Uzasadnienie
T. C. (dalej powoływany jako: "skarżący") wnioskiem z dnia 15 września 2025 r. zwrócił się do Burmistrza Choroszczy o dokonanie zmiany przeznaczenia działki nr [...], obręb M., gmina Choroszcz w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w projekcie planu ogólnego gminy.
Wskazał, że działka o nr [...] od ponad 26 lat stanowi jego własność i przedmiot starań o możliwość budowy na niej domu rodzinnego. Wyjaśnił, że w tym okresie wielokrotnie kontaktował się z Urzędem Miejskim w Choroszczy, przedstawiając dokumentację i argumenty przemawiające za zmianą jej przeznaczenia. Pomimo tego, działka ta nadal figuruje jako teren rezerwy pod drogę ekspresową, mimo że rzeczywisty przebieg tej drogi — zgodnie z dokumentacją otrzymaną od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (Oddział Białystok) — znajduje się około 300 metrów dalej i nie koliduje z położeniem przedmiotowej działki.
Dalej skarżący opisał szczegółowo zmiany przeznaczenia działki na przestrzeni lat podkreślając, że według założeń opracowywanego obecnie projektu planu ogólnego Choroszczy, działka [...] jest już wprawdzie wolna od planowanego dotychczas przebiegu drogi ekspresowej, tym niemniej objęta jest aktualnie strefą otwartą (SO). Jest to kolejna, trzecia już bariera, która w przeciągu 26 lat uniemożliwia mu korzystanie z działki w sposób opisany powyżej, ponieważ wyłącza możliwość jakiejkolwiek zabudowy.
Skarżący podkreślił jednocześnie, że nie wnosi o zmianę przeznaczenia dla całej powierzchni działki, albowiem potrzebne jest mu jedynie wydzielenie w niej obszaru o minimalnej powierzchni 25 x 25 m w rejonie środkowej części działki [...], zbliżonym do oznaczonego na załączonej mapce (załącznik nr 7) i pozwalającego na realizację planów zabudowy jednorodzinnej. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o usunięcie rezerwy drogowej z działki nr [...], zmianę przeznaczenia części działki na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (np. SJ), w obszarze oznaczonym w załączniku nr 7 i uwzględnienie tej zmiany w projekcie planu ogólnego Gminy Choroszcz.
W dniu 28 stycznia 2026 r. skarżący wniósł ponaglenie na bezczynność organu w sprawie jego wniosku z dnia 15 września 2025 r. wskazując, że do dnia sporządzenia niniejszego pisma nie otrzymał żadnej odpowiedzi, organ nie wydał postanowienia ani decyzji, nie poinformował go o przyczynach zwłoki ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, co stanowi ewidentne naruszenie art. 35-36 k.p.a. i jest przejawem bezczynności organu. W uzasadnieniu złożonego pisma skarżący podkreślił, że działka [...] jest objęta rezerwą pod planowaną drogę S19 w obowiązującym MPZP, jednak rezerwa ta jest nieaktualna. Gmina posiada tę wiedzę od przynajmniej 13 lat, jednak nie dokonała aktualizacji MPZP, a obecnie w projekcie planu ogólnego umieszcza działkę w strefie otwartej, co w praktyce prowadzi do dalszego blokowania możliwości zabudowy, mimo że przesłanki planistyczne ku temu nie istnieją.
W odpowiedzi na pisma z dnia 15 września 2025 r. oraz 28 stycznia 2026 r. Burmistrz Choroszczy pismem z dnia 3 lutego 2026 r. poinformował skarżącego, że do rozpatrzenia złożonego przez niego - wniosku nie stosuje się przepisów k.p.a., ponieważ ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie odsyła w tym zakresie do k.p.a., a tym samym "ponaglenie na bezczynność organu" jest bezzasadne. Dalej organ wyjaśnił, że obecnie trwają prace związane ze sporządzeniem planu ogólnego gminy Choroszcz. Zgodnie z tymi zmianami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przestanie obowiązywać. Zastąpi go plan ogólny, który w przeciwieństwie do studium, będzie stanowi prawo miejscowe. Plan ten będzie podstawą do ustalenia przeznaczenia terenu oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy przy opracowywaniu zmian w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Choroszcz.
W projekcie planu ogólnego gminy Choroszcz działka skarżącego została zakwalifikowana do strefy otwartej, bo chłonność terenów niezabudowanych wyznaczonych w obowiązującym planie miejscowym ponad dwukrotnie przekracza faktyczne zapotrzebowanie gminy na tereny przeznaczone pod zabudowę z funkcją mieszkaniową. W takim przypadku, zdaniem organu, dopuszcza się wyznaczenie stref wielofunkcyjnych z zabudową mieszkaniową wielorodzinną i jednorodzinną oraz z zabudową zagrodową na obszarach wyznaczonych w obowiązujących planach miejscowych pod taką zabudowę i nie wyznacza się tych stref planistycznych na pozostałych obszarach gminy.
