Uzasadnienie
Pismem z 15 kwietnia 2026 r. E. R. (dalej: skarżąca lub strona) wniosła skargę na bezczynność, ewentualnie przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Puck (dalej: organ pierwszej instancji lub organ) w sprawie dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Skarżąca zarzuciła organowi niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie, brak zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, pozbawienie stron czynnego udziału w sprawie, bezpodstawne potraktowanie kwestii merytorycznej jako braku formalnego oraz błędne przerzucenie na stronę obowiązku wykazania wystarczalności uzbrojenia terenu, tj. naruszenie art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1, art. 61 § 4, art. 64 § 2, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 12 § 1, art. 28 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) - w skrócie: "k.p.a.", a także art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130) - dalej: "u.p.z.p.".
W związku z powyższym skarżąca wniosła o: 1.stwierdzenie, że Wójt Gminy Puck dopuścił się bezczynności, ewentualnie przewlekłego prowadzenia postępowania, w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku znajdującego się w B. przy ul. [...], poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie oraz niepodjęcie realnych i skutecznych czynności zmierzających do jej zakończenia, 2.stwierdzenie, że bezczynność, ewentualnie przewlekłe prowadzenie postępowania, miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1, art. 61 § 4, art. 9, art. 10 § 1, art. 12 § 1 oraz art. 64 § 2 k.p.a., a także art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p., 3.zobowiązanie Wójta Gminy Puck do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem, 4.wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", z uwagi na powtarzalny i utrwalony sposób prowadzenia postępowań dotyczących tej samej nieruchomości, polegający na wielomiesięcznym braku realnych czynności, pomijaniu stron postępowania oraz instrumentalnym wykorzystywaniu kwestii formalnych do wydłużania postępowań, 5.przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. z uwagi na powtarzalność naruszeń, ich oczywisty charakter oraz negatywne konsekwencje organizacyjne i majątkowe wynikające z wielomiesięcznego opóźniania realizacji planowanej inwestycji, 6.zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając wnioski i zarzuty skargi skarżąca podała, że jest wnioskodawcą w postępowaniu prowadzonym pod numerem: BGG.6730.1833.2025.MK oraz współwłaścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku znajdującego się w B. przy ul. [...]. W dniu 4 grudnia 2025 r. do Wójta Gminy Puck wpłynął wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wniosek został sporządzony na obowiązującym formularzu i zawierał wszystkie wymagane elementy oraz załączniki przewidziane przepisami prawa. W szczególności we wniosku wskazano, że nieruchomość posiada istniejące przyłącze do sieci energetycznej. Pomimo tego organ - pismem z 17 grudnia 2025 r., doręczonym w dniu 29 grudnia 2025 r., wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie "zapewnienia dostawy energii elektrycznej", powołując się na art. 64 § 2 k.p.a. oraz wskazując rygor pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
W dniu 12 stycznia 2026 r. strona udzieliła odpowiedzi na wezwanie wskazując, że żądany dokument nie stanowi obligatoryjnego elementu wniosku o ustalenie warunków zabudowy i nie może być traktowany jako brak formalny podania, żądanie nie znajduje podstawy prawnej. Jednocześnie skarżąca wyjaśniła, że nieruchomość posiada istniejące przyłącze energetyczne oraz zawartą umowę na dostawę energii elektrycznej, potwierdzającą faktyczne uzbrojenie terenu. Po złożeniu powyższego pisma organ przez kolejne miesiące nie poinformował o podjęciu jakichkolwiek realnych czynności procesowych. Nie zawiadomiono stron o wszczęciu postępowania, nie ustalono kręgu stron, nie poinformowano o przeprowadzeniu jakichkolwiek czynności dowodowych, nie wydano żadnego postanowienia ani nie przekazano informacji o stanie sprawy.
