Uzasadnienie
A. L. pismem z 30 września 2025 r. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta C. z dnia [...] listopada 2018 r. w sprawie przeznaczenia do sprzedaży, w trybie przetargu ograniczonego, lokalu mieszkalnego mieszczącego się w budynku położonym przy ul. [...] w C. wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste udziału w nieruchomości gruntowej. Zarządzenie przeznaczyło do sprzedaży lokal mieszkalny nr [...]. Skarżący zarzucił naruszenie art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust. 1, art. 35 i art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez zarządzenie sprzedaży lokalu niebędącego lokalem samodzielnym.
W uzasadnieniu skarżący, właściciel lokalu nr [...] w przedmiotowym budynku, zarzucił, że lokal nr [...] nie jest samodzielnym lokalem mieszkalnym w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Podobnie ocenił status swojego lokalu. Częścią powierzchni tych lokali (pomieszczeniem pomocniczym) jest wspólny korytarz służący zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych mieszkańców lokalu sąsiedniego. Nie zostały więc spełnione przesłanki samodzielności: lokale mają wspólny korytarz (służący potrzebom obydwu lokali), co wyklucza uznanie danego lokalu za samodzielny. Do uznania danego lokalu za samodzielny lokal mieszkalny nie wystarczy wydzielenie izb trwałymi ścianami w obrębie budynku. Konieczne jest jeszcze ustalenie, że lokal, poza przeznaczeniem na trwały pobyt ludzi, wyposażony jest w pomieszczenia pomocnicze służące zaspokojeniu mieszkańców tego lokalu (np. łazienka, przedpokój, WC). Korzystanie z pomieszczeń pomocniczych wchodzących w skład lokalu nie powinno się wiązać z koniecznością korzystania z innego samodzielnego lokalu.
Skarżący powołał się na pozyskaną od rzeczoznawcy budowlanego opinię w przedmiocie wyodrębnienia lokalu mieszkalnego. Wskazuje ona, opierając się na układzie pomieszczeń, że prawdopodobnie lokale stanowiły dawniej jeden lokal mieszkalny, który sztucznie podzielono na dwa lokale. Lokal nr [...], pomimo zaopatrzenia w łazienkę i zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, nie gwarantuje bezpieczeństwa, prywatności, warunków do prowadzenia samodzielnego gospodarstwa domowego. Pomieszczenia lokalu przedzielone są korytarzem; lokal nr [...] nie posiadał łazienki, WC, ciepłej wody, miał ogrzewanie piecowe. Zgodnie z wnioskami opinii lokal skarżącego, jak i lokal nr [...], nie są samodzielnymi lokalami mieszkalnymi w rozumieniu ustawy o własności lokali, ze względu na wspólny korytarz służący do zaspokajania potrzeb lokalu sąsiedniego.
W ocenie rzeczoznawcy należy ustanowić prawo pierwokupu lokalu nr [...] na rzecz skarżącego. Skarżący informuje, że zwrócił się do Starosty Legnickiego z wnioskiem o wydanie zaświadczenia odnośnie samodzielności lokalu nr [...], jednak organ odmówił, ponieważ lokal nr [...] nie stanowi samodzielnego lokalu mieszkalnego. Skarżący wskazał, że nie wziął udziału w przetargu ze względu na jego niezgodność z prawem, poza tym domagał się sprzedaży mu lokalu w trybie bezprzetargowym.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia, ewentualnie stwierdzenie jego niezgodności z prawem, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wskazał, że wydając zarządzenie Burmistrz opierał się na niezakwestionowanym zaświadczeniu Starosty Legnickiego stwierdzającym samodzielność lokalu nr [...].
Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy lokal 26 lipca 2019 r. nabyła osoba trzecia, uczestnik ogłoszonego przetargu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Sąd odrzucił skargę ze względu na niewykazanie naruszenia interesu prawnego.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 poz. 935 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 147 §1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Skarżący zakwestionował akt Burmistrza C. (zarządzenie) o przeznaczeniu do sprzedaży w trybie przetargu ograniczonego lokalu mieszkalnego. Według art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. stanowi: sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Powołane przepisy wskazują, że warunkiem zaskarżenia do sądu administracyjnego zarządzenia organu gminy jest naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego. Brak naruszenia interesu prawnego skarżącego skutkował będzie odrzuceniem skargi. W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru skargi powszechnej, i do wniesienia jej nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Oznacza to, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu lub uprawnienia skarżącego. Prawo do wniesienia takiej skargi przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżony akt własnego interesu prawnego lub uprawnienia, czyli gdy zaskarżony akt godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych.
