Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstokuz 8 października 2026 r., sygn. akt II SAB/Bk 137/26

Uzasadnienie

Pismem z 25 kwietnia 2026 r., złożony do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, W. Ł. I. (dalej jako: "skarżący") wniósł o umorzenie w całości lub w części należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym, przysługujących ZUS Oddział w Białymstoku, wynikających z wyroku Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 24 stycznia 2002 r., sygn. I ACa 401/01, stanowiących odsetki naliczone od zasądzonej należności głównej w łącznej wysokości 1.185.081,31 zł, objęte umową z 6 maja 2005 r., nr 15, o rozłożeniu na raty, zmienianej kolejnymi aneksami.

Pismem z 6 lipca 2026 r., działając na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2025 r. poz. 1483, dalej jako: "u.f.p."), ZUS rozpatrzył wniosek o umorzenie należności cywilnoprawnej, odmawiając umorzenia.

Pismem z 22 lipca 2026 r. skarżący wniósł o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie wniosku złożonego 3 kwietnia 2026 r. W odpowiedzi ZUS, pismem z 27 lipca 2026 r., poinformował skarżącego, że przepisy art. 57 pkt 2 oraz art. 58 ust. 2 i 3 u.f.p. nie przewidują możliwości wydania decyzji administracyjnej, lecz rozstrzygnięcie następuje w formie właściwej dla prawa cywilnego, tj. w formie oświadczenia woli.

Pismem z 19 sierpnia 2026 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność organu, polegającą na odmowie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wniosku o umorzenie należności cywilnoprawnych.

Skarżący zarzucił:

1. - naruszenie art. 104 § 1 w zw. z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej jako: "k.p.a."), poprzez zakończenie postępowania w sprawie wniosku skarżącego z 25 kwietnia 2026 r. w formie nieformalnego stanowiska, a nie decyzji administracyjnej, co nie otwiera mu drogi zaskarżenia;
2. - naruszenie art. 37 § 1 k.p.a., poprzez niezałatwienie wniosku w ustawowym terminie i wymaganej przepisami prawa formie;
3. - naruszenie art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez pozbawienie skarżącego prawa do sądu i prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia dotyczącego jego sytuacji prawnej i majątkowej – zarzut powyższy odnosi się do wyboru przez organ formy działania w postaci nieformalnej odpowiedzi;
4. - naruszenie art. 8 § 1 k.p.a., poprzez wprowadzenie skarżącego w stan niepewności co do jego sytuacji prawnej, w sytuacji gdy organ wydał rozstrzygnięcie o treści negatywnej, uniemożliwiając mu skorzystanie z jakiegokolwiek środka zaskarżenia.

W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o stwierdzenie bezczynności organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego o umorzenie należności cywilnoprawnych, zobowiązanie organu do wydania decyzji rozstrzygającej ww. wniosek oraz stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na to, że nie dotyczy ona sprawy administracyjnej, lecz sprawy cywilnoprawnej, i nie jest objęta zakresem przedmiotowym kontroli sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje

Skarga podlega odrzuceniu, ponieważ sprawa, której dotyczy przedmiot zaskarżenia, tj. bezczynność Prezesa ZUS w sprawie wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o umorzenie należności cywilnoprawnych zasądzonych na rzecz ZUS od skarżącego wyrokiem sądu powszechnego, nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne;

1. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
2. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
3. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
4. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
5. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
6. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
7. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
8. 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

Z przytoczonych regulacji wynika, że kontrola bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania prowadzona być może tylko w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a.

Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, a zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. W konsekwencji sprawy dotyczące aktów lub czynności niewymienionych w art. 3 p.p.s.a. nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. W takiej sytuacji również bezczynność w tym zakresie nie może być poddana kontroli sądowoadministracyjnej.

Skarżący wniósł skargę na bezczynność Prezesa ZUS w zakresie niewydania decyzji w przedmiocie umorzenia należności cywilnoprawnych wynikających z wyroku sądu powszechnego. Sąd popiera stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że po pierwsze, organ nie rozstrzyga w przedmiocie umorzenia należności cywilnoprawnych w formie decyzji administracyjnej, a po drugie zaś – w konsekwencji – sprawa taka nie podlega kognicji sądu administracyjnego w ramach postępowania inicjowanego skargą na bezczynność.

Jak wskazuje art. 55 u.f.p., należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. W art. 56 ust. 1 ustawy wskazano, że należności, o których mowa w art. 55, mogą być z urzędu umarzane w całości, jeżeli: 1) osoba fizyczna - zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6000 zł;

1. 2) osoba prawna - została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie;
2. 3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne;
3. 4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji;
4. 5) zachodzi interes publiczny. Po myśli ust. 2, w przypadku gdy oprócz dłużnika głównego są zobowiązane inne osoby, należności, o których mowa w ust. 1, mogą zostać umorzone tylko wtedy, gdy warunki umarzania są spełnione wobec wszystkich zobowiązanych.

Nadto, z art. 57 pkt 2 u.f.p. wynika, że na wniosek dłużnika należności mogą być umarzane w części, terminy spłaty całości albo części należności mogą zostać odroczone lub płatność całości albo części należności może zostać rozłożona na raty - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika. Z kolei art. 58 ust. 2 u.f.p. stanowi, że umorzenie należności oraz odroczenie terminu spłaty całości lub części należności albo rozłożenie płatności całości lub części należności na raty następuje, w formie pisemnej, na podstawie przepisów prawa cywilnego. Z ust. 3 wynika zaś, że w przypadkach, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 1, 2 i 4, umorzenie należności następuje w formie jednostronnego oświadczenia woli.

W świetle powyższego sąd obowiązany był stwierdzić, że zainicjowana skargą na bezczynność sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., może być wniesiona do sądu administracyjnego tylko w takich kategoriach spraw, w których może być wydany jeden z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. podlegających kontroli tego sądu. Ponieważ Zakładu nie rozstrzyga w przedmiocie umorzenia należności cywilnoprawnych w formie decyzji administracyjnej, jak sugeruje skarżący, to sąd nie jest również właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność w tym przedmiocie.

W związku z powyższym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd postanowił o odrzuceniu skargi, ponieważ sprawa, której dotyczy skarga, nie należy do właściwości sądu administracyjnego.