Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. decyzją z 01.08.2025 r. (nr 273/2025), nakazał A. D. – jako inwestorowi – rozbiórkę w całości parkingu poprzez: usunięcie kostki betonowej oraz pozostałego utwardzenia pod kostką, zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] w miejscowości C., gmina K. Powodem podjętego na podstawie art. 49e pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 752) – dalej: u.p.b. rozstrzygnięcia było zrezygnowanie przez inwestora legalizacji wykonanych robót, poprzez złożenie wniosku o legalizację, o której to możliwości inwestor został poinformowany ostatecznym postanowieniem DWINB z 03.12.2024 r.
Od tej decyzji wniósł odwołanie A. D., zastępowany przez pełnomocnika, zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, to jest:
- a) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. na skutek dokonania całkowicie dowolnych, niejasnych, wewnętrznie sprzecznych i chaotycznych ustaleń w sprawie, albowiem:
- - z jednej strony organ stwierdza, że roboty budowlane polegające na realizacji parkingu rozpoczęły się w 2012 r. - co oznaczałoby, że organ winien ustalać zakres wymaganych formalności budowlanych na ten rok - a w toku postępowania organ błędnie ustala je według aktualnego stanu prawnego (według aktualnego stanu prawnego organ oceniał ile miejsc parkingowych mogłoby znajdować się na parkingu zrealizowanego bez formalności budowlanych oraz powoływał orzecznictwo sądowe bazujące na aktualnych przepisach prawa);
- - organ w ogóle nie ustalił jakie zamiary i cele miał inwestor dokonując utwardzenia gruntu, jaka miała być funkcja utwierdzenia - co powoduje, że ustalenia organu są niepełne i nie wyjaśniają istoty sprawy;
- b) art. 107 § 3 k.p.a. w wyniku:
- - sformułowania uzasadnienia przez organ w sposób wewnętrznie sprzeczny (z jednej strony bowiem organ uznał, że prace budowlane zostały rozpoczęte w 2012r., a równocześnie organ weryfikował formalności budowlane przy uwzględnieniu aktualnego stanu prawnego - w tym cytując aktualne brzmienie przepisów prawa oraz orzecznictwo odnoszące się do aktualnych przepisów);
- - braku rozważenia twierdzeń skarżącego wyrażonych w jego piśmie z 08.02.2023r. (organ do nich się w ogóle nie ustosunkował, nie ocenił ani nie zweryfikował), co powoduje, że uzasadnienie decyzji nie spełnia w żaden sposób celów przekonywania i wyjaśniania stanowiska organu.
Ponadto odwołująca się strona zarzuciła naruszenie przepisy prawa materialnego, to jest art. 49e pkt 1 u.p.b. na skutek jego błędnego zastosowania w sprawie - albowiem w rzeczywistości nie zachodziły podstawy do jego zastosowania.
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, to jest umorzenie postępowania.
W uzasadnieniu odwołania jego autor wskazał na błędy, których dopuścił się organ przy podjęciu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazał, że błąd dotyczy przede wszystkim ustalenia formalności, jakie miałby dopełnić skarżący przed przystąpieniem do realizacji spornych robót budowlanych. W tym zakresie podał, że zgodnie z cytowanym orzecznictwem sądowy (wyrok WSA w Olsztynie z 31.01.2023r., sygn. akt II SA/Ol 789/22, WSA w Białymstoku z 12.10.2023 r., sygn. akt II SA/Bk 524/23), w razie przyjęcia występowania samowoli budowlanej, rodzaj formalności jakie miałby dochować inwestor ustala się w dacie dokonania ewentualnej samowoli.
Jednocześnie podkreślono w odwołaniu, że ustawodawca rozróżnia samo zdarzenie prawne, jakim jest samowola budowlana lub inne odstępstwo od warunków prowadzenia robót budowlanych od likwidacji skutków działania inwestora, które następuje w toku postępowania, którego przebieg określają przepisy obowiązujące w dacie rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego danej sprawy. A zatem ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu. Zdaniem autora odwołania, organ I instancji tak nie uczynił. Organ ten swoje kluczowe rozważania co do tego jakich formalności miałby dochować inwestor, jak rozumieć utwardzenie a co traktować jako parking (w tym od jakiej liczby miejsc parkingowych), oparł wyłącznie na aktualnych przepisach prawa.