Organ podkreślił, że wniosek skarżącego został przeanalizowany i nie mógł formalnie zostać przyjęty jako wniosek do sporządzanego aktualnie - planu ogólnego, bo wpłynął w okresie, kiedy projekt planu został już opracowany i był na etapie opiniowania i uzgadniania. Obecnie trwają konsultacje społeczne dotyczące tego projektu i do 11 lutego 2026 r. można wnosić uwagi.
W takim stanie faktycznym i prawnym skarżący złożył do tutejszego sądu administracyjnego skargę na bezczynność Burmistrza Chroszczy w przedmiocie załatwienia jego wniosku z dnia 15 września 2025 r. w przedmiocie zmiany przeznaczenia działki wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 15 września 2025 r. w terminie 14 dni, zasądzenie kosztów postępowania oraz stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa, ewentualnie z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu złożonej skargi wskazał, że jego wniosek nie został załatwiony w terminie. Wniosek miał charakter podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., co oznacza, że organ miał obowiązek: załatwić sprawę w terminie 30 dni (art. 35 k.p.a.), poinformować o ewentualnym przedłużeniu terminu (art. 36 k.p.a.). Organ nie wykonał żadnej z tych czynności. Skarżący podkreślił także, że wniósł ponaglenie, które nie zostało rozpatrzone i przekazane organowi wyższego stopnia, nie poinformował o przyczynach zwłoki. Z kolei odpowiedź jaką otrzymał od organu została mu udzielona dopiero po wniesieniu ponaglenia, a więc po upływie terminu i wielomiesięcznej bezczynności. Zdaniem skarżącego odpowiedź organu miała charakter informacyjny, nie stanowiła decyzji ani postanowienia, nie załatwiała sprawy w rozumieniu k.p.a. oraz nie zakończyła postępowania i nie usunęła staniu bezczynności.
W tym stanie faktycznym zostały spełnione wszystkie przesłanki do stwierdzenia bezczynności organu, albowiem doszło do przekroczenia terminu, brak zawiadomienia o przedłużeniu, brak rozstrzygnięcia, brak przekazania ponaglenia, odpowiedź udzielona dopiero po ponagleniu, odpowiedź niebędąca aktem załatwiającym sprawę. Bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa, ponieważ organ błędnie odmówił stosowania k.p.a., nie rozpatrzył ponaglenia, nie przekazał go organowi wyższego stopnia oraz udzielił odpowiedzi niebędącej rozstrzygnięciem.
W odpowiedzi na tak skonstruowaną skargę organ wskazał, że pismo skarżącego z dnia 15 września 2025 r. zostało przyjęte jako wniosek do planu ogólnego, ponieważ w tym czasie trwała procedura sporządzania planu ogólnego gminy Choroszcz. Wniosek nie został jednak zamieszczony w wykazie wniosków do planu ogólnego ze względu na to, że projekt planu został już opracowany i był na etapie opiniowania i uzgadniania. Jednocześnie kserokopia wniosku została zarejestrowana jako wniosek o zmianę obowiązującego planu miejscowego obejmującego obszar całej gminy Choroszcz, w którym działka nr [...] obrębie M. przeznaczona jest pod projektowany przebieg drogi krajowej S19. Obecnie przebieg ten jest już nieaktualny, aczkolwiek brak jest ostatecznego podziału działek wydzielających projektowany pas drogowy obrębie M. Organ zaznaczył, że o przyczynach zakwalifikowania w projekcie planu ogólnego gminy Choroszcz działki nr [...] w obrębie M. do strefy otwartej skarżący został poinformowany pismem z dnia 3 lutego 2026 r., będącego jednocześnie odpowiedzią na wniosek z dnia 15 września 2025 r. i ponaglenie na bezczynność organu z dnia 28 stycznia 2026 r. W odpowiedzi tej poinformowano skarżącego również o możliwości złożenia uwag do projektu planu ogólnego gminy Choroszcz i stosunkowano się do przebiegu projektowanej drogi krajowej SI9.
Jednocześnie informuję, że skarżący dnia 6 lutego 2026 r. złożył uwagę do planu ogólnego, która nie została uwzględniona. Plan ogólny gminy Choroszcz został przyjęty uchwałą Nr XXIII/213/2026 Rady Miejskiej w Choroszczy z dnia 20 maja 2026 r.
W piśmie z 15 czerwca 2026 r. skarżący wskazał, że odpowiedź na skargę organu potwierdza stan bezczynności. Podkreślił, że jego intencją było złożenie wniosku, który stanowił podanie w rozumieniu art. 63 k.p.a., przy czym wniosek z dnia 15 września 2025 r. nie był wnioskiem planistycznym. W tym czasie nie toczyła się żadna procedura sporządzania planu ogólnego, nie ogłoszono naboru wniosków, nie trwały konsultacje społeczne ani żaden etap planistyczny. Wniosek ten był zatem zwykłym podaniem. Nawet jednak gdyby hipotetycznie przyjąć, że wniosek z 15 września 2025 r. miał charakter wniosku planistycznego, to organ również naruszył prawo, albowiem nie wykonał żadnej czynności merytorycznej, nie ocenił wniosku, nie wpisał go do właściwych wykazów i nie poinformował skarżącego o sposobie jego załatwienia. Tym samym, zarówno przy kwalifikacji wniosku jako podania w rozumieniu k.p.a., jak i przy hipotetycznym uznaniu go za wniosek planistyczny, organ pozostaje w bezczynności.