Zdaniem skarżącej sprawa powinna zostać załatwiona najpóźniej do dnia 4 marca 2026 r., licząc od dnia wpływu kompletnego wniosku. Nawet przy przyjęciu stanowiska organu, że termin należało liczyć od dnia udzielenia odpowiedzi na wezwanie z 12 stycznia 2026 r., to termin ten również upłynął przed sporządzeniem zawiadomienia z 16 marca 2026 r. Mimo tego organ nie wydał decyzji oraz nie zawiadomił - przed upływem terminu - o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. W dniu 12 marca 2026 r. do organu wpłynęło ponaglenie strony na bezczynność. Dopiero po wniesieniu ponaglenia organ sporządził zawiadomienie z 16 marca 2026 r., doręczone w dniu 18 marca 2026 r., w którym wskazał nowy termin załatwienia sprawy do 29 maja 2026 r., uzasadniając to "ponad spodziewanym wzrostem liczby wpływających wniosków". Zawiadomienie to zostało sporządzone już po upływie ustawowego terminu do załatwienia sprawy oraz dopiero po wniesieniu ponaglenia, a zatem nie mogło skutecznie usunąć wcześniejszego stanu bezczynności organu. Skarżąca podkreśliła, że sprawa powinna zostać załatwiona najpóźniej do dnia 4 marca 2026 r., licząc od dnia wpływu kompletnego wniosku.
Skarżąca zwróciła uwagę, że w toku postępowania organ wezwał do przedłożenia "zapewnienia dostawy energii elektrycznej", traktując brak tego dokumentu jako brak formalny podania i powołując się na art. 64 § 2 k.p.a. Tymczasem przepisy nie przewidują obowiązku dołączenia takiego dokumentu do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wezwanie dotyczyło zatem nie braku formalnego, lecz kwestii dowodowej i merytorycznej, odnoszącej się do późniejszej oceny przesłanek rozstrzygnięcia. W konsekwencji wezwanie zostało wydane z naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a. i nie mogło wywołać skutku z art. 35 § 5 k.p.a. w postaci wstrzymania biegu postępowania lub przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Organ nie może bowiem poprzez skierowanie nieuprawnionego wezwania kreować stanu opóźnienia po stronie wnioskodawcy, a następnie powoływać się na to opóźnienie jako na przesłankę wyłączającą własną bezczynność
Ponadto - według skarżącej, wskazana przez organ przyczyna opóźnienia, tj. "ponad spodziewany wzrost liczby wpływających wniosków", miała charakter wyłącznie organizacyjny, ogólnikowy i nie odnosiła się do żadnych konkretnych okoliczności niniejszej sprawy. Tego rodzaju przyczyny nie mogą usprawiedliwiać niezałatwienia sprawy w terminie, gdyż to na organie spoczywa obowiązek takiej organizacji pracy aby nie dochodziło do naruszenia praw stron oraz przekraczania terminów ustawowych.
Skarżąca podniosła również, że od dnia złożenia wniosku w dniu 4 grudnia 2025r. organ nie zawiadomił stron o wszczęciu postępowania, nie ustalił prawidłowo kręgu stron postępowania oraz nie zapewnił stronom udziału w żadnym stadium sprawy, mimo że obowiązek taki wynika wprost z art. 28 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a. Stan ten utrzymywał się również po upływie ustawowego terminu do załatwienia sprawy i trwa nadal do dnia złożenia skargi. Brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz brak jakiejkolwiek dalszej komunikacji ze stronami oznacza, że strona pozostawała w niepewności co do dalszego toku sprawy, natomiast pozostałe strony pozostawały całkowicie nieświadome zarówno faktu istnienia postępowania, jak i podejmowanych w jego toku czynności. W szczególności po wpływie odpowiedzi strony na wezwanie z 17 grudnia 2025 r. organ przez kilka miesięcy nie przekazał żadnej informacji o dalszym toku sprawy.
Skarżąca zaznaczyła, że jeżeli w okresie pomiędzy wpływem wniosku a upływem terminu do załatwienia sprawy organ podejmował jakiekolwiek czynności, w szczególności gromadził materiał dowodowy, prowadził uzgodnienia, dokonywał wizji lokalnej lub występował o stanowiska innych podmiotów, to czynności te były podejmowane poza wiedzą stron i z naruszeniem ich prawa do czynnego udziału w postępowaniu.
Jednocześnie - zdaniem skarżącej, brak jakiejkolwiek informacji o podejmowanych czynnościach pozwala przyjąć, że organ nie podjął realnych działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zakończenia postępowania. W ocenie skarżącej nic nie wskazuje na to, aby organ przeprowadził dowody, dokonał wizji lokalnej, zwrócił się o informacje do gestorów sieci lub podjął inne czynności niezbędne do merytorycznego rozpoznania sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że pominięcie strony i niezawiadomienie jej o wszczęciu postępowania stanowi istotne naruszenie art. 10 § 1, art. 28 oraz art. 61 § 4 k.p.a., gdyż prowadzi do pozbawienia strony możliwości obrony swoich praw i udziału w postępowaniu od jego początku.
