Uzasadnienie
W dniu 7 kwietnia 2026 r. E. Z. (dalej: "Skarżąca") złożyła do Burmistrza Miasta Siemiatycze (dalej: "Burmistrz") wniosek o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p."). Żądanie dotyczyło udzielenia informacji, czy w okresie od dnia 1 stycznia 2025 r. do dnia 31 grudnia 2025 r. Burmistrz, jego zastępca bądź inna osoba upoważniona do reprezentowania miasta, zawierała jakiekolwiek umowy cywilnoprawne lub umowy o pracę, których przedmiotem było świadczenie usług prawniczych (obsługa prawna) na rzecz Urzędu Miasta Siemiatycze, jednostek pomocniczych, Rady Miasta, jego organów, innych miejskich jednostek organizacyjnych, jednostek budżetowych lub miejskich spółek? W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na te pytania Skarżąca wniosła o udostępnienie kopii (skanów) wszystkich umów zawartych we wskazanym zakresie i przedmiocie, na podany adres mailowy.
Burmistrz odpowiadając w dniu 21 kwietnia 2026 r. na powyższy wniosek wskazał, że informacje, których udostępnienia żąda Skarżąca, objęte są tajemnicą adwokacką w rozumieniu art. 6 Prawa o adwokaturze, wobec czego zgodnie z art. 5 u.d.i.p. nie jest obowiązany do przedłożenia wnioskowanych dokumentów. Organ powołał się na wyrok WSA w Warszawie z 21 listopada 2024 r., II SAB/Wa 369/24.
W dniu 23 kwietnia 2026 r. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność organu w przedmiocie nierozpoznania wniosku z 7 kwietnia 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zarzuciła organowi naruszenie:
- 1. art. 61 ust 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, że żądana informacja i kopie umów na obsługę prawną jednostki samorządu terytorialnego nie podlegają udostępnieniu w sytuacji, gdy stanowią one informację publiczną jako dokumenty obrazujące dysponowanie majątkiem publicznym;
- 2. art 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. poprzez niewydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji gdy organ uznał, że żądana informacja podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną (tajemnicę adwokacką), a zamiast tego załatwienie sprawy w formie zwykłego pisma.
W świetle powyższych zarzutów skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do niezwłocznego załatwienia wniosku z dnia 7 kwietnia 2026 r., stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w pisemnej odpowiedzi na wniosek. W ocenie organu doszukiwanie się uchybienia w odpowiedzi na wniosek jest mylne i bezpodstawne oraz stanowi jedynie wyraz niezadowolenia Skarżącej z faktu nieuzyskania żądanej informacji. W jego ocenie odpowiadającej na wniosek przedstawił argumenty uzasadniające odmowę udostępnienia żądanej informacji, czego Skarżąca wydaje się nie dostrzegać; odpowiedź na wniosek została udzielona w zakresie, w jakim organ jest zobowiązany do poszanowania tajemnicy adwokackiej, uregulowanej w przepisach Prawa o adwokaturze. Odmowa udzielenia informacji żądanej w treści wniosku nie wynika zatem z bezczynności, której nie można stwierdzić w powstałym stanie faktycznym, mając na uwadze fakt, że kolejne pisma Skarżącej (nie jest to pierwsza taka okoliczność) spotykały się ze zgodną z przepisami odpowiedzią w terminie przewidzianym w u.d.i.p. oraz w najszerszym możliwym zakresie, na jaki pozwalały relewantne przepisy i odnosząca się do ich zastosowania doktryna.
Organ podkreślił także, że Skarżąca złożyła skargę przedwcześnie i wbrew obowiązującym przepisom, szczególnie z naruszeniem art. 52 § 1 p.p.s.a. przez złożenie skargi na bezczynność organu przed wykorzystaniem wszystkich innych środków zaskarżenia (nie złożyła ponaglenia).
