Uzasadnienie
W dniu [...] października 2025 r. P. U. (dalej Skarżący) złożył do Inne wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb Ś..
Wójt [...] przekazał wniosek do osoby uprawnionej do sporządzenia decyzji o warunkach zabudowy (urbanisty) celem sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki.
W dniu [...] lutego 2026 r. Skarżący wniósł ponaglenie na bezczynność Wójta, wskazując, że decyzja o warunkach zabudowy nie została wydana pomimo upływu czterech miesięcy od złożenia wniosku.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] lutego 2026 r. znak: [...] uznało wniesione ponaglenie za nieuzasadnione.
P. z dnia [...] lutego 2026 r. Skarżący, działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej powoływana jako "p.p.s.a."), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Inne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i wniósł o:
- 1. stwierdzenie bezczynności Inne;
- 2. zobowiązanie organu do wydania decyzji o warunkach zabudowy w określonym przez Sąd terminie;
- 3. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 4. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.;
- 5. przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.;
- 6. zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że w dniu [...] października 2025 r. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jednak pomimo upływu ponad czterech miesięcy od dnia złożenia wniosku decyzja nie została wydana. W dniu [...] lutego 2026 r. wniósł ponaglenie na podstawie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, a organ przekazał ponaglenie do Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. oraz przedstawił wyjaśnienia wskazujące na dużą liczbę prowadzonych spraw oraz ograniczone możliwości organizacyjne.
Zdaniem Skarżącego wskazane przez organ okoliczności, takie jak duża liczba wniosków, brak zasobów kadrowych czy korzystanie z podmiotów zewnętrznych nie mogą usprawiedliwiać przekroczenia ustawowych terminów określonych w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego na dzień wniesienia skargi organ pozostaje w bezczynności, a postępowanie trwa ponad cztery miesiące bez wydania rozstrzygnięcia. Brak rozstrzygnięcia uniemożliwia dalsze prowadzenie procesu inwestycyjnego oraz powoduje realne szkody organizacyjne i finansowe.
Z uwagi na znaczne przekroczenie terminów oraz brak skutecznych działań zmierzających do zakończenia postępowania, bezczynność organu w ocenie Skarżącego należy uznać za mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę Inne wskazał, że ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688) w art. 1 pkt 60 dodała w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym art. 64c zgodnie, z którym "decyzja o warunkach zabudowy wygasa po upływie 5 lat od dnia, w którym stała się prawomocna". Jednocześnie ustawa ta w art. 62 wprowadziła przepis przejściowy stanowiący, że "do decyzji o warunkach zabudowy, które stały się prawomocne przed dniem [...] stycznia 2026 r., lub które zostały wydane w sprawach wszczętych przed dniem [...] października 2025 r., przepisu art. 64c ustawy zmienianej w art. 1 nie stosuje się". Powyższa zmiana przepisów spowodowała, że w 2025 r. do organu zostało złożonych ponad 900 nowych wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co w istotny sposób wpłynęło na obciążenie organu i wydłużenie czasu rozpatrywania przedmiotowych spraw.
Zdaniem organu należy mieć na uwadze, że projekt decyzji o warunkach zabudowy musi zostać sporządzony przez urbanistę. Gmina Ś. posiada zawartą umowę na opracowywanie projektów decyzji o warunkach zabudowy z urbanistą, jednakże z uwagi na bardzo dużą liczbę zleconych opracowań urbanista nie jest w stanie zweryfikować złożonych wniosków i przygotować projektów decyzji o warunkach zabudowy w ustawowym terminie. Problem ze zwiększoną liczbą wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest problemem ogólnokrajowym, dlatego pomimo podjętych wysiłków celem zlecenia rozpatrzenia wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy innym urbanistom nie dało to rezultatów, gdyż nikt nie wyraził chęci podjęcia współpracy z Gminą Ś..
Wójt zwrócił uwagę, że problem z terminowością wydawania decyzji o warunkach zabudowy przez gminy (z uwagi na zmianę przepisów prawa) zauważył także ustawodawca, gdyż w art. 6 ustawy z dnia 5 listopada 2025 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2025 r., poz. 1668) wprowadził przepis wstrzymujący nakładanie na gminy kar pieniężnych za niewydanie w terminie decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o lokalizacji celu publicznego do dnia [...] grudnia 2026 r.
Organ wskazał także, że oprócz wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, realizuje także zadania planistyczne, w tym związane z nałożonym ustawowym obowiązkiem sporządzenia planu ogólnego do dnia [...] lipca 2026 r., a zatem nie wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla Skarżącego w ustawowym terminie (art. 51 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie wynikało z bezczynności organu i nie było przez niego zawinione, ale było spowodowane działaniem czynników, na które organ nie miał wpływu. Niezwłocznie po otrzymaniu wniosku Skarżącego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jego wniosek został przekazany do urbanisty celem sporządzenia projektu decyzji. Zatem wnioskowi Skarżącego został nadany bieg.
P. z dnia [...] czerwca 2026 Inne zawiadomił tutejszy Sąd, że w toku postępowania wnioskodawca w dniu [...].05.2026 r. (data wpływu: [...].05.2026 r.) dokonał zmiany złożonego wniosku, w szczególności w zakresie szerokości elewacji frontowej dla projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i w związku z koniecznością uwzględnienia zmienionego zakresu wniosku dokumentacja sprawy została ponownie przekazana do biura urbanistycznego w celu opracowania nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na podmiocie zobowiązanym spoczywał obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy Wójt Gminy Śliwice popadł w bezczynność w rozpoznaniu wniosku Skarżącego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; dalej "k.p.a."), organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.).