Stąd odwoływanie się przez PINB m.in. do liczby 10 jako kluczowej. Ta liczba jednak wynika z przepisów prawa wprowadzonych w życie znacznie później niż 2012 - 2014r. Zdaniem odwołującego, również powołane przez organ I instancji orzecznictwo sądowe, bazuje w całości na normach prawnych, które nie istniały w dacie rozpoczęcia realizacji utwardzenia. Powyższe powoduje, że rozważania organu I instancji są wadliwe. Nie zostały one bowiem oparte na właściwym stanie prawnym.
Nadto skarżący zarzucił organowi I instancji dokonanie niepełnych ustaleń faktycznych. W tym zakresie organ nie ustalał jaki był cel utwardzenia gruntu i jakie miał zamierzenia inwestor. PINB w ogóle nie ustosunkował się przy tym i nie uwzględnił pisma odwołującego z 08.02.2023 r., w którym wskazywał na służebną rolę utwardzenia i brak woli realizacji miejsc parkingowych/parkingu. W takich okolicznościach sprawy obowiązkiem organu I instancji było zbadanie i przeanalizowanie tych okoliczności oraz dokonanie w tym zakresie ustaleń zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tym bardziej, że - także w świetle orzecznictwa powoływanego przez PINB - te okoliczności w sprawie są kluczowe. Służebna rola utwardzenia gruntu powoduje, że to utwardzenie ma charakter urządzenia budowlanego - na które to nie były i nadal nie są wymagane żadne formalności. Odwołujący konsekwentnie w całym postępowaniu wskazywał na taką rolę utwardzenia.
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydaną w dniu 14.10.2025 r. decyzją nr 1044/2025 utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w sprawie miał zastosowanie tryb legalizacyjny, wdrożony na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.p.b., z czego odwołujący nie skorzystał, wobec czego znalazł zastosowanie w sprawie przepis art. 49e pkt 1 u.p.b., na którego postawie nakazano rozbiórkę obiektu budowlanego.
Odnosząc się do kwestii podnoszonych w odwołaniu DWINB wskazał z kolei na treść wdrażającego procedurę legalizacyjną postanowienia PINB z 11.09.2024 r. (nr 501/2024), w którym organ dokonał kwalifikacji przedmiotu postępowania i ocenił czy doszło do wykonania robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej. W tym zakresie wskazał m.in., że: "(...) przepisy Prawa Budowlanego obowiązujące w dacie wykonania robót budowlanych związanych z budowa parkingu, których rozpoczęcie, na podstawie zdjęć z ortofotomap miało miejsce około 2012 roku, jak i aktualnie obowiązujące nie przewidywały odstępstwa dla takiej inwestycji w zakresie braku konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też konieczności dokonania jedynie zgłoszenia takich robót budowlanych".
Nadto DWINB zauważył, że z art. 29 ust. 1 pkt 10 u.p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy rzeczonego obiektu budowlanego) wynikało, iż: "Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie". Dalej organ odwoławczy powołał się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynika m.in., że: "Wobec regulacji stanowiącej, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa "miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie" wywodzić można a contrario, że większy zespół miejsc postojowych wymaga takiego pozwolenia. Zresztą art. 29 ust. 1 pkt 10 P.b. ukazuje też jednoznacznie, że jeżeli dane miejsce, które technologicznie stanowi tylko teren utwardzony, jest funkcjonalnie przeznaczone do parkowania pojazdów, to podpadać ono będzie właśnie pod ten przepis, a nie pod art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b." (wyrok NSA z 01.09.2022 r. o sygn. akt II OSK 3277/19).
