Uzasadnienie
Przedmiotem sprzeciwu M. Z. (dalej: skarżący) jest wskazane w sentencji postanowienie Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) uchylające postanowienie Starosty Dzierżoniowskiego (dalej również: organ I instancji, Starosta) z dnia 30 września 2025 r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją organu I instancji z dnia 17 czerwca 2025 r. nr 308/2025 i o odmowie wstrzymania wykonania ww. decyzji, oraz przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.
Wyżej wskazaną decyzją z 17 czerwca 2025 r. nr 308/2025 Starosta zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami oraz infrastrukturą techniczną na terenie nieruchomości położonej w miejscowości P., w granicach działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...], obręb G. Rozstrzygnięcie to uzyskało przymiot ostateczności z dniem 27 czerwca 2025 r., co potwierdzono wydanym na wniosek inwestora zaświadczeniem z dnia 10 lipca 2025 r.
Pismem z dnia 11 sierpnia 2025 r. M. Z. wniósł o wstrzymanie wykonania opisanej wyżej decyzji Starosty z 17 czerwca 2025 r. nr 308/2025 oraz o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. Jako podstawę wznowienia powołano art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Wnioskodawca wskazał na konieczność wyjaśnienia niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz kwestii sztucznego podwyższenia terenu – istotnego podwyższenia rzędnej terenu w stosunku do stanu pierwotnego, do którego mają doprowadzić przewidziane w projekcie roboty ziemne. W treści pisma zawarty także został wniosek o przyznanie mu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia na budowę na działce nr [...], obręb G. w P. Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2025 r. Starosta Dzierżoniowski odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją tegoż organu z dnia 17 czerwca 2025 r. nr 308/2025, wskazując, że żądanie wznowienia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną.
Natomiast w zakresie żądania wstrzymania wykonania opisanej wyżej decyzji Starosty z 17 czerwca 2025 r. wniosek z dnia 11 sierpnia 2025 r. został przekazany, na podstawie art. 133 Kodeksu postępowania administracyjnego, Wojewodzie Dolnośląskiemu.
W odpowiedzi organ odwoławczy, przy piśmie z dnia 29 sierpnia 2025 r., na podstawie art. 65 § 1 w zw. z art. 150 § 1 k.p.a., przekazał zwrotnie pismo M. Z. z 11 sierpnia 2025 r. organowi I instancji, wskazując, że zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, zaś w myśl art. 152 § 1 k.p.a., organem administracji publicznej zobowiązanym do rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji jest organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania.
W efekcie powyższego, pismem z dnia 9 września 2025 r. Starosta poinformował M. Z., że odmawia wstrzymania wykonania decyzji Starosty z 17 czerwca 2025 r. nr 308/2025. W uzasadnieniu podano, że brak jest przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wyjaśniono także, że stanowisko dotyczące wznowienia postępowania zostało przedstawione w postanowieniu z dnia 22 sierpnia 2025 r. Pismo to zostało skutecznie doręczone skarżącemu w dniu 12 września 2025 r.
Pismem z dnia 18 września 2025 r. (również data wpływu do organu) skarżący ponownie wniósł o wstrzymanie wykonania opisanej wcześniej decyzji Starosty z dnia 17 czerwca 2025 r. oraz o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ww. decyzją dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...] w P. Postanowieniem z dnia 30 września 2025 r. Starosta Dzierżoniowski odmówił wstrzymania wykonania decyzji i wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją własną z 17 czerwca 2025 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że w jego ocenie brak jest przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, co zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. wyklucza zaistnienie przesłanki wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. Odmowę wznowienia postępowania umotywowano zaś pochodzeniem żądania od osoby niebędącej stroną.
Zażalenie od powyższego postanowienia wniósł skarżący, zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów k.p.a. poprzez błędne uznanie, że nie jest on stroną postępowania, podczas gdy posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem jego nieruchomość graniczy bezpośrednio z działką, na której znajdować ma się przedmiotowa inwestycja. Podniesiono nadto, że planowane przedsięwzięcie wpływa na sposób korzystania z nieruchomości należącej do skarżącego, jej wartość, a także na warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.