W związku z powyższym, według skarżącej, można stwierdzić, że organ prowadzi sprawę w sposób opieszały, nieefektywny i pozorny, co pozostaje sprzeczne z art. 12 § 1 k.p.a. Jednocześnie skierowanie wezwania niemającego podstawy prawnej, brak zawiadomienia stron o toczącym się postępowaniu, brak jakiejkolwiek komunikacji organu ze stronami w jego toku oraz niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie, podważają zaufanie obywatela do organów administracji publicznej.
W zakresie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. skarżąca argumentowała, że w toku przedmiotowego postępowania organ błędnie przyjął, że to na stronie spoczywa obowiązek wykazania spełnienia przesłanki wystarczającego uzbrojenia terenu poprzez przedłożenie "zapewnienia dostawy energii elektrycznej" od operatora sieci energetycznej. Założenie to znalazło wyraz w wezwaniu z dnia 17 grudnia 2025 r., w którym organ zażądał przedłożenia wskazanego dokumentu pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Stanowisko to odwraca jednak prawidłową kolejność czynności w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie polega na obowiązku przedłożenia przez stronę konkretnego dokumentu wskazanego przez organ, lecz na merytorycznej ocenie, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego.
W niniejszej sprawie organ nie przeprowadził takiej oceny. Zamiast tego zażądał przedłożenia "zapewnienia dostawy energii elektrycznej", a następnie potraktował brak tego dokumentu jako przeszkodę dla dalszego procedowania sprawy. Tymczasem z wniosku wynikało, że nieruchomość posiada istniejące przyłącze energetyczne, a w odpowiedzi na wezwanie strona dodatkowo wyjaśniła, że dla nieruchomości zawarta została umowa na dostawę energii elektrycznej. Organ nie wykazał więc, aby istniejące uzbrojenie terenu było niewystarczające dla planowanego zamierzenia. Co istotne, art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. nie uzależniają wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia pełnego uzbrojenia terenu już na etapie wydawania decyzji, lecz jedynie od możliwości zapewnienia odpowiedniego uzbrojenia dla planowanej inwestycji. Jak wskazał WSA w Łodzi, decyzja o warunkach zabudowy jest jedynie pierwszym etapem procesu inwestycyjnego, a dopiero później inwestor może ubiegać się o dalsze akty i warunki techniczne związane z realizacją inwestycji.
W konsekwencji organ naruszył art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz art. 61 ust. 5 u.p.z.p., przez błędne przyjęcie, że obowiązek wykazania wystarczalności uzbrojenia terenu spoczywa na stronie, podczas gdy ocena tej przesłanki należy do organu i powinna zostać dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego lub możliwego do zgromadzenia z urzędu.
Skarżąca podniosła również, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do zastosowania wobec organu obu środków przewidzianych w art. 149 § 2 P.p.s.a., tj. zarówno wymierzenia organowi grzywny, jak i przyznania sumy pieniężnej. Opisane naruszenia nie mają charakteru incydentalnego. Skarżąca wyjaśniła, że wcześniejsze postępowanie prowadzone przez ten sam organ o numerze BGG.6730.539.2023.AC, które dotyczyło tej samej nieruchomości i tego samego rodzaju inwestycji, wykazywało niemal identyczny schemat naruszeń - wielomiesięczne opóźnienia, brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania, pominięcie stron, prowadzenie czynności bez ich udziału oraz podejmowanie działań dopiero na końcowym etapie sprawy.
