Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 9 września 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Dolnośląskiego z 7 lipca 2025 r. o odmowie wyłączenia z udostępniania informacji zawartych w dokumentach potwierdzających recykling odpadów opakowaniowych o następujących numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...],[...], [...].
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pismem z 14 kwietnia 2025 r. (data wpływu) sformułowanym na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko B. G. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą G. zwrócił się o wyłączenie z udostępniania informacji zawartych w przesłanych Marszałkowi Województwa Dolnośląskiego dokumentach potwierdzających recykling odpadów opakowaniowych (szklanych) za 2025 r. o podanych wyżej numerach ewidencyjnych. Wnioskodawca wskazał, że dokumenty stanowią informacje o znacznej wartości handlowej dla jego firmy, są poufne, i nie mają do nich dostępu osoby trzecie poza uprawnionymi organami, niektórymi pracownikami i kontrahentami. Dane z dokumentów stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, a ich ujawnienie mogłoby zachwiać pozycją konkurencyjną.
Marszałek wskazaną na wstępie decyzją na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 7 i ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112) odmówił wyłączenia z udostępniania informacji podkreślając, że ich charakter wskazuje, iż mają one charakter informacji o środowisku. Z przepisów prawnych wynika, że udostępnianie informacji o środowisku jest regułą, a odstępstwa od niej mają charakter wyjątkowy. Stosowny termin ustawowy na złożenie wniosku został zachowany: dokumenty wpłynęły do organu 14 kwietnia 2025 r. Wnioskodawca nie doprecyzował danych zawartych we wniosku, nie odpowiadając na pismo organu. Dokumenty DPR wnioskodawca przekazuje organowi od 2018 r. w ilości kilkuset rocznie, i jedynie wobec niewielkiej części złożono wniosek o wyłączenie z udostępniania, wnioskodawca nie wyjaśnił, czy podjął działania w celu zachowania poufności danych zawartych w dokumentach.
Organ podał informacje zawarte w takich dokumentach. Wnioskodawca nie wykazał, że ujawnienie pozostałych informacji może skutkować pogorszeniem pozycji konkurencyjnej, a stosowne informacje zawarte w DPR, ujawnione też w decyzji na przetwarzanie odpadów, nie stanowią danych technicznych i informacji o technologii przedsiębiorstwa, które nie mogłyby być udostępnione.
Odwołanie od decyzji wniósł reprezentowany profesjonalnie B. G. (prowadzący działalność gospodarczą) zarzucając naruszenie: art. 8 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 75, 77§1 i 80 k.p.a. w związku z art. 16§1 w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak wykazania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, że informacje zawarte w dokumentach potwierdzających recykling odpadów opakowaniowych stanowią informacje o środowisku w rozumieniu artykułu 9 ust. 1 ustawy; art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dokumenty DPR jako meldunki o masie odpadów, sposobie recyklingu, numeru KPO stanowią raport na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska, a więc informacje o środowisku podlegające udostępnienie udostępnieniu, podczas gdy dokumenty DPR nie stanowią raportów służących przedstawieniu organowi nadrzędnemu, a służą potwierdzeniu recyklingu odpadów opakowaniowych; art. 16 ust. 1 pkt 7 i ust. 3 ustawy w związku z art. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w związku z art. 75§1, 77§1, 80, 7, 7 k.p.a poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy oraz pominięcie twierdzeń skarżącego na temat możliwości pogorszenia jego pozycji konkurencyjnej wskutek udostępnienia informacji zawartych w DPR; art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający prześledzenie toku rozumowania organu.
Rozpoznając odwołanie Kolegium uwypukliło konstytucyjny charakter prawa do informacji o stanie i ochronie środowiska. Udostępnianie informacji o środowisku jest regułą, a odstępstwa od niej mają charakter wyjątkowy i powinny wynikać wprost z przepisów prawa. SKO, powołując się na orzecznictwo, zajęło stanowisko, że słowa: raport i sprawozdanie powinny być stosowane zamiennie w tej sprawie, mają bowiem wspólne cechy znaczeniowe. Brak wątpliwości, że dokument potwierdzający recykling odpadów opakowaniowych zawiera informacje o środowisku i jego ochronie, gdyż podmiot zobowiązany do jego złożenia podaje w nim w szczególności dane o rodzaju i masie odpadów opakowaniowych poddanych recyklingowi oraz o zastosowanym procesie odzysku, które odnoszą się do kwestii ochrony środowiska. Nietrafne jest stanowisko odwołującego się, że informacje zawarte w dokumentach potwierdzających recykling odpadów opakowaniowych nie stanowią informacji o środowisku i jego ochronie w ustawowym rozumieniu.