W wyniku rozpoznania środka zaskarżenia, oprotestowanym w niniejszej sprawie postanowieniem kasatoryjnym z dnia 31 października 2025 r. Wojewoda Dolnośląski uchylił postanowienie Starosty z 30 września 2025 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że zażalone postanowienie rozstrzyga dwie sprawy – wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia 17 czerwca 2025 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę oraz wstrzymanie wykonania tejże decyzji. Wojewoda zaznaczył, że fakt zawarcia wniosków o rozpatrzenie tych spraw w jednym piśmie nie uprawnia do potraktowania ich jako jednej sprawy załatwianej jednym rozstrzygnięciem. Podkreślono przy tym, że zasadą postępowania administracyjnego jest, że przedmiotem jednego postępowania może być jedna sprawa przewidziana przepisami prawa administracyjnego w powiązaniu z prawem materialnym, zaś odrębne sprawy muszą być rozstrzygane w odrębnych postępowaniach. Jako podstawę usunięcia z obrotu prawnego postanowienia organu I instancji wskazano w związku z powyższym zawarcie orzeczenia w dwóch różnych, choć powiązanych ze sobą sprawach, w jednym akcie.
Podkreślono przy tym, że organ pierwszej instancji, rozpoznając wniosek strony z dnia 18 września 2025 r., powinien odrębnie rozpatrzyć żądanie dotyczące wznowienia postępowania oraz żądanie wstrzymania wykonania decyzji, gdyż stanowią one dwie samodzielne kwestie procesowe. Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, choć ściśle powiązany z wnioskiem o wznowienie postępowania, podlega rozpoznaniu w drodze odrębnego postanowienia, wydawanego na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Zaznaczono, że nawet w przypadku uznania przez organ, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania – i w tym zakresie wydania postanowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. – konieczne pozostaje odniesienie się do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Wniosek ten, jako odrębna sprawa procesowa, wymaga formalnego rozstrzygnięcia poprzez wydanie odrębnego postanowienia, w którym organ oceni, czy w świetle okoliczności sprawy istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku ewentualnego wznowienia postępowania.
Wskazano, że brak odrębnego rozstrzygnięcia w tym zakresie może prowadzić do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 152 k.p.a., ponieważ pozbawia stronę możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia dotyczącego wstrzymania wykonania decyzji w przewidzianym prawem trybie. Organ odwoławczy zaznaczył, że prawidłowe postępowanie wymaga wydania dwóch niezależnych postanowień – pierwszego, odnoszącego się do wznowienia postępowania, oraz drugiego dotyczącego żądania wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zdaniem Wojewody, ocena taka należy do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie.
Organowi I instancji zarzucono nadto, że odmawiając wstrzymania wykonania decyzji nie odniósł się do stwierdzenia faktu ewentualnego występowania przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Wojewoda podniósł, że w stwierdzeniach Starosty brak jest jakiejkolwiek oceny odnoszącej się chociażby do prawdopodobieństwa występowania wskazanej przesłanki, z uwzględnieniem charakteru danej inwestycji budowlanej oraz sposobu i zakresu jej oddziaływania, a w konsekwencji do uchylenia kwestionowanej decyzji ze względu na podniesioną przesłankę.
Organ odwoławczy zauważył również, że organ I instancji, formułując podstawę prawną rozstrzygnięcia, wskazał łącznie art. 61a k.p.a. oraz art. 149 § 3 k.p.a., podczas gdy odmowa wznowienia postępowania następuje zawsze w formie postanowienia wydawanego na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. dotyczący odmowy wszczęcia postępowania, nie znajduje zastosowania w przypadku odmowy wznowienia postępowania.
Wojewoda wskazał nadto organowi I instancji, że analizując ponownie wniosek o wznowienie postępowania, powinien dokonać oceny, czy w świetle treści wniosku oraz zgromadzonego materiału dowodowego nie zachodzi konieczność wszczęcia postępowania wznowieniowego na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. oraz rozważyć, czy podniesione przez wnioskodawcę okoliczności mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a także, czy nie istnieją przesłanki do merytorycznego zbadania przymiotu strony w ramach ewentualnie wszczętego postępowania. Podkreślił też, że Starosta powinien mieć na względzie, że etap analizy dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania nie służy merytorycznemu badaniu zasadności powołanych podstaw wznowienia ani ustalaniu interesu prawnego wnioskodawcy, chyba, że brak tego interesu ma charakter oczywisty i nie budzi wątpliwości. Końcowo Wojewoda wskazał, że z uwagi na formalny charakter oprotestowanego rozstrzygnięcia, merytoryczne zarzuty zażalenia nie mogły zostać poddane ocenie organu odwoławczego.