W zakresie tajemnicy adwokackiej organ podkreślił, że tajemnica z art. 6 Prawa o adwokaturze ma charakter bezwzględny, zaś ustawa o dostępie do informacji publicznej nie czyni w tym względzie żadnego wyjątku i nie jest przepisem lex specialis względem przepisów ustawy Prawo o adwokaturze. Wbrew stanowisku Skarżącej tajemnica adwokacka dotyczy zakresu szerszego niż kwestie wynagrodzenia podmiotu świadczącego usługi prawne, ale także zakresu wykonywanych czynności. W treści umowy prawnicy świadczący te usługi pozyskują nie tylko ramowe informacje dotyczące danego podmiotu, z którym umowę zawierają, ale także otrzymują dostęp do danych związanych bezpośrednio z udzieleniem pomocy prawnej.
Dalej organ wskazał, że autonomia decyzyjna podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej wyklucza swego rodzaju "totalną" kontrolę za pomocą u.d.i.p. wszelkich działań podmiotu zobowiązanego. Dostęp do informacji publicznej nie może krępować działań podmiotu zobowiązanego oraz nie obejmuje każdego przejawu jego działalności. Mając na uwadze fakt, że przekazywanie jakichkolwiek informacji dotyczących działalności organu oraz jednostek mu podległych obwarowane jest szeregiem przepisów, nie sposób doszukiwać się w tym zakresie bezczynności.
W ocenie Burmistrza skarga została oparta na twierdzeniach bezprawnych, nieobiektywnych i całkowicie oderwanych od rzeczywistego stanu sprawy, a argumentacja Skarżącej nie znajduje żadnego oparcia w obowiązujących przepisach prawa, w szczególności w regulacjach u.d.i.p. oraz Konstytucji RP, które w odniesieniu do kwestii definicji informacji publicznej nie wskazują jednolitego rozumienia tego pojęcia w samej treści przepisów. Kwestionowanie przez Skarżącą zakresu odpowiedzi na wniosek wydaje się być jedynie pretekstem do złożenia skargi na organ, mając na uwadze niesatysfakcjonujący Skarżącą zakres odpowiedzi na jej wniosek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj. mających za przedmiot m.in. decyzje administracyjne (pkt 1) oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), w tym przybierające postać tzw. czynności materialno-technicznych.
W sprawie niniejszej skarga dotyczy bezczynności organu w udostępnieniu informacji na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (vide: wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też nie ma racji Burmistrz podnosząc w odpowiedzi na skargę, że skarga jest przedwczesna, bowiem Skarżąca nie złożyła ponaglenia.
Ponadto do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyroki NSA z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 973/19, z 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I FSK 249/10).
Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej (art. 16 i art. 17 w zw. z art. 5 u.d.i.p.); poinformować, że w sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).
Nie ulega wątpliwości, że do dnia wniesienia skargi, a także do dnia orzekania przez sąd, wnioskowane przez Skarżącą informacje nie zostały udostępnione, ani nie została wydana decyzja o odmowie ich udostępnienia. Organ wystosował jedynie pismo (odpowiedź) z 21 kwietnia 2026 r., w którym wskazał, że informacje, których udostępnienia żąda Skarżąca, objęte są tajemnicą adwokacką w rozumieniu art. 6 Prawa o adwokaturze, wobec czego zgodnie z art. 5 u.d.i.p. nie jest obowiązany do ich udostępnienia. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Burmistrza, przy czym kwestionuje zarówno stronę merytoryczną tej odpowiedzi (powołanie się na tajemnice adwokacką), jak również samą formę, bowiem twierdzi, że w sytuacji powołania się na art. 5 u.d.i.p. organ powinien wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej a nie "zwykłe" pismo informujące.
W przypadku skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się Skarżąca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
Nie jest kwestionowane, że organ samorządu terytorialnego (gminy, powiatu lub województwa), a więc także Burmistrz, jest organem "władzy publicznej" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Odnośnie kwalifikacji zawnioskowanej informacji stwierdzić trzeba przede wszystkim, że Burmistrz w istocie uchylił się od merytorycznej odpowiedzi na wniosek Skarżącej. W szczególności w piśmie z 21 kwietnia 2026 r. nie wskazał, czy Miasto w ogóle zawarło jakiekolwiek umowy cywilnoprawne (umowa zlecenia, umowa o dzieło itp.) lub umowy o pracę w zakresie obsługi prawnej Miasta lub jego jednostek wskazanych w zapytaniu. Wprawdzie sam fakt odwołania się do tajemnicy adwokackiej może sugerować, że jakieś umowy o świadczenie usług prawnych zostały zawarte, niemniej nie jest rolą podmiotu wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej ani też Sądu tego domniemywać. Zakładając jednak nawet, że takie umowy istnieją, to nadal nie jest wiadome, czy były to umowy cywilnoprawne, zawarte z zewnętrzną kancelarią adwokacką lub radcowską, czy też umowy o pracę z radcą prawnym na zasadach określonych w ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.
Należy podkreślić, że wniosek Skarżącej był w tym zakresie precyzyjny i obejmował "umowy cywilnoprawne lub umowy o pracę, których przedmiotem było świadczenie usług prawniczych (obsługa prawna) na rzecz Urzędu Miasta Siemiatycze, jednostek pomocniczych, Rady Miasta, jego organów, innych miejskich jednostek organizacyjnych, jednostek budżetowych lub miejskich spółek". W razie istnienia takich umów Skarżąca wniosła również o udostępnienie ich kopii (skanów).
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 u.d.i.p., który w ust. 1 zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Na tle analizy tych przepisów przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, str. 28-29). Pod pojęciem informacji publicznej należy zatem rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym (vide: wyroki NSA: z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02; z 11 grudnia 2019 r., I OSK 1846/18).
Artykuł 6 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega m.in. informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (pkt 4 lit. a), a także informacja o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c (czyli m.in. majątku Skarbu Państwa lub gminy, państwowych lub samorządowych osób prawnych). Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest natomiast, stosownie do art. 6 ust. 2 u.d.i.p., treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
Judykatura trafnie podkreśla, że w pojęciu informacji publicznej mieści się m.in. udostępnienie umów cywilnoprawnych zawieranych przez administrację publiczną z podmiotami zewnętrznymi w stosunku do tej administracji. Każdy kontrahent władzy publicznej, otrzymujący korzyści pochodzące ze środków publicznych, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i w zakresie, w jakim informacje dotyczą tego związku, podlegają udostępnieniu jako publiczne. Kontrahent administracji publicznej decydując się na zawarcie umowy cywilnoprawnej, musi liczyć się z tym, że jego dane, jak i szczegóły kontraktu zostaną upublicznione (zob.: wyrok WSA w Łodzi z 10 kwietnia 2025 r., II SA/Łd 141/25; wyrok WSA w Warszawie z 1 lipca 2020 r., II SA/Wa 574/20; wyrok WSA we Wrocławiu z 6 listopada 2019 r., IV SA/Wr 167/19; wyrok NSA z 8 listopada 2023 r., III OSK 2111/22; wyrok WSA w Krakowie z 22 maja 2025 r., II SA/Kr 1314/24).
Przy czym zastrzec trzeba, że nie każda umowa cywilnoprawna podlega ujawnieniu, lecz tylko taka, która ze względu na swój charakter powinna zostać ujawniona. Chodzi tu o takie umowy cywilnoprawne, na podstawie których osoby je zawierające otrzymają wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą czerpać korzyści z rozporządzania majątkiem publicznym lub będą realizować zadania publiczne. (zob. szerzej: wyrok NSA z 25 września 2019 r., I OSK 613/19).
Nie budzi też poważnych wątpliwości w orzecznictwie, że informacja o zawarciu przez jednostkę samorządu terytorialnego umów, których przedmiotem jest świadczenie usług prawnych, a więc obsługi prawnej tej jednostki (w tym jej organów, jednostek organizacyjnych, spółek komunalnych itp.), a także treść tych umów, stanowi informację o sprawach publicznych, a zatem podlega udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p., bowiem dotyczy szeroko rozumianego gospodarowania mieniem samorządu terytorialnego, z wykorzystaniem środków publicznych (por. m.in. wyrok NSA z 8 października 2018 r., I OSK 2179/16, wyrok NSA z 18 lutego 2025 r., III OSK 882/22, wyrok WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2017 r., II SAB/Wa 11/17, wyrok WSA w Krakowie z 27 maja 2026 r., II SAB/Kr 107/26, wyrok WSA w Krakowie z 7 lutego 2014 r., II SAB/Kr 316/13, wyrok WSA w Warszawie z 23 czerwca 2017 r., II SAB/Wa 79/17 – publ. CBOSA).