W ocenie skarżącej powtarzalność tych naruszeń pozwala przyjąć, że nie mamy do czynienia z jednorazowym uchybieniem, lecz z utrwalonym schematem prowadzenia spraw przez organ pierwszej instancji. Tym bardziej uzasadnione jest zastosowanie środków o charakterze represyjnym i prewencyjnym. Zdaniem skarżącej należy również uwzględnić rzeczywiste skutki opieszałego działania organu dla współwłaścicieli nieruchomości. Zamierzenie polegające na zmianie sposobu użytkowania budynku z usługowego na mieszkalny jest rozważane co najmniej od 2023 r., natomiast kolejne naruszenia przepisów przez organ powodują dalsze odsuwanie realizacji inwestycji w czasie. Nawet po zakończeniu niniejszego postępowania konieczne będzie jeszcze uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie innych wymaganych czynności budowlanych. W praktyce działania organu prowadzą więc do opóźnienia realizacji planowanego zamierzenia o co najmniej trzy lata, generując po stronie skarżącej coraz wyższe koszty związane z przygotowaniem dokumentacji i koniecznością podejmowania kolejnych czynności prawnych, uniemożliwiając racjonalne zaplanowanie inwestycji oraz odsuwając w czasie możliwość korzystania z nieruchomości zgodnie z zamierzonym celem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 4 grudnia 2025 r. wpłynął wniosek (l.dz. 2025/12/05/42451) w sprawie ustalenia warunków zagospodarowania i zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek mieszkalny jednorodzinny, na terenie działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i [...], obręb [...], gmina P. Wniosek złożony został przez E. R. Działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego organ, po sprawdzeniu kompletności wniosku, wezwał wnioskodawcę do jego uzupełnienia w zakresie zapewnienia dostępu do infrastruktury technicznej (dostawy energii elektrycznej), wezwaniem z 17 grudnia 2025r., nr BGG.6730.1833.2025.MK. W dniu 15 stycznia 2026 r. wnioskodawca złożył pismo wyjaśniające, iż dotychczasowe dostawy energii elektrycznej - gwarantowane na podstawie umowy kompleksowej, zawartej z operatorem sieci energetycznej, są wystarczające dla planowanej inwestycji.
Uznając złożone wyjaśnienie za wystarczające, organ wszczął postępowanie. Wyznaczono strony postępowania. W dniu 17 lutego 2026r. przekazano uzupełnioną dokumentację uprawnionej osobie w celu dokonania wymaganej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przygotowania ustaleń, stanowiących treść przyszłej decyzji. W dniu 12 marca 2026 r. wnioskodawca wniósł ponaglenie na bezczynność Wójta Gminy Puck. W tym czasie organ posiadał przygotowane zawiadomienie o niemożności załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., "z uwagi na ponad spodziewany wzrost liczby wpływających wniosków" w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zawiadomienie wskazywało też spodziewany termin załatwienia sprawy (29 maja 2026r.) i zostało wysłane stronie w dniu 16 marca 2026 roku.
W związku ze złożonym ponagleniem, w dniu 19 marca 2026 r. organ przesłał posiadaną dokumentację, uzupełnioną o projekt decyzji, otrzymany w dniu 18 marca 2026r., do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku i powiadomił składającą ponaglenie. W dniu 27 marca 2026 r. wpłynęło kolejne ponaglenie strony postępowania, które złożył J. R., skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Wójta Gminy Puck. Ponaglenie to organ przesłał do SKO tego samego dnia, powiadamiając składającego. Tego samego dnia (27 marca 2026 r.) wpłynęły również dwa inne pisma, które złożył J. R. (l.dz. [...]). Zawierały one uwagi do toczącego się postępowania oraz żądanie udostępnienia dokumentacji. Odpowiedzi na te pisma udzielono pismem z 2 kwietnia 2026 r., nr BGG.6730.1833.2025.KM.2. Kolejno w dniu 17 kwietnia 2026 r. wpłynęła skarga na bezczynność organu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy (l.dz. 17321/2026), którą złożyła E.R.
Skarga ta została skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku za pośrednictwem Wójta Gminy Puck. Została ona przesłana przez organ przy piśmie z dnia 24 kwietnia 2026r., nr BGG.6730.1833.2025.KM.2.
Organ podkreślił, że złożona procedura wykonania analiz, uzgodnień i powiadomień w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zagospodarowania i zabudowy "w zestawieniu z irracjonalnym wzrostem liczby wniosków w relacji rok do roku" (w gminie P. - ok. 250%) powoduje wydłużenie czasu potrzebnego do wydawania decyzji. Nie sprzyjają zmianie tego stanu rzeczy ograniczenia założeń budżetowych, kształtowane na bazie poziomu kosztów w roku poprzedzającym oraz przewidywanego wzrostu w roku kolejnym. Organ dodał, że dokłada wszelkich wysiłków, aby czas ten był jak najkrótszy.