W sprzeciwie od wyżej opisanego rozstrzygnięcia strona skarżąca, zarzucając Wojewodzie naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności sprawy oraz brak odniesienia do istotnych zarzutów podniesionych we wniosku z dnia 18 września 2025 r., jak również naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zatwierdzenie projektu niezgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] października 2011 r. nr [...], wniosła o: 1/ uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody Dolnośląskiego w całości, 2/ wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Dzierżoniowskiego z 17 czerwca 2025 r. nr 308/2025 do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy, 3/ przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu, że projektowana inwestycja jest sprzeczna z obowiązującym planem miejscowym, wskazując, że dla obszaru oznaczonego symbolem [...]-MN dopuszcza się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o wysokości maksymalnie dwóch kondygnacji nadziemnych, licząc łącznie z poddaszem, zaś projekt zatwierdzony przez Starostę przewiduje realizację budynku o dwóch pełnych kondygnacjach nadziemnych, każda o wysokości 3 metrów w świetle oraz dodatkowo konstrukcję więźby dachowej, co w praktyce oznacza obiekt o charakterze dwukondygnacyjnym o wysokości 10,35 m, licząc od wejścia do budynku, a nie parterowym z poddaszem użytkowym. Podkreślił również, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu niespełniającego tego warunku stanowi rażące naruszenie prawa miejscowego, a więc przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazał nadto, że przedmiotowy budynek osiągnie wysokość większą niż istniejąca na działce linia napowietrzna średniego napięcia, co rodzi poważne wątpliwości co do bezpieczeństwa eksploatacji zarówno obiektu budowlanego, jak i samej instalacji energetycznej.
Podniósł też, że wysokość planowanego obiektu będzie znacząco przekraczać wysokość zabudowy istniejącej w promieniu około 200 metrów w każdym kierunku, pomimo znacznego nachylenia terenów sąsiednich, co pozostaje w sprzeczności z zasadami ładu przestrzennego określonymi w planie miejscowym. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, zatwierdzony projekt budowlany prowadzi do naruszenia nie tylko planu miejscowego, ale może również naruszać przepisy techniczno-budowlane oraz zasady bezpieczeństwa użytkowania i ochrony infrastruktury energetycznej.
Skarżący zarzucił także, że organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii dotyczącej sztucznego podniesienia terenu przedmiotowej działki o około 2,3 metra względem działki do niego należącej. Wskazał, że działanie to prowadzi do zmiany naturalnego spływu wód opadowych i roztopowych, co w konsekwencji może powodować zalewanie jego nieruchomości i jest sprzeczne z art. 29 ust. 1 Prawa wodnego, który zakazuje podejmowania działań zmieniających stan wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich.
Poruszył również kwestię nieuwzględnienia przez Wojewodę faktu, że w toku postępowania administracyjnego skarżący został pominięty jako strona, mimo, że planowana inwestycja bezpośrednio oddziałuje na jego nieruchomość. Podniesiono, że organ ograniczył się do rozważań proceduralnych, pomijając analizę zarzutów w zakresie naruszenia prawa materialnego i zasad prowadzenia postępowania administracyjnego.
Postanowieniem Sądu z 5 lutego 2026 r., sygn. akt II SA/Wr 856/25 odmówiono wstrzymania wykonania decyzji Starosty Dzierżoniowskiego z dnia 17 czerwca 2025 r. nr 308/2025. Zażalenie wywiedzione przez skarżącego od powyższego orzeczenia zostało oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 maja 2026 r., sygn. akt II OZ 455/26.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami postępowania normującymi zasady procedury administracyjnej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Specyficzny zakres sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej wprowadzony został wraz z instytucją sprzeciwu. Na podstawie art. 64f p.p.s.a., od postanowienia, do którego odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści postanowienia może wnieść od niego sprzeciw. Przepisy art. 64b-64e stosuje się odpowiednio. Rozpoznając ten środek zaskarżenia, sąd dokonuje zatem jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania postanowienia, do którego odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e w zw. z art. 64f p.p.s.a.). W sytuacji, gdy sąd uwzględni sprzeciw stwierdzając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., postanowienie uchyla w całości, zgodnie z art. 151a § 1 zd. 1 w zw. z art. 151a § 4 p.p.s.a., a w razie jego nieuwzględnienia, sprzeciw oddala (art. 151a § 2 w zw. z art. 151a § 4 p.p.s.a.).
Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu sprzeciwu jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., to jest do odstąpienia przez organ drugiej instancji od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Na skutek uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem w celu dokonania niezbędnych ustaleń, istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępne w CBOSA). Sąd kontrolując takie postanowienie, nie powinien więc wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a.
Wypada również zaznaczyć, że wydanie decyzji (postanowienia) na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalne, gdy organ odwoławczy może uzupełnić braki postępowania we własnym zakresie. Jest to konsekwencją reguły ustawowej, w myśl której wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasatoryjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. musi mieć charakter wyjątkowy. Wydając takie rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powinien nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymagających wyjaśnienia, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. Tylko umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. daje podstawy do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 29 czerwca 2026 r., sygn. akt II SA/Gl 662/26, dostępne w CBOSA).
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Wojewody Dolnośląskiego uchylające w całości postanowienie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia 17 czerwca 2025 r. nr 308/2025 zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę oraz odmowy wstrzymania wykonania tejże decyzji.
Uzasadniając zastosowanie orzeczenia kasacyjnego, Wojewoda w pierwszym rzędzie wskazał, że niedopuszczalne było rozstrzygnięcie przez Starostę jednym postanowieniem zarówno w kwestii odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 17 czerwca 2025 r. jak też o odmowie wstrzymania wykonania tej decyzji. Wskazywał także, że fakt zawarcia wniosków o rozpatrzenie spraw zarówno wznowienia postępowania, jak i wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji, nie uprawnia do potraktowania ich jako jednej sprawy załatwianej jednym postanowieniem.
Nie kwestionując prawidłowości tego stanowiska, wskazać jednak trzeba, że wobec wynikających z akt niniejszej sprawy okoliczności faktycznych, które nie zostały przez Wojewodę uwzględnione, przedwczesnym było przyjęcie przez organ, że może ono stanowić podstawę dla wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego.
Wskazując powyższą okoliczność jako podstawę dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy pominął bowiem, że w aktach sprawy znajduje się pismo Starosty z dnia 9 września 2025 r. stanowiące odpowiedź tego organu na wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji z 17 czerwca 2025 r złożony 11 sierpnia 2025 r. W piśmie tym, podpisanym z upoważnienia Starosty, poinformowano skarżącego o odmowie wstrzymania wykonania ww. decyzji podając podstawę prawną działania, m.in. art. 152 k.p.a. i argumentując, że brak jest przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku wznowionego postępowania administracyjnego.
W związku z powyższym wskazać należy, że o kwalifikacji prawnej aktu administracyjnego decyduje nie forma lecz treść pisma (por. np. wyroki NSA: z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 497/11, z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 335/16, dostępne w CBOSA). Reguła ta znajduje zastosowanie także w stosunku do postanowień. Skoro bowiem postanowienie, tak jak decyzja, jest aktem administracyjnym indywidualnym, to również w jego przypadku można wyodrębnić minimum elementów przesądzających, że dane rozstrzygnięcie stanowi postanowienie, niezależnie od jego nazwy, a więc także i intencji organu, który to postanowienie podjął. W orzecznictwie jako takie wskazuje się oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 maja 2011 r., sygn. akt I GSK 238/10, dostępnym w CBOSA).
Brak innych, drugorzędnych elementów wymienionych w art. 124 § 1 k.p.a., które postanowienie powinno zawierać, w szczególności pouczenia, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie, nie dyskwalifikuje więc aktu jako postanowienia. Skądinąd, jeżeli organ niewłaściwie oznaczył swoje rozstrzygnięcie noszące cechy postanowienia i nadał mu niewłaściwą formę prawną, to nie mógł zamieścić w nim prawidłowego pouczenia co do przysługujących środków zaskarżenia. Brak powołania lub błędne powołanie podstawy prawnej, brak pouczenia lub błędne pouczenie, tak samo jak nazwa i forma nadana aktowi administracyjnemu, nie mogą wpływać na jego charakter prawny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2157/19, dostępne w CBOSA).