Natomiast w wyroku z 18.05.2023 r. o sygn. akt II OSK 1716/20 NSA wskazał, że: "Dla klasyfikacji takich inwestycji ważny jest również przepis art. 29 ust 1 pkt 10 Prawa budowlanego, zgodnie z którym budowa do 10 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych zwolniona jest od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ustawodawca za plac postojowy a tym samym za urządzenie budowlane niebędące obiektem budowlanym (budowlą) traktuje teren utwardzony umożliwiający postój do 10 samochodów osobowych. W konsekwencji, jeżeli w wyniku robót utwardzających teren powstaje plac umożliwiający postój więcej niż 10 samochodów osobowych, to nie jest to już wyłącznie urządzenie budowlane (plac postojowy), a obiekt budowlany, którego budowa zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3050/14; wyrok NSA z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 77/08)".
Mając na względzie powyższe stanowisko orzecznicze organ odwoławczy stwierdził, że zarówno w dacie budowy jak i aktualnie budowa spornego parkingu nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co skutkowało wdrożeniem trybu przewidzianego w art. 48 u.p.b. i nast. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że wydanie postanowienia na tej podstawie otwierało drogę do legalizacji samowoli budowlanej dla odwołującego i to od jego postępowania zależał dalszy ciąg prowadzonego postępowania administracyjnego. W przypadku braku złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej, zarówno w terminie określonym w art. 48a ust. 1 albo w art. 48a ust. 3 u.p.b., organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany, na podstawie art. 49e pkt 1 u.p.b., orzec w drodze decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub lego części. Jak wynika z akt sprawy nie został złożony wniosek o legalizację. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego zobowiązany był na podstawie art. 49e pkt 1 u.p.b., orzec w drodze decyzji o rozbiórce rzeczonego obiektu budowlanego.
Zdaniem organu odwoławczego nie mogła zapaść w sprawie inna decyzja niż ta która została podjęta przez PINB. Organ II instancji nie dostrzegł przy tym uchybień w sposobie w jaki organ I instancji prowadził postępowanie a mających istotne znaczenie dla zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Ustosunkowując się natomiast do podnoszonej w treści odwołania kwestii dotyczącej braku odniesienia się do pisma odwołującego, które wpłynęło do PINB w dniu 08.02.2023 r. organ odwoławczy wskazał, że zarówno organ I jak i II instancji zwracały uwagę na podnoszone w nim argumenty. Niemniej jednak ponownie organ odwoławczy wskazał, że brak świadczenia usług związanych z parkowaniem pojazdów nie stanowi o kwalifikacji obiektu. Nadto zauważył, że jak wynika z decyzji PINB z 07.02.2011 r. (nr 45/2011), wówczas część działki nr [...] była prowizorycznie utwardzona gruzem ceglanym o powierzchni ok. 1000 m2; na części tego utwardzenia przy budynku hurtowni wykonano nawierzchnię asfaltową o powierzchni 8,00m x 17,00m. Przed wjazdem do budynku hurtowni wylano płytę betonową o wymiarach 3,20m x 7,20m; ok. 4-6 lat temu ułożono nawierzchnię asfaltową na odcinku od ww. płyty do bramy wjazdowej o szerokości 7,5m.
Tymczasem z zaskarżonej obecnie decyzji wynika, że aktualnie działka nr [...] posiada nawierzchnię utwardzoną z kostki betonowej, co oznacza, że niezgodne z prawą jest twierdzenie inwestora, że jego posesja została wyremontowana i utwardzona przez niego w 2010 roku i po tej dacie nie wprowadzał zmian.
A. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną decyzje z 14.10.2025 r., zarzucając DWINB naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, to jest art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. na skutek dokonania dowolnych, niejasnych i wewnętrznie sprzecznych ustaleń w sprawie, albowiem:
- a) z jednej strony organ II instancji podziela ustalenia PINB, że roboty budowlane polegające na realizacji parkingu rozpoczęły się w 2012 r. (s. 4 uzasadnienia decyzji, wiersz pierwszy) - a równocześnie organ stwierdza, że: "Przed wjazdem do budynku hurtowni wylano płytę betonową o wymiarach 3,20m x 7,20m; ok. 4-6 lat temu ułożono nawierzchnię asfaltową na odcinku od ww. płyty do bramy wjazdowej o szerokości 7,5m. Tymczasem z zaskarżonej obecnie decyzji wynika, że aktualnie działka nr [...] posiada nawierzchnię utwardzoną z kostki betonowej, co oznacza, że niezgodne z prawą jest twierdzenie inwestora, iż jego posesja została wyremontowana i utwardzona przez niego w 2010 roku i po tej dacie nie wprowadzał zmian" (s.7 uzasadnienia decyzji in fine);
- b) organ II instancji (podobnie jak PINB) w ogóle nie ustalił jakie zamiary i cele miał inwestor dokonując utwardzenia gruntu, jaka miała być funkcja utwierdzenia - co powoduje, że ustalenia organu są niepełne i nie wyjaśniają istoty sprawy - tym bardziej, że sam DWINB stwierdza, że o tym czy mamy do czynienia z utwardzeniem czy z parkingiem decyduje funkcjonalne przeznaczenie;
- c) organ II instancji nie wyjaśnił, dlaczego uważa, że funkcjonalne przeznaczenie terenu to parking a nie wyłącznie utwardzenie terenu - skarżący wskazuje, że sam fakt, iż na działce parkują pojazdy nie oznacza, iż zamierzał on tam urządzić parking (i to na więcej niż 10 miejsc postojowych) - bowiem oznacza to przerzucenie na skarżącego konsekwencji tego, że na działce samowolnie parkują pojazdy innych podmiotów.
W zakresie zarzutów skargi dotyczących przepisów prawa materialnego, jej autor wskazał na naruszenie art. 49e pkt 1 u.p.b. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie - albowiem w rzeczywistości nie zachodziły podstawy do jego zastosowania.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skargi jej autor wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego, nie zgadzając się ze stanowiskiem orzekających organów na temat zlokalizowania na działce nr [...] parkingu, na którym mieści się ponad 10 miejsc postojowych, wskazał, że o tym, z jakim obiektem mamy do czynienia decyduje jego funkcjonalne przeznaczenie. W związku z tym oświadczył, że funkcją należącej do niego działki nie jest parkowanie. Skarżący dokonał utwardzenia działki aby była ona wizualnie estetyczna i aby łatwiej było po niej przechodzić. Skarżący nigdy nie chciał, aby na działce parkowały samochody. Gdyby takie miał plany, wówczas dokonałby wydzielenia miejsc parkingowych. Zdaniem skarżącego, stanowisko organów nadzoru budowlanego prowadzi do sytuacji, że został on obarczony konsekwencją tego, że pojazdy innych podmiotów (nieznanych skarżącemu), wykorzystują jego działkę jako parking.
Skarżący oświadczył, że nie zna właścicieli tych samochodów. Nie posiada on również wiedzy na temat momentu, kiedy dokonywane jest parkowanie i nie ma możliwości, by usunąć już zaparkowany pojazd. W jego ocenie, w takiej sytuacji wzywanie Policji jest nieskuteczne, ponieważ na jego działce nie istnieje strefa ruchu. Jest to działka prywatna, na której nie obowiązują zasady ruchu drogowego i tym samym nie obowiązuję zakaz parkowania. Organy obu instancji z samego tylko faktu zaparkowania pojazdów wywiodły wnioski, że skarżący zamierzał stworzyć parking.
Skarżący nie został nawet przesłuchany na okoliczność zaparkowanych pojazdów. Autor skargi potrzymał również zgłaszany już na etapie postępowania odwoławczego zarzut dotyczący niepełnych ustaleń w zakresie celu dokonania utwardzenia gruntu oraz jakie miał zamiary w tym względzie skarżący, który już w piśmie z 08.02.2023r. wskazywał na służebną rolę utwardzenia i brak woli realizacji miejsc parkingowych/parkingu. Organ winien zbadać i przeanalizować te okoliczności oraz dokonać w tym zakresie ustaleń - zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skarżący zwrócił również uwagę na niejasny i wewnętrznie sprzeczny sposób określenia przez DWINB daty realizacji utwardzenia na działce. Z jednej bowiem strony podziela ustalenia PINB, że roboty budowlane polegające na realizacji parkingu rozpoczęły się w 2012r. (s. 4 uzasadnienia decyzji, wiersz pierwszy) - a równocześnie organ stwierdza, że: "Przed wjazdem do budynku hurtowni wylano płytę betonową o wymiarach 3,20m x 7,20m; ok. 4-6 lat temu ułożono nawierzchnię asfaltową na odcinku od ww. płyty do bramy wjazdowej o szerokości 7,5m.