Dostrzec można jedynie pewną rozbieżność w przypadku żądania udostępnienia kopii (skanów) umów o pracę zawartych z radcą prawnym, do którego obowiązków pracowniczych należy obsługa prawna organu, aczkolwiek dominujące stanowisko sądów administracyjnych jest takie, że również w tym przypadku mamy do czynienia z podlegającą udostępnieniu informacją publiczną (por. wyrok z 15 stycznia 2015 r., II SAB/Kr 363/14, z 26 maja 2020 r., II SA/Bk 178/20, z 17 listopada 2022 r., II SAB/Wa 592/22; odmiennie: wyrok NSA z 14 listopada 2025 r., III OSK 1506/25). Niemniej Sąd nie przesądza tej kwestii, ponieważ byłoby to na tym etapie przedwczesne. Jak bowiem wskazano, w sprawie nie jest wiadome, czy tego rodzaju umowy o pracę zostały pomiędzy Miastem a radcą prawnym w ogóle zawarte.
Idąc dalej, w ocenie Sądu błędny jest pogląd Burmistrza, że nie mógł udzielić informacji publicznej z uwagi na konieczność zachowania tajemnicy adwokackiej.
Zgodnie z art. 6 ust. 1-4 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2024 r. poz. 1564 z późn. zm.) adwokat obowiązany jest zachować w tajemnicy wszystko, o czym dowiedział się w związku z udzielaniem pomocy prawnej. Obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej nie może być ograniczony w czasie. Adwokata nie można zwolnić od obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej co do faktów, o których dowiedział się udzielając pomocy prawnej lub prowadząc sprawę. Obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej nie dotyczy informacji: 1) udostępnianych na podstawie przepisów o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, 2) przekazywanych na podstawie przepisów rozdziału 11a działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760 oraz z 2024 r. poz. 879) - w zakresie określonym tymi przepisami.
Analogiczne regulacje dotyczą radców prawnych. Tajemnica radcowska została przewidziana w art. 3 ust. 3-6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 499 z późn. zm.).
Wskazać trzeba także, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.
Tajemnica adwokacja oraz radcowska bez wątpienia należą do tajemnic ustawowo chronionych. Niemniej tajemnica adwokacka/radcowska obejmuje tylko te wiadomości, które prawnik uzyskał od swojego klienta w związku z prowadzoną sprawą, a chodzi tu o informacje poufne (M. Jaśkowska (w:) Jawność i jej ograniczenia, Tom IV, Znaczenie orzecznictwa, Legalis). Tajemnica adwokacka/radcowska dotyczy zatem tylko tych informacji, których adwokat/radca prawny dowiedział się od swojego mocodawcy podczas udzielenia konkretnych porad prawnych. Oznacza to, że dokumentami zawierającymi tajemnicę będą tylko takie dokumenty, pisma czy też notatki, które zawierają treści, o których adwokat/radca prawny dowiedział się w związku z udzieleniem pomocy prawnej i dotyczą przedmiotu świadczonej pomocy prawnej (postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 15 maja 2008 r., II AKz 294/08, LEX).
Nie budzi wątpliwości Sądu, że umowa zawarta z publicznym podmiotem na wykonywanie kompleksowej obsługi prawnej nie należy do dokumentów zawierających treści związane z informacjami, których adwokat/radca prawny dowiedział się, prowadząc konkretne sprawy organu, którego obsługi się podjął. W tym zakresie umowa taka obejmuje sposób wydatkowania publicznych środków na obsługę prawną oraz wzajemne prawa i obowiązki stron umowy (por. np. wyrok z 25 października 2018 r., I OSK 2681/16 oraz z 8 października 2018 r., I OSK 2179/16).
Równie bezskuteczne byłoby powołanie się przez organ na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), bowiem i tu orzecznictwo przyjmuje, że umowy zawarte z adwokatem (radcą prawnym) na obsługę prawną nie podlegają ochronie przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z tego względu, że radca prawny zajmujący się obsługą prawną organu administracji publicznej jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Podnosi się przede wszystkim, że świadcząc pomoc prawną na rzecz określonej jednostki, radca prawny ma istotny i realny wpływ na zarządzanie sprawami takiego podmiotu, odnoszącymi się do sfery publicznej, co uzasadnia uznanie go za osobę pełniącą funkcję publiczną (zob. szerzej: wyrok z 3 grudnia 2021 r., IV SA/Wr 372/21).
Zasadny jest także zarzut z pkt 2 skargi. Jeżeli Burmistrz uznał, że w sprawie zachodzą przesłanki ograniczające prawo dostępu do informacji publicznej, to zgodnie z przepisami u.d.i.p. powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 1 lub 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Uzasadnienie tej decyzji powinno zawierać argumenty wskazujące na istnienie okoliczności potwierdzających spełnienie przesłanek materialnych i formalnych odmowy. Podmiot zobowiązany powinien szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie (por. wyrok z 27 czerwca 2025 r., III OSK 2368/24 oraz z 13 kwietnia 2016 r., I OSK 3134/14, a także A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła, E. Jarzęcka-Siwik, komentarz do art. 5, teza 6 [w:] B. Fischer i in., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Gdańsk 2025, SIP LEX). Jak wyjaśnił NSA w wyroku o sygn. I OSK 3134/14, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje tą informacją oraz, gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu.
W sprawie niniejszej Burmistrz nie powołał się na tego rodzaju okoliczność, lecz na tajemnicę ustawowo chronioną, a mimo to nie wydał decyzji w oparciu o art. 5 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Tym samym doszło do naruszenia ww. regulacji prawnych.
Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że Burmistrz pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku Skarżącej z 7 kwietnia 2026 r., o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 1 p.p.s.a.).
Stwierdzenie bezczynności skutkowało zobowiązaniem organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi po uprawomocnieniu się orzeczenia, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku). Sąd w sprawie niniejszej przesądził, że wniosek został sformułowany w sposób umożliwiający jego rozpatrzenie oraz że żądane informacje publiczne – w zakresie wyżej wskazanego rozumienia informacji publicznej jako informacji o umowach na obsługę prawną – mogą nie być objęte tajemnicą adwokacją lub radcowską, jak argumentuje Burmistrz. Sposób załatwienia tego wniosku leży już jednak w gestii organu. Z uprawnień kontrolnych sądu administracyjnego wynika zakaz zastępowania organu w tym zakresie.
W pkt 3 sentencji wyroku stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie, w związku z tym dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków (vide: wyrok NSA z 26 marca 2024 r., III OSK 659/23). W orzecznictwie stan rażącego naruszenia prawa odnosi się do wadliwości obciążającej postępowanie o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (vide: wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r., II OSK 2024/21). Orzeczenie o rażącej, czyli kwalifikowanej postaci bezczynności jest zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić.
W sprawie niniejszej organ nie zlekceważył Skarżącej, udzielając jej w przepisanym prawem terminie odpowiedzi, z której wynika, że przyczyną bezczynności było błędne przekonanie organu co do obowiązku ochrony tajemnicy adwokackiej oraz braku konieczności wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Również z odpowiedzi na skargę nie wynika, aby organ pozostawał w celowym i zamierzonym opóźnieniu. Nie sposób więc uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa.
Konsekwencją uwzględnienia skargi było – stosownie do treści art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania sądowego, na które złożył się wpis od skargi (100 złotych), wynagrodzenie adwokata obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r. poz. 215) w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa uiszczona w związku ze złożeniem dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa (17 zł).
Stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, gdyż jej przedmiotem była skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Marta Joanna Czubkowska Elżbieta Lemańska Anna Bartłomiejczuk