Zdaniem Sądu, treść pisma Starosty z dnia 9 września 2025 r. pomimo pewnych braków, pozwala je zakwalifikować jako postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji z 17 czerwca 2025 r. wydane na podstawie art. 152 k.p.a. Zawiera ono w istocie wszystkie, poza pouczeniem, elementy wyliczone art. 124 § 1 k.p.a. Oznaczono w nim datę jego wydania, organ administracji publicznej, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania, stronę biorącą udział w postępowaniu, podstawę prawną oraz treść rozstrzygnięcia. Wymienione pismo rozstrzyga więc w przedmiocie złożonego przez skarżącego w dniu 11 sierpnia 2025 r. wniosku o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji, odmawiając zastosowania opisywanej instytucji z art. 152 k.p.a. oraz wskazuje przyczyny tej odmowy.
Z akt sprawy wynika, że omawiane pismo doręczone zostało skarżącemu w dniu 12 września 2025r. W dniu 18 września 2025 r. – a więc w terminie otwartym do wniesienia zażalenie (który to termin upływał w dniu 19 września 2025 r.) – do Starosty wpłynęło pismo skarżącego, kierowane do Wojewody, w którym ponowione zostało żądanie wstrzymania wykonania decyzji Starosty z 17 czerwca 2025 r. nr 308/2025.
Powyższa okoliczność powinna być uwzględniona przez Wojewodę na etapie rozpatrywania zażalenia od postanowienia Starosty z dnia 30 września 2025 r. o odmowie wznowienia postępowania i odmowie wstrzymania wykonania decyzji. W szczególności organ odwoławczy winien rozważyć, czy pismo skarżącego z dnia 18 września 2025 r. prawidłowo potraktowane zostało przez organ I instancji jako ponowny wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, czy też – w świetle przedstawionych wyżej okoliczności - należało je zakwalifikować jako zażalenie na pismo Starosty z 9 września 2025 r. które spełniało cechy postanowienia.
Już z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynika bowiem, że organ administracji powinien dążyć wnikliwie do ustalenia treści pism składanych przez stronę, w szczególności celem identyfikacji żądania sformułowanego przez wobec organu. Należy przy tym zauważyć, że o treści żądania strony nie decyduje tytuł pisma, ale istotna jest jego treść. O tym, jaki jest charakter i zakres żądania decyduje ostatecznie strona, a nie organ. W praktyce oznacza to, że żądania zawarte w złożonym przez stronę podaniu, nawet jeśli są zredagowane niezręcznie, niedbale lub niezrozumiale – obligują organ administracji publicznej do podjęcia działań mających na celu wyjaśnienie ich rzeczywistej treści. Organ administracji nie jest przy tym uprawniony do samodzielnego precyzowania treści żądania, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany jego kwalifikacji prawnej, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2021 r., I OSK 3026/18, dostępny w CBOSA).
Z tych względów Wojewoda, działając jako organ II instancji, powinien w pierwszym rzędzie wyjaśnić z udziałem skarżącego, czy kierowany do niego wniosek z 18 września 2025 r. zawierający żądanie wstrzymania wykonania decyzji, wobec złożenia go w terminie otwartym do wniesienia zażalenia, zgodnie z wolą strony, stanowi ten środek zaskarżenia, czy też jest to kolejny wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji.
Bez wyjaśnienia powyższej kwestii przedwczesnym było podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego ze wskazaniem, że pismo skarżącego z 18 września 2025r. stanowi nowy wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, który powinien być rozpatrzony odrębnym postanowieniem. Wojewoda winien bowiem ocenić, czy sprawa wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 k.p.a., nie została już wcześniej rozstrzygnięta przez organ I instancji, i czy w związku z tym, stanowisko organu nie zostało oprotestowane przez stronę skarżącą pismem, które organ I instancji – bez koniecznych wyjaśnień – uznał za kolejny wniosek o wstrzymanie.
