2 wyroku, że bezczynność Wójta Gminy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.