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i 2 k.p.a).
Za bezczynność organu administracji publicznej należy zatem uznać taki stan postępowania, w którym prowadzący postępowanie organ administracji publicznej narusza obowiązujący w tym postępowaniu termin załatwienia sprawy administracyjnej albo termin ustalony zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić po bezspornym ustaleniu, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Nie ma zatem znaczenia, czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie. Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); oraz gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Skarżący w dniu [...] lutego 2026 r. złożył stosowne ponaglenie, w związku z czym niniejsza skarga spełnia formalny warunek jej rozpoznania przed sądem.
W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek skarżącego na skutek złożonego w dniu [...] października 2025 r. wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jednak pomimo upływu ponad czterech miesięcy (liczonego od wpływu wniosku do wystosowania ponaglenia) decyzja nie została wydana. Organ wskazał natomiast, że niezwłocznie po otrzymaniu wniosku Skarżącego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jego wniosek został przekazany do urbanisty celem sporządzenia projektu decyzji, a zatem wnioskowi został nadany bieg.
Z akt administracyjnych sprawy nie wynika jednak, aby organ informował Skarżącego o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.). Organ nie skorzystał również z możliwości zawieszenia postępowania. Organ wykazał się również nieskutecznym działaniem wobec urbanisty wykonującego analizę niezbędną do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. W aktach administracyjnych brak jest informacji o dacie zlecenia wykonania analizy, zakreślenia terminu tego wykonania, jak i ponaglania urbanisty, jeśli termin ten został przekroczony (w odpowiedzi na skargę wskazano, że wystąpiły opóźnienia w wykonaniu projektu analizy).
W rezultacie stwierdzić należało, że Wójt był bezczynny w okresie od daty wpływu wniosku, co najmniej do momentu wystosowania ponaglenia. Powyższe naruszenie terminu do załatwienia sprawy jest wystarczającą przesłanką do uznania, że Wójt pozostawał w bezczynności, przy czym dla stwierdzenia tej kwestii nie ma znaczenia, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności – czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności te są badane przez Sąd przy ocenie charakteru naruszenia prawa.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że dla stwierdzenia, że organ był bezczynny nie ma znaczenia wzrost ilości wpływających spraw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie I SAB/Wr 263/21). Realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych (por. wyroki WSA we Wrocławiu w sprawach IV SAB/Wr 144/22).
Tym samym okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę nie mogły zmienić stwierdzenia przez Sąd zaistnienia stanu bezczynności, tym bardziej że organ nie wskazał, jaka była skala zwiększonego wpływu wniosków o wydanie warunków zabudowy, poprzestając na wskazaniu ich liczby bez porównania z ilością takich spraw w okresie poprzednim.
Zdaniem Sądu, termin na załatwienie sprawy administracyjnej, w tym rozpoznanie wniosku o wydanie warunków zabudowy wynika z art. 35 k.p.a. Terminy wskazane w art. 51 ust. 2 i art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 538) dotyczą możliwości wymierzenia organowi grzywny w sytuacji przekroczenia terminu do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenie, że organ przekroczył termin do wydania ww. decyzji, a możliwość wymierzenia mu grzywny za nieterminowe jej wydanie są odrębnymi kwestiami.
Tym samym w sprawie nie ma zastosowania art. 6 ustawy z dnia 5 listopada 2025 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2025 r. poz. 1668) i art. 8 ustawy z dnia 30 kwietnia 2026 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2026 r. poz. 781).
W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Skarżącego z [...] października 2025 r. w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy (pkt 1 sentencji wyroku).
Równocześnie Sąd, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., był zobowiązany do oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności jest zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. W celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być ciężkie, oczywiste, pozbawione racjonalnego uzasadnienia, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (wyrok NSA w sprawie I OSK 2171/17).
Rażące naruszenie prawa oznacza zatem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w sytuacji oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie były podejmowane czynności przez organ (wszczęcie postępowania, zlecenie sporządzenia projektu analizy urbaniście).
Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie opieszałość organu w rozpatrzeniu wniosku Skarżącego nie miała charakteru rażącego naruszenia praw, o czym orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku.
Rozważając przyznanie skarżącemu od Wójta wnioskowanej w skardze sumy pieniężnej, jak również odnosząc się do wniosku o ukaranie organu grzywną, o których to żądaniach mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd uwzględnił okoliczność, że te rozstrzygnięcia mają charakter fakultatywny i zależne są wyłącznie od uznania Sądu. Ich celem jest oddziaływanie na organ mobilizująco (w sytuacji, gdy organ nadal pozostaje w stanie bezczynności), ale także represyjnie (z uwagi na stwierdzony stan bezczynności czy przewlekłości) i prewencyjnie – aby wzmocnić gwarancje terminowego załatwiania spraw. Decyzja, zarówno co do wymierzenia grzywny, jak i przyznania sumy pieniężnej, czy też odstąpienia od zastosowania tychże środków, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, którym jest zwalczenie stanu opieszałości i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania.
W ocenie Sądu analiza akt sprawy pozwala jednak uznać, że całokształt działań organu nie nosi znamion celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym nie stwierdzono w kontrolowanej sprawie bezczynności i przewlekłości o charakterze rażącym. Dlatego żądania skargi w zakresie wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej nie mogły zostać uwzględnione i podlegały oddaleniu, o czym Sąd orzekł w pkt 4 sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.
O kosztach postępowania należnych stronie, obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 zł, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.