Interes prawny można wywodzić tylko z treści normy prawa materialnego (należącej do każdej gałęzi prawa, nie tylko prawa administracyjnego) dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - normy, której treść można do końca ustalić. Interes prawny nie może być zatem wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1537/22, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną. Interes prawny to interes zgodny z prawem, chroniony przez prawo, jego istotą jest związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę, i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II GSK 1290/18).
Z kolei naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Osoba skarżąca akt organu gminy musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżonym aktem, a jej indywidualną sytuacją prawną. Zmuszona jest udowodnić, że zaskarżony akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.
Niespełnienie tej przesłanki winno natomiast skutkować odrzuceniem skargi - stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. stanowiącego, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 u.s.g. (wyrok NSA z 27 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK 810/22).
Warunkiem przyjęcia skargi do merytorycznego rozpoznania jest wykazanie przez skarżącego, że zarządzenie Burmistrza C. z [...] listopada 2018 r. narusza jego interes prawny. Sprowadza się to do pokazania, że akt Burmistrza pozbawia skarżącego pewnych praw (uprawnień), uniemożliwia ich realizację lub też nakłada obowiązki. Skarżący uzasadnia naruszenie swojego interesu prawnego prawem własności lokalu nr [...], położonego na tej samej kondygnacji co przeznaczony do sprzedaży lokal nr [...]. Takie uzasadnienie sformułowano w odpowiedzi na wezwanie Sądu, i skarżący (jego pełnomocnik) nie rozwinął go podczas wypowiedzi na rozprawie. W treści skargi zakwestionowano możliwość sprzedaży lokalu nr [...] w trybie przetargu ograniczonego, ponieważ zdaniem skarżącego nie jest to samodzielny lokal mieszkalny; jego zdaniem powinien on dysponować prawem pierwokupu lokalu, a lokale nr [...] i [...] powinny zostać scalone. Skarżący podkreślił, że z własnej woli nie wziął udziału w przetargu na lokal nr [...], a organ odmówił mu sprzedaży w trybie bezprzetargowym.
Akta sprawy nie wskazują, aby odmowa sprzedaży skarżącemu lokalu nr [...] została przez niego oprotestowana, i wyeliminowana z obrotu prawnego. Trzeba przy tym podkreślić, że przedmiotowe postępowanie obejmuje zarządzenie Burmistrza w sprawie przeznaczenia lokalu do sprzedaży w trybie przetargu ograniczonego. W istocie rzeczy skarżący dopatruje się swego prawa na przedmiocie (lokalu), do którego nie ma praw. W odrębnym postępowaniu prawnym skarżącemu odmówiono zastosowania trybu bezprzetargowego, czego nie zakwestionował. Skarżący wskazuje na interes faktyczny, wynikający z sąsiedztwa lokalu nr [...] ze swoim lokalem, umiejscowienia ich na jednej kondygnacji. To nie jest interes prawny, i w takiej sytuacji nie można mówić o jego naruszeniu. Zaświadczenie o samodzielności lokalu nr [...], wydane przez Starostę Legnickiego 13 lipca 2018 r. zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali potwierdziło, że lokal nr [...] spełnia wymogi samodzielnego lokalu mieszkalnego.
Zgodnie z istotą zaświadczenia (art. 217 k.p.a.) stanowi ono urzędowe potwierdzenie określonych faktów (stanu prawnego), nie rozstrzyga żadnych kwestii spornych, a to co potwierdza ma być oczywiste. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia właściwy organ ocenia jedynie, czy ustawowe przesłanki do jego wydania zostały spełnione (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 2 grudnia 2025 r. sygn. akt II SA/Wr 732/25, wyrok NSA z 26 stycznia 2026 r. sygn. akt II OSK 1940/23); przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).
W konsekwencji status przedmiotowego lokalu jako samodzielnego został uznany za niekwestionowany, bezsporny i oczywisty przez właściwy organ administracji wydający zaświadczenie, i nie może tego obalić opinia sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego na zlecenie skarżącego. Tylko na marginesie można zaznaczyć, że w przypadku stwierdzenia niespełnienia koniecznych przesłanek organ postanowi o odmowie wydania zaświadczenia (art. 219 k.p.a.), co jednak odnośnie lokalu nr [...] nie nastąpiło. Dlatego wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu nr [...], uwzględniając charakter tego dokumentu, nie może być traktowane jako naruszenie interesu prawnego skarżącego.
Skarżący zaznaczył, że nie wziął udziału w przetargu, który w jego ocenie był niezgodny z prawem. To jego subiektywna ocena, która nie przekłada się na okoliczność naruszenia jego interesu prawnego. Podsumowując, twierdzenia skarżącego ani materiały sprawy nie dowodzą, że zaskarżone zarządzenie spowodowało naruszenie jego praw (interesu prawnego).
Z podanych powodów na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzucił skargę.