Powyższa okoliczność niewątpliwie pozostaje w związku z rodzajem rozstrzygnięcia jakie Wojewoda powinien podjąć co do postanowienia Starosty z dnia 30 września 2025 r. w zakresie w jakim organ ten orzekł o odmowie wstrzymania wykonania decyzji. W przypadku bowiem ustalenia, że pismo z dnia 18 września 2025 r. stanowiło w istocie zażalenie, brak było podstaw do podejmowania przez organ I instancji jakiegokolwiek rozstrzygnięcia co do wstrzymania wykonania decyzji. To zaś rzutuje na zasadność wydania w tym zakresie orzeczenia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przekazanie do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji sprawy z wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji byłoby bowiem uprawnione, jeżeli faktycznie pismo z dnia 18 września 2025 r. stanowiłoby taki ponowny wniosek. To jednak w niniejszej sprawie nie zostało wyjaśnione w sposób jednoznaczny.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów k.p.a. Istotą postępowania odwoławczego – a także zażaleniowego - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartą w art. 15 k.p.a., jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc nie tylko legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, ale i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.
Kolejną przyczyną wydania decyzji kasacyjnej było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że Starosta odmawiając wznowienia postępowania nie dokonał żadnej wstępnej analizy twierdzeń o braku udziału strony w postępowaniu zakończonym decyzją z 17 czerwca 2025 r. bez jej winy. Wskazał na potrzebę ponownej oceny, czy nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania wznowieniowego w trybie art. 149 § 1 k.p.a., zwłaszcza, że ustalenie przymiotu strony – o ile nie jest oczywiste – może nastąpić dopiero po formalnym wznowieniu postępowania.
W związku z powyższym przypomnieć należy, że postępowanie wznowieniowe obejmuje dwa etapy. Pierwszy, wstępny – jakim obecnie mamy do czynienia - polega na zbadaniu wyłącznie kwestii formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego, tj. czy żądanie pochodzi od strony lub innego podmiotu uprawnionego do żądania wznowienia, czy zachowano termin do złożenia żądania i czy wnoszący żądanie wykazał przesłankę wznowienia. Dopiero po zbadaniu tych kwestii formalnych i ich pozytywnym "przesądzeniu", organ może przejść do drugiego, merytorycznego etapu sprawy, tj. badania przesłanki wznowienia postępowania w efekcie czego może wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a.
Z przedstawionych uwag wynika, że samo wniesienie przez konkretny podmiot podania o wznowienie postępowania nie wszczyna automatycznie postępowania – nie rodzi skutku w postaci wznowienia postępowania. Podanie takie uruchamia jedynie fazę wstępną postępowania, która powinna zakończyć się w sposób określony w art. 149 k.p.a. a więc, albo wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 2 k.p.a.) albo postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Celem tej fazy postępowania jest bowiem ustalenie przez organ, czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz, czy zachowany został wymóg terminowości złożenia wniosku (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2026 r., sygn. akt II GSK 2733/25, dostępne w CBOSA).
Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że organ odwoławczy wprawdzie trafnie zarzucał organowi I instancji zastosowanie błędnej podstawy prawnej, tj. wskazanie łącznie przepisów art. 61a § 1 oraz art. 149 § 3 k.p.a., podczas gdy prawidłową podstawą odmowy wznowienia postępowania jest wyłącznie przepis art. 149 § 3 k.p.a., nie zaś art. 61a § 1, który stanowi lex generalis regulujące kwestię odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, jednakże dalsze wskazania przedstawione przez Wojewodę odnoszące się do konieczności dokonania przez Starostę oceny, czy w świetle treści wniosku oraz zgromadzonego materiału dowodowego nie zachodzi konieczność wszczęcia postępowania wznowieniowego na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. oraz rozważenia przez organ I instancji, czy podniesione przez wnioskodawcę okoliczności mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. a także czy nie istnieją przesłanki do merytorycznego zbadania przymiotu strony w ramach ewentualnego wszczętego postępowania – w świetle zgromadzonych akt sprawy, na etapie kontrolowanego postępowania odwoławczego jawią się jako przedwczesne.