Tymczasem z zaskarżonej obecnie decyzji wynika, że aktualnie działka nr [...] posiada nawierzchnię utwardzoną z kostki betonowej, co oznacza, że niezgodne z prawą jest twierdzenie inwestora, iż jego posesja została wyremontowana i utwardzona przez niego w 2010 roku i po tej dacie nie wprowadzał zmian".
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) - p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Mając na uwadze tak zakreślone granice kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w sprawie nie doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 p.p.s.a. Za podstawę wyrokowania przyjęto stan faktyczny, prawidłowo ustalony przez orzekające w sprawie organy.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725 z zm.) - dalej: u.p.b. dotyczące postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z art. 49e pkt 1 u.p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. W realiach badanej sprawy nie ulega wątpliwości, że skarżący takiego wniosku nie złożył. Zamiast tego, w ramach przysługujących mu uprawnień, zakwestionował ustalenia faktyczne i podstawy prawne, które legły u podstaw nakazu rozbiórki.
Skarżący konsekwentnie przy tym obstaje przy twierdzeniu, że celem wykonach przez niego robót budowlanych, nie była budowa parkingu, rozumianego jako obiekt budowlany/budowla, lecz utwardzenie terenu i tym samym powstanie co najwyżej urządzenia budowlanego, którego celem i funkcją jest obsługa obiektów budowlanych znajdujących się na działce, i które to roboty budowlane nie podlegały reglamentacji dokonywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Skarżący konsekwentnie przy tym neguje przyjętą funkcję spornego obiektu jako parkingu, wskazując, że do parkowania na nim samochodów dochodzi bez jego wiedzy i zgody.
Ponadto skarżący kwestionuje prawidłowości dokonanej w sprawie oceny samowoli budowlanej z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania. W ocenie orzekających organów, sporna inwestycja stanowi natomiast parking, którego budowa, zarówno w dacie budowy, w tym zakresie organy przyjęły lata 2012-2014, jaki i aktualnie, nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co skutkowało wdrożeniem trybu przewidzianego w art. 48 u.p.b i nast.
Odnosząc się do tak zarysowanego sporu przyznać należało rację organom nadzoru budowlanego. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.b. ustanawia generalną zasadę, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 u.p.b. Z art. 29 ust. 1 pkt 10 u.p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy spornego obiektu budowlanego, co nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu – zob. tekst ujednolicony ustawy Prawo budowlane z 23.12.2010 r., opublikowany w Dz. U. z 2010 r., poz. 243, Nr 1623 oraz z 29.11.2013 r., opublikowany w Dz. U. z 2013 r., poz.1409) wynika, że pozwolenia na budowę nie wymagała budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Jak klarownie wyjaśnił to organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołując się przy tym na ugruntowane w tej materii orzecznictwo sądów administracyjnych, z przepisu tego wynika a contrario, że spod generalnej zasady obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie została zwolniona budowa miejsc postojowych dla samochodów powyżej 10 stanowisk.
W art. 29 ust. 2 pkt 5 u.p.b. przewidziano natomiast, że utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymagało pozwolenia na budowę ani zgłoszenia (art. 30 ust. 1 u.p.b.). Jak trafnie dalej zauważył organ odwoławczy, zwolnienie z art. 29 ust. 2 pkt 5 u.p.b. nie dotyczy sytuacji urządzenia na utwardzonym gruncie parkingu dla ponad 10 samochodów. Jednocześnie należy zauważyć, że dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli – utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę.
Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji (zob. wyrok NSA z 27.02.2023 r., sygn. akt II OSK 152/20). Aby jednak móc mówić o utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej, o którym mowa w art. 29 ust. 4 pkt 4 u.p.b. musi istnieć związek funkcjonalny z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełnia funkcje służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie takiego obiektu. Jednak w przypadku, kiedy to co miało spełniać funkcję urządzenia budowlanego staje się samo w sobie obiektem o funkcji dominującej, ważniejszym niż obiekt budowlany, w stosunku do którego miało zapewnić możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, przestaje wówczas pełnić rolę urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 u.p.b. stając się budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 u.p.b.
Ustawodawca za plac postojowy a tym samym za urządzenie budowlane niebędące obiektem budowlanym (budowlą) traktuje zatem teren utwardzony umożliwiający postój do 10 samochodów osobowych. W konsekwencji, jeżeli w wyniku robót utwardzających teren powstaje plac umożliwiający postój więcej niż 10 samochodów osobowych, to nie jest to już wyłącznie urządzenie budowlane (plac postojowy), a obiekt budowlany (budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b), którego budowa zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 u.p.b wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 14.09.2016 r. sygn. akt II OSK 3050/14; wyrok NSA z 03.02.2009 r. sygn. akt II OSK 77/08). Inaczej mówiąc, to ilość miejsc postojowych rozdziela urządzenie budowlane w postaci placu postojowego od obiektu budowlanego służącego parkowaniu pojazdów. Powyższe stanowisko koresponduje z treścią § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdzie pojęcie parkingu zdefiniowano jako wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują.
Jednocześnie, w przypadku braku oznaczenia przez inwestora konkretnych miejsc do parkowania, uznaje się cały plac postojowy za wydzielone miejsce parkingowe, albowiem wówczas inwestor dopuszcza postój pojazdów w każdym punkcie tego placu.
W realiach kontrolowanej sprawy z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżący dokonał utwardzenia terenu działki nr [...] oraz działki nr [...], wykorzystując do tego kostkę betonową. Działka nr [...] o wymiarach około 14m x 80m został utwardzona w znacznym stopniu. Jedynie od strony działki nr [...] wzdłuż całej działki pozostawiony został pas zieleni z rowem o szerokości od 3,6m do 4,2m. Teren utwardzony działki nr [...] łączy się z terenem utwardzonym na działce nr [...]. Zakres terenu utwardzonego oraz terenu zielnego na tej działce – od strony działek nr [...] i nr [...] przestawia szkic sytuacyjny załączony do protokołu oględzin z 24.04.2023 r. Tak opisany teren obu działek pełni rolę placu postojowego dla samochodów osobowych, ciężarowych, naczep samochodowych oraz placu składowania materiałów budowlanych i części samochodowych. W dacie dokonania opisanych oględzin na działkach znajdowało się w sumie [...] samochodów, w tym samochody ciężarowe z naczepami.
Skalę wykorzystania przedmiotowych działek jako parkingu jednoznacznie odzwierciadlają zdjęcia pozyskane z serwisu internetowego [...]SIP na przestrzeni lat 2004-2023 r. Jednocześnie uwidoczniają one historię wykonywania robót budowlanych na tych działkach. W tym zakresie punktem początkowym uczynić należy rok 2012, kiedy doszło utwardzenia kostką betonową działki nr [...] od strony działki nr [...] oraz działki drogowej nr [...]. Zdjęcia z roku 2014 uwidocznią z kolei stan faktyczny ustalony w trakcie oględzin z roku 2023. Rok ten organy przyjęły za datę zakończenia robót budowlanych. Wykonane w ten sposób utwardzenie wskazanych działek z kostki betonowej, w połączeniu z ogrodzeniem terenu, jego oświetleniem, świadczy, że mamy do czynienia z całością techniczno-użytkową, tworzącą obiekt budowlany, którego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.
W ocenie Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy wskazuje, że roboty budowlane nakierowane były na stworzenie zwartego i funkcjonalnego kompleksu w postaci parkingu, umożliwiającego postój znacznej liczbie pojazdów. Taką ocenę potwierdzają również ostatnie oględziny nieruchomości, do których doszło w dniu 11.02.2025r. W ich trakcie udokumentowano postój licznych samochodów osobowych i ciężarowych z naczepami. Z tych właśnie powodów wymagane było w tej sprawie pozwolenie na budowę, którego skarżący nie uzyskał przed rozpoczęciem sporny prac. Nie doszło zatem do naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 10 u.p.b. Oceny tej nie zmienia również fakt, że opisany parking jest zlokalizowany na terenie, który był już przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego. W tym zakresie wskazać należy, że postępowanie zakończone wydaniem przez PINB decyzji z 07.02.2011 r. (nr 45/2011), którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie samowolnych robót budowlanych, po pierwsze dotyczyło tylko działki nr [...], zaś po drugie, obejmowało utwardzenie jej terenu gruzem ceglanym o powierzchni ok. 1000 m2; wykonania przy budynku hurtowni nawierzchni asfaltowej o powierzchni 8,00m x 17,00m oraz wylania płyty betonowej o wymiarach 3,20m x 7,20m, która została połączona poprzez nawierzchnię asfaltową z bramą wjazdową na działkę.
Obecne postępowanie nie dotyczy utwardzenia terenu a budowy parkingu. Inny jest zatem stan faktyczny (porównaj dokumentację fotograficzną wykonaną w trakcie oględzin z 03.08.2009 r. z dokumentacją z oględzin z 27.04.2023 r., gdzie widoczne jest ułożenie kostki betonowej również w miejscach, gdzie wcześniej była powierzchnia z betonu lub asfaltu) oraz stan prawny w aktualnie kontrolowanej sprawie. Nie mamy już do czynienia z utwardzeniem terenu, a więc z urządzeniem budowlanym pełniącym funkcję służebną wobec budynku, w którym znajdowała się hurtowania, ale z utwardzeniem terenu wykonanym z kostki betonowej, ogrodzeniem terenu wraz z jego oświetleniem, co składa się na całość techniczno-użytkową tworzącą obiekt budowlany w postaci parkingu, na którym parkują liczne pojazdy. Wbrew przy tym twierdzeniu zawartym w skardze, gdzie podaje się, że wykonane na działach nr [...] i [...] roboty budowlane służyły celom estetycznym, aby łatwiej było się po niej poruszać, jak wynika z wyjaśnień złożonych przez syna skarżącego – A. D.(1) w trakcie kontroli z 01.07.2020 r., teren ten pełni funkcję bazy transportowej. Powyższe oświadczenie stoi przy tym również w opozycji do stanowiska skarżącego, który zaprzecza aby posiadał wiedzę na temat osób parkujących na jego działce.
Powyższe jednoznacznie wskazuje, że sporny parking powstał w warunkach samowoli budowlanej, co słusznie stwierdzono w ostatecznym postanowieniu DWINB z 03.12.2024 r. (nr 1255/2024). W sprawie nie doszło zatem również do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Wbrew twierdzeniom skarżącego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że zrealizował on parking, a bezspornym pozostaje, że nie uzyskał uprzednio pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, ustalenia takie nie budzą wątpliwości, są przekonujące oraz zgodne z doświadczeniem życiowym. Organy wzięły przy tym pod uwagę wszystkie istotne okoliczności, w tym argumenty skarżącego.
W konsekwencji organy prawidłowo zakwalifikowały przedmiotowy obiekt jako samowolę budowlaną i słusznie zastosowały procedurę z art. 48 i nast. u.p.b., zakończoną wydaniem decyzji na podstawie art. 49e pkt 1 u.p.b. Ponadto podejmowane przez organy nadzoru budowlanego działania nakierowane były na umożliwienie inwestorowi legalizacji tego parkingu. Nieprzedłożenie przez inwestora dokumentów legalizacyjnych, nie obciąża organów, które działały w tym zakresie na podstawie i w granicach prawa. Zarzuty skargi okazały się zatem pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Również Sąd nie stwierdził z urzędu, aby przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do innych uchybień, które uzasadniałyby jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności.
Z tych przyczyn skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.