Informacją o środowisku i jego ochronie są nie tylko informacje o stanie elementów środowiska ale i o przedsięwzięciach związanych z jego ochroną. Zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy, władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie po rozważeniu interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji w konkretnym przypadku, jeżeli udostępnienie tych informacji może naruszyć ochronę informacji o wartości handlowej w tym danych technologicznych dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, jeżeli te osoby złożyły wniosek o wyłączenie tych informacji z udostępniania zawierający szczegółowe uzasadnienie dotyczące możliwości pogorszenia ich pozycji konkurencyjnej.
SKO wyjaśniło, powołując najpierw informacje zawarte w dokumentach, że w dokumentach nie zawarto jakichkolwiek szczegółowych informacji o charakterze technicznym czy technologicznym dotyczących procesu recyklingu. Na ich podstawie nie sposób wywnioskować metod, form działania firmy, które mogłyby być wykorzystywane w walce konkurencyjnej. Ponadto strona ma także dostęp do dokumentów innych firm konkurencyjnych. Informacja o rzeczywistej zdolności przetwarzania odpadów przez poszczególne zakłady ma dla systemu gospodarki odpadami duże znaczenie
W ocenie Kolegium uzasadnienie decyzji organu I instancji spełnia wymogi prawne, organ prawidłowo uznał, że brak podstaw do przyjęcia, że udostępnianie informacji, o wyłączenie jawności których wniesiono, mogłoby naruszyć ochronę informacji o wartości handlowej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postawiono zarzuty naruszenia:
- 1. art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dokumenty DPR jako dokumenty zawierające w szczególności dane o rodzaju i masie odpadów, poddanych recyklingowi, zastosowanym procesie odzysku stanowią raport na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska, a więc informacje o środowisku podlegające udostępnienie udostępnieniu, podczas gdy dokumenty DPR nie stanowią raportu na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska, a potwierdzenie recyklingu odpadów opakowaniowych.
- 2. art. 78 § 1, art. 75§1, 77§1, 80, 6, 7 k.p.a. poprzez oddalenie wniosku dowodowego w postaci zawiadomienia Marszałka z 4 kwietnia 2025 r. o wszczęciu postępowania w przedmiocie unieważnienia dokumentów DPR za 2019 r. skierowanego do ponad 300 podmiotów, skoro dokument wskazywał na negatywne skutki nieuprawnionego udostępniania przez organ I instancji danych z dokumentów DPR.
- 3. art. 16 ust. 1 pkt 7 i ust. 3 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że informacje z DPR nie zawierają jakichkolwiek szczegółowych informacji o charakterze technicznym lub technologicznym dotyczącym procesu recyklingu, w sytuacji gdy do informacji o wartości handlowej, o której mowa w art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy zaliczają się dane nie tylko techniczne i technologiczne, ale tez inne posiadające wartość ekonomiczną, tj. dotyczące kontrahentów, wnioskujących o wystawienie DPR.
- 4. art. 16 ust. 1 pkt 7 i ust. 3 ustawy w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w związku z art. 75§1, 77§1, 80, 6, 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy oraz pominięcie twierdzeń skarżącego na temat możliwości pogorszenia jego pozycji konkurencyjnej wskutek udostępniania informacji zawartych w DPR.
- 5. art. 107 §1 pkt 6 i §3 i art. 11 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie uniemożliwiające prześledzenie toku rozumowania organu.
Zdaniem skarżącego organy nie wykazały, że informacje w dokumentach DPR stanowią informacje o środowisku. Dokument DPR jedynie potwierdza, że określoną ilość odpadów opakowaniowych poddano recyklingowi. Ponadto nawet gdyby uznać informacje wynikające z DPR za informacje o środowisku, to nie ma podstaw do jej udostępniania z uwagi na ochronę informacji o wartości handlowej lub ochronę informacji lub danych dostarczonych przez osoby trzecie. Informacje o podmiocie wnioskujący o wystawienie DPR stanowią wartość handlową i ich ujawnienie w oczywisty sposób może pogorszyć konkurencyjną pozycję skarżącego jako podmiotu od którego te informacje pochodzą i go dotyczą.
Skarżący zwrócił się o uchylenie wydanych decyzji, zasądzenie kosztów, połączenie do wspólnego rozpoznania niniejszej sprawy ze sprawą skargi na decyzje SKO z 18 sierpnia 2025 r.
W odpowiedzi na skargę SKO pozostało przy stanowisku wyrażonym w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skargę należało oddalić.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 poz. 143 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.: sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; pkt 2: stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; pkt 3: stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.