W uzupełnieniu skargi z 20 lipca 2026 r. skarżąca wskazała, że pomimo upływu wyznaczonego przez organ dodatkowego terminu załatwienia sprawy, tj. 29 maja 2026 r., do dnia sporządzenia tego pisma organ nadal nie wydał decyzji ani nie poinformował o podjęciu jakichkolwiek dalszych czynności procesowych. Strona nie otrzymała również kolejnego zawiadomienia wydanego na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., zawierającego wskazanie przyczyn dalszej zwłoki oraz nowego terminu załatwienia sprawy. Skarżąca zaakcentowała, że od dnia wpływu wniosku, tj. od 4 grudnia 2025 r., upłynęło ponad siedem miesięcy, a mimo to sprawa nadal nie została zakończona. Powyższa okoliczność dodatkowo potwierdza długotrwały i kwalifikowany charakter bezczynności. Organ miał świadomość przekroczenia terminu, został formalnie wezwany do usunięcia bezczynności poprzez wniesienie ponaglenia, a następnie sam wyznaczył termin zakończenia sprawy na dzień 29 maja 2026 r. Pomimo tego również tego terminu nie dotrzymał.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 P.p.s.a. orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).
W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art.149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei art. 149 § 1b P.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Stosownie zaś do art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi należy wskazać, że strona skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynność Wójta Gminy Puck. Tym samym skarżąca wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Należy w tym miejscu zauważyć, że skarżąca niniejszą skargą zwalcza bezczynność i przewlekłość w prowadzaniu postępowania przez organ a więc rolą Sądu w pierwszej kolejności było ustalenie, czy mamy do czynienia w okolicznościach sprawy z opieszałością organu, a w dalszej - zakwalifikowanie jej jako "bezczynności" lub "przewlekłości".
Wskazać zatem należy, że bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość nie łączy się z przekroczeniem żadnych terminów. Inaczej mówiąc, bezczynność zachodzi wówczas, gdy terminy ustawowe oraz wskazane przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, zaś przewlekłość występuje wtedy, gdy terminy ustawowe oraz wskazane na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. jeszcze nie upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, mimo że z uwagi na swój charakter mogła być już załatwiona. Przewlekłość obejmuje zatem przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1 k.p.a.), ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania.
Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też NSA w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r.; sygn. akt II OPS 5/19, stwierdzając w jej uzasadnieniu, że: "(z) treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód". Nadto, w powołanej uchwale stwierdzono, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw pojęcia bezczynności i przewlekłości uzyskały "odmienny znaczeniowo sens".
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość (zob. w tej materii wyrok NSA z dnia 7 września 2022 r.; sygn. akt II OSK 871/22).
W konsekwencji stwierdzić należy, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu (zob. w tej materii postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r.; sygn. akt II OSK 2317/19).
Mając powyższe na uwadze uznać należy, że w niniejszej sprawie rzeczywista postać zwłoki organu dotyczy bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, przy czym stan ten nie ustał po wniesieniu skargi.
Odnosząc się do meritum sprawy wyjaśnić należy, że istotą kontroli sądu administracyjnego ze skargi na bezczynność jest zbadanie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie i ewentualne przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego, likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu.
W związku z tym w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje w tym zakresie jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony, czy też nie. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu.
Należy wskazać, że podstawę prawną rozpoznania wniosku skarżącej stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy tej ustawy nie określają terminu załatwienia sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na wniosek strony. Oznacza to, że termin na wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinien być ustalany zgodnie z art. 35 k.p.a.
Stosownie do art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1); niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2); załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
Powyższe przepisy są konsekwencją przyjęcia w Kodeksie postępowania administracyjnego szeregu zasad mających wyrównywać relacje między organem, a stronami postępowania. Wśród zasad tych istotne znaczenie ma zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Organ administracji publicznej powinien prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by terminy załatwienia sprawy w nim określone traktować jako terminy maksymalne, należy mieć na uwadze, że ze względu na stopień skomplikowania spraw, nie każde przekroczenie przez organ ustalonych przez ustawodawcę terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły.
Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. w tej materii wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r.; sygn. akt II OSK 3021/17).
Należy odnotować, że w dniu 4 grudnia 2025 r. do organu wpłynął wniosek skarżącej z 1 grudnia 2025 r. w sprawie ustalenia warunków zagospodarowania i zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek mieszkalny jednorodzinny, na terenie działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i [...], obręb [...], gmina P. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, datę wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną reguluje natomiast art. 61 § 3a k.p.a. Zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 3 września 2013 r.; sygn. I OPS 2/13. Skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że niekompletny wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej.
W kontekście powyższego Sąd stwierdza, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu 4 grudnia 2025 r., kiedy złożony został wniosek w sprawie i od tej daty na organie ciążył już obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu rozpatrzenia wniesionego wniosku.
Wymaga odnotowania, że pierwszą czynność w sprawie odzwierciedloną w aktach po wypłynięciu wniosku było wezwanie z 17 grudnia 2025r., nr BGG.6730.1833.2025.MK. do jego uzupełnienia w zakresie zapewnienia dostępu do infrastruktury technicznej. W wezwaniu wskazano termin do jego wykonania - 30 dni oraz rygor pozostawienia wniosku bez rozpoznania w przypadku nieusunięcia ww. braku. W dniu 15 stycznia 2026 r. do organu wpłynęło pismo strony wyjaśniające, że dotychczasowe dostawy energii elektrycznej, gwarantowane na podstawie umowy kompleksowej, zawartej z operatorem sieci energetycznej, są wystarczające dla planowanej inwestycji. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, organ uznał to wyjaśnienie za wystarczające.
W dniu 12 marca 2026 r. skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynność Wójta Gminy Puck. Następnie - pismem z 16 marca 2026 r. - organ wystosował do strony zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia, tj. do 29 maja 2026 r. Pismem z 15 kwietnia 2026 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
Stwierdzić zatem należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy wniosek nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie, to jest - zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. - w terminie miesiąca, który upłynął w dniu 4 stycznia 2026 r. Nawet przyjmując maksymalny termin dwumiesięczny na załatwienie sprawy, jeżeli uznać by niniejszą sprawę za szczególnie skomplikowaną – termin ten również upłynął bezskutecznie, to jest w dniu 4 lutego 2026 r. Co ważne, dopiero w reakcji na ponaglenie strony, organ wystosował do skarżącej zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia, tj. do 29 maja 2026 r. Termin ten nie został jednak również zachowany i nie wydano w sprawie decyzji. Z odpowiedzi na skargę nie wynika, aby postępowanie zostało zakończone. Sąd nie uzyskał takiej informacji do dnia wyrokowania (vide notatka urzędowa z 6 października 2026 r. - k. 70 akt sądowych).
Reasumując, brak podejmowania jakichkolwiek realnych działań ukierunkowanych na rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy i załatwienie sprawy, pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób narusza normy zawarte w przepisach art. 7, art. 8, art. 12 i art. 35 § 1 i 3 k.p.a., a także art. 6 k.p.a. mający swoje odzwierciedlenie w art. 7 Konstytucji RP.
Na marginesie dodać należy, że dla oceny zarzutu bezczynności Wójta Gminy Puck nie miała znaczenia kwestia zasadności skierowanego do skarżącej wezwania z 17 grudnia 2025 r. Organ niewątpliwie w tej sprawie pozostaje bowiem w bezczynności i to od wielu miesięcy.
Z uwagi na powyższe, wobec braku – do dnia wydania niniejszego wyroku - informacji o rozpoznaniu przez organ wniosku skarżącej z 1 grudnia 2025 r. WSA w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania tego wniosku w terminie 30 dni od dnia przekazania organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku, uznając, że będzie to czas adekwatny do możliwości organu i uwzględniający prawa strony.
Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy Sąd jednocześnie ocenił, że stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Orzekając w zakresie uregulowanym tym przepisem Sąd uznał, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 marca 2021 r. sygn. III OSK 495/21, z 27 lipca 2017 r. sygn. I OSK 823/19, z 11 lutego 2020 r. sygn. II OSK 2546/19, z 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13).
W realiach rozpatrywanej sprawy taka sytuacja miała miejsce, gdyż organ znacznie przekroczył zastrzeżony przepisami termin załatwienia sprawy. Przy tym w sprawie nie wystąpiły niezależne od organu przyczyny takiego stanu rzeczy, w szczególności tak długiego toku postępowania nie uzasadniał stopień skomplikowania sprawy. Podkreślenia wymaga, że organ po podjęciu na początkowym etapie rozpoznawania sprawy określonych czynności, tj. skierowania wezwania do strony, szybko przez stronę wykonanego, nie podjął następnie żadnej czynności nakierowanej na zgromadzenie materiału dowodowego i wyjaśnienie sprawy. Przynajmniej tak wynika z akt sprawy, jakie otrzymał Sąd od organu. Jak zasadnie argumentowała również skarżąca, po wpływie odpowiedzi na wezwanie z 17 grudnia 2025 r. organ przez kilka miesięcy nie przekazał stronie żadnej informacji o dalszym toku sprawy i terminie jej zakończenia, czym istotnie naruszył także art. 36 § 1 k.p.a..