W kolejnym piśmie z 6 lipca 2026 r. skarżący poinformował, że wniósł skargę na postanowienie SKO z dnia 22 czerwca 2026 r. utrzymujące w mocy odmowę wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega odrzuceniu.
Na wstępie wyjaśnić należy, że merytoryczna kontrola działalności administracji publicznej na skutek złożenia skargi, poprzedzona jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Sąd, po wpłynięciu skargi w pierwszej kolejności zobowiązany jest do zbadania, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."). Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Zgodnie zaś z treścią art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1. decyzje administracyjne;
- 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;
4b. opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
- 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. Bezczynność zatem oznacza stan, w którym organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej, nie mniej może być ona złożona jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie skarżący uczynił bezczynność Burmistrza Chroszczy w przedmiocie nierozpatrzenia jego wniosku z dnia 15 września 2025r. "o dokonanie zmiany przeznaczenia części działki nr [...], obręb M., gmina Choroszcz w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w projekcie planu ogólnego gminy". W niniejszej sprawie skarżący przyjął założenie, że jego wniosek, złożony w trybie art. 63 k.p.a., wszczął postępowanie administracyjne i powinien zostać załatwiony przez organ merytorycznie poprzez wydanie decyzji, postanowienia lub innego aktu kończącego sprawę, czego zabrakło w tej sprawie.
W ocenie sądu przedmiot tak sformułowanej skargi nie mieści się jednak w granicach kognicji sądu administracyjnego określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. W tym miejscu należy przypomnieć, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna wyłącznie wówczas, gdy organ pozostaje bezczynny w sprawie zakończonej lub podlegającej zakończeniu aktem albo czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a., względnie gdy nie podejmuje czynności materialno-technicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ustalenie przeznaczenia terenu (zmiana przeznaczenia terenu) może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. z 2026r., poz. 538 ze zm., dalej: "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Tymczasem, jak już wyżej wskazano, skarga na bezczynność nie obejmuje działań administracji publicznej opisanych w art. 3 § 2 pkt 5 -7 p.p.s.a., to jest m.in. stanowienia aktów prawa miejscowego. Niedopuszczalne jest więc wniesienie skargi na bezczynność w uchwalaniu aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana.
Nadto podstawą wniesienia skargi na bezczynność w uchwalaniu aktu prawa miejscowego nie może też być art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2026r, poz. 662, dalej: "u.s.g."). Według art. 3 ust. 1 u.p.z.p. i art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. uchwalanie planu ogólnego gminy oraz planów zagospodarowania przestrzennego, w tym ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania należy do zadań własnych gminy. Z przepisów tych, określających zadania, a więc również obowiązki rady gminy, nie wynika jednak prawo żądania mieszkańca gminy lub też właściciela gruntów położonych na terenie gminy podjęcia albo zmiany uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie przysługuje im inicjatywa uchwałodawcza (tak m.in. WSA w Warszawie w postanowieniu z dnia 6 listopada 2015r., sygn. akt IV SAB/Wa 321/15, CBOSA).
Ponadto, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 maja 2026r. (sygn. akt II OSK 824/26), złożenie wniosku o zmianę przeznaczenia gruntu przed uchwaleniem lub w trakcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może co najwyżej stanowić propozycję (preferencję) skarżącego w zakresie przeznaczenia jego działki w planie miejscowym, która będzie procedowana przez organy gminy przy opracowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku bowiem niekorzystanych dla skarżącego ustaleń w planie miejscowym istnieje możliwość jego zaskarżenia do sądu administracyjnego - art. 101 ust. 1 u.s.g. Z takiej też procedury, jak ustalił sąd z urzędu, skorzystał skarżący wywodząc do tut. sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Choroszczy z dnia 20 maja 2026 r. nr XXIII/213/2026 w sprawie uchwalenia planu ogólnego gminy Choroszcz.
W tych okolicznościach, skoro opisana przez skarżącego bezczynność Burmistrza Choroszczy nie dotyczy sprawy podlegającej załatwieniu w formie aktu lub czynności objętych kontrolą sądu administracyjnego, to wywiedzioną skargę należało odrzucić na mocy art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji postanowienia. Rozstrzygniecie zawarte w pkt 2 znajduje swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. obligującym sąd z urzędu do zwrotu stronie całego uiszczonego wpisu od pisma odrzuconego.
Anna Bartłomiejczuk Elżbieta Lemańska Marta Czubkowska