Jak już wspomniano, kluczowym dla inicjalnej fazy postępowania wznowieniowego jest zbadanie przez organ administracyjny ewentualnego zaistnienia przedmiotowych czy podmiotowych przesłanek niedopuszczalności wznowienia, w tym zachowania wymogu terminowości złożenia wniosku. Zgodnie bowiem z art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). W orzecznictwie przyjmuje się, że co prawda ciężar udowodnienia dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., spoczywa na stronie która domaga się wznowienia postępowania, jednakże to organ ma obowiązek dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie dokonania oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (zob. wyroki NSA: z 5 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 4667/21, z 28 maja 2025 r., sygn. akt I GSK 1364/22, dostępne w CBOSA). Uchybienie bowiem w zakresie terminowego złożenia wniosku o wznowienie postępowania stanowi przeszkodę uniemożliwiającą wznowienie postępowania.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że we wskazaniach organu odwoławczego dotyczących koniecznej do przeprowadzenia przez organ I instancji analizy dopuszczalnego wniosku o wznowienie postępowania zabrakło zarówno odniesienia się do kwestii terminowości jego złożenia, wyznaczonego powzięciem przez stronę wiedzy o decyzji ostatecznej, jak również wykazania, że ocena tej kwestii przekracza granice przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a.
Tym samym orzekając w fazie wstępnej zakończonej postanowieniem o odmowie wznowienia postępowania, organ odwoławczy nie ocenił w sposób właściwy – w świetle przedstawionych powyżej uwag – całości stanu faktycznego sprawy istotnego z punktu widzenia wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Tymczasem już tylko na podstawie samej lektury akt, kwestia dochowania przez skarżącego terminu do złożenia wniosku o wznowienia postępowania, budzić musi wątpliwości, jeżeli jest to już jego kolejny wniosek - po raz pierwszy wniósł m.in. o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. 11 sierpnia 2025r.
Wykazane wyżej okoliczności dowodzą zatem przedwczesności, a w konsekwencji nieprawidłowości podjętego przez Wojewodę na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienia o charakterze kasatoryjnym. Raz jeszcze przypomnieć trzeba, że istotą postępowania odwoławczego - a w tym przypadku zażaleniowego - jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i kompleksową ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy w jej całokształcie.
Podkreślić w tym kontekście wypada, że to organ administracji winien wnikliwie rozpatrzyć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego i kompletnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Zaniechanie w tym zakresie stanowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej, które w efekcie powoduje również naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy może bowiem powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że sanowanie naruszenia przez organ I instancji przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające jest niemożliwe w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a. i prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Skoro zatem zaniechano zbadania kluczowej przesłanki dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania, jaką jest terminowość jego wniesienia, a organ odwoławczy w ogóle nie poczynił ustaleń w tym zakresie nie wykazując jednocześnie, że było to konieczne oraz, że nie mieściło się to w granicach uzupełniającego postępowania dowodowego – to brak było podstaw do wydania w tym zakresie rozstrzygnięcia kasatoryjnego na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. z przyczyn przez organ wskazanych.
Reasumując, Sąd uznał zaskarżone rozstrzygnięcie za przedwczesne z przyczyn wyżej opisanych, jak też z uwagi na brak dogłębnej analizy przebiegu sprawy w zakresie żądania przez skarżącego wstrzymania wykonania, w trybie art. 152 k.p.a., ostatecznej decyzji Starosty z 17 czerwca 2025 r. Jakkolwiek trafnie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia kasatoryjnego wskazywał, że fakt zawarcia wniosków o rozpatrzenie spraw zarówno wznowienia postępowania, jak i wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji, nie uprawnia do potraktowania ich jako jednej sprawy załatwianej jednym postanowieniem, bowiem odrębne sprawy winny być rozstrzygane w odrębnych postępowaniach, kwestią wymagającą szczególnego uwzględnienia była jednak ocena dokonanej przez organ I instancji kwalifikacji żądania skarżącego zawartego w piśmie z dnia 18 września 2025 r. w zakresie wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 k.p.a. – czego w niniejszej sprawie zabrakło.
Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu Sąd wyjaśnia, że ze względu na ograniczony zakres kontroli przy rozpoznawaniu sprzeciwu, na obecnym etapie odniesienie się do tych zarzutów byłoby przedwczesne, jako że wiązałoby się z koniecznością przeprowadzenia ocen o charakterze materialnoprawnym. Tymczasem jak wyjaśniono na wstępie, rozpoznając sprzeciw, sąd nie bada kwestii łączących się z oceną legalności aktu wydanego w postępowaniu administracyjnym.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że rozstrzygnięcie kasatoryjne organu odwoławczego było nieprawidłowe, w związku z czym orzekł, na podstawie art. 151a § 1 w zw. z art. 151a § 4 p.p.s.a., jak w pkt I wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 w zw. z art. 64f p.p.s.a. (punkt II sentencji).