Co prawda Sądowi wiadome jest z urzędu, że w ostatnim czasie doszło do lawinowego wzrostu liczby wniosków w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy kierowanych do organów, jednak okoliczność ta nie może być usprawiedliwieniem dla utrzymującego się stanu bezczynności Wójta Gminy Puck i nie może mieć wpływu na wykonywanie przez niego obowiązków ustawowych. Jednocześnie należy zaznaczyć, że stwierdzona bezczynność wynika wyłącznie z postawy (zaniechań) organu, a z przekazanych akt sprawy nie wynika, by do zaistniałej sytuacji przyczyniła się skarżąca.
Wskazane powyżej okoliczności uzasadniały również przyznanie skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku.
Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. suma pieniężna jest szczególnym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, stanowiącym dla organu swoistą sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Jednocześnie suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. stanowi formę rekompensaty dla strony skarżącej za zwłokę w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna, chociaż ma charakter kompensacyjny, nie ma na celu naprawienia szkody. Nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych ani nie ma waloru odszkodowania, tak jak rozumiane jest ono na gruncie prawa cywilnego. Stanowi ona natomiast swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zaś jej przyznanie powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania (zob. w tej materii wyroki NSA: z dnia 30 września 2020 r.; sygn. akt II OSK 1442/20 oraz z dnia 24 września 2020 r.; sygn. akt I GSK 1172/20). Suma pieniężna powinna wynagrodzić stronie niedogodności związane z opieszałym działaniem organu.
W związku z tym Sąd uznał, że przyznana suma pieniężna w wysokości 1.000 zł będzie stanowić dla skarżącej rekompensatę za uszczerbek, jaki doznała na skutek bierności organu i zlekceważenia prawa strony do rozpatrzenia jej sprawy w ustawowym terminie, a przy tym będzie spełniać również funkcję represyjno-prewencyjną dla organu administracji publicznej, zapewniając przestrzeganie przez niego zasad postępowania administracyjnego i swoich obowiązków związanych ze sprawnym jego prowadzeniem w przyszłości.
Sąd oddalił natomiast wniosek skarżącej o wymierzenie organowi grzywny (pkt 4 sentencji wyroku).
W tym zakresie należy wyjaśnić, że mechanizm finansowania jednostek budżetowych powoduje, iż w istocie grzywna nie jest dolegliwością finansową dla organu. Tę funkcję znacznie lepiej pełni przyznanie skarżącej sumy pieniężnej, które ponadto, a może przede wszystkim, jest w stanie zrealizować wynikający z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Prawa Człowieka obowiązek finansowego zadośćuczynienia. W piśmiennictwie wskazuje się, że wymierzenie grzywny organowi administracji publicznej, będącemu państwową jednostką budżetową, w gruncie rzeczy nie jest dolegliwością finansową. W budżetach tych jednostek paragraf "kary" nie jest planowany.
Zatem w przypadku wymierzenia organowi grzywny musi on wystąpić do dysponenta budżetu o przyznanie mu kwoty pieniężnej w wysokości wymierzonej grzywny. Po uzyskaniu tej kwoty organ uiszcza grzywnę na konto właściwego sądu administracyjnego, który jest także państwową jednostką budżetową. Ta zaś z mocy prawa nie może mieć żadnych własnych dochodów. To powoduje, mówiąc w skrócie, że sąd musi te pieniądze budżetowi państwa przekazać. Uznać zatem należy, że przedstawiony mechanizm (w określonych przypadkach) istotnie obniża efektywność grzywny jako środka przymuszającego (tak: J. P. Tarno, Posiądź umiejętność korzystania z istniejących instytucji procesowych dla ochrony interesu prawnego mocodawcy, Doradca Podatkowy z 2018 r., nr 2, s. 11-12). Dlatego też w tym aspekcie sprawy Sąd uwzględnił wyjaśnienia organu o lawinowym wzroście liczby wniosków w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy i braku środków budżetowych na zwiększenie obsługi organu i uznał, że karanie go grzywną w tej sprawie nie spełniłoby żadnej istotnej funkcji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na kwotę tę składa się uiszczony w sprawie wpis od skargi.
Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 120 P.p.s.a.).