Przedmiotem kontroli jest decyzja SKO we Wrocławiu utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa Dolnośląskiego odmawiającą wyłączenia z udostępniania informacji zawartych w dokumentach potwierdzających recykling odpadów opakowaniowych. Spór skoncentrowany jest na zasadności nieuwzględnienia wniosku skarżącego, w którym domaga się on wyłączenia z udostępniania określonych informacji związanych z recyklingiem odpadów opakowaniowych (tzw. DPR - dokumenty potwierdzające recykling); zdaniem skarżącego przedmiotowe dokumenty nie są informacjami o środowisku podlegającymi udostępnieniu.
Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112), dalej uooś, udostępnieniu, o którym mowa w art. 8, podlegają informacje dotyczące: 1) stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami;
- 2) emisji, w tym odpadów promieniotwórczych, a także zanieczyszczeń, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1;
- 3) środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów;
- 4) raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska;
- 5) analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3;
- 6) stanu zdrowia, bezpieczeństwa i warunków życia ludzi, oraz stanu obiektów kultury i obiektów budowlanych - w zakresie, w jakim oddziałują na nie lub mogą oddziaływać: a) stany elementów środowiska, o których mowa w pkt 1, lub b) przez elementy środowiska, o których mowa w pkt 1 - emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, oraz środki, o których mowa w pkt 3. Przepis art. 8 ust. 1 stanowi: władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej. Z powołanych przepisów jasno wynika, że informacje wymienione w powołanym art. 9 są informacjami o środowisku. Analizując rodzaje informacji o środowisku zauważymy, że należą do nich informacje o stanie środowiska, ale także informacje o raportach, analizach związanych z realizacją przepisów środowiskowych, o środkach podejmowanych w związku z ochroną środowiska.
Pierwsza kwestia dotyczy rozstrzygnięcia, czy informacje relewantne w kontrolowanej sprawie są informacjami o środowisku. Nie jest sporne, że są to dane związane z działalnością podmiotu gospodarującego odpadami. Według akt sprawy są to informacje dotyczące wystawcy określonych dokumentów, dane o rodzaju i masie odpadów opakowaniowych poddanych recyklingowi, o zastosowanym procesie odzysku. W stosownym uproszczeniu, w myśl ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi DPR to dokument potwierdzający recykling odpadów opakowaniowych, w tym określający masę tych odpadów i sposób ich recyklingu (art. 8 pkt 1); przedsiębiorca prowadzący recykling odpadów opakowaniowych jest obowiązany spełniać wymagania określone dla prowadzonej działalności w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (art. 16 ust. 1), przedsiębiorca wpisany do rejestru jest obowiązany sporządzać odpowiednio do zakresu wykonywanej działalności gospodarczej dokumenty DPR lub EDPR (art. 16 ust. 3).
Ustawa ma na celu zmniejszenia ilości i szkodliwości dla środowiska materiałów i substancji zawartych w opakowaniach i odpadach opakowaniowych (art. 1), określa m. in. prawa i obowiązki przedsiębiorców prowadzących recykling odpadów opakowaniowych (art. 1 ust. 2 pkt 5). Podmioty wprowadzające produkty w opakowaniach mają obowiązek osiągnąć określony poziom recyklingu odpadów opakowaniowych (art. 20 ust. 1).
Niewątpliwie dokumenty potwierdzające recykling mają ilustrować proces postępowania z odpadami opakowaniowymi, wskazywać informacje związane z ich przetwarzaniem, a tym samym mają przyczyniać się do skuteczności instrumentów gospodarki odpadami, w tym opakowaniami. Zważywszy cel ustawy o odpadach (art.
1) i ustawy o gospodarce opakowaniami, nierozerwalnie związany z ochroną środowiska, nie sposób przyjąć, że dane zawarte w DPR nie stanowią informacji o środowisku. Ukazują pewien fragment działań na rzecz ochrony środowiska związany z zagospodarowaniem odpadów opakowaniowych, w szczególności w kontekście efektywności, skuteczności pewnych procesów, i w tym znaczeniu są informacjami dotyczącymi realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska. Argument skarżącego, że DPR jedynie potwierdza, że określona ilość odpadów opakowaniowych została poddana recyklingowi, a w związku z tym nie jest raportem, nie jest uzasadniony. Przede wszystkim dlatego, że DPR ukazuje określoną informację o środowisku, związaną z realizacją przepisów. W świetle art. 9 udostępnianiu podlegają dane (informacje) realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska, zaś to czy zestaw tych informacji będzie nazwany raportem, sprawozdaniem, doniesieniem jest sprawą wtórną, zasadniczo bez istotnego znaczenia w kontekście celu i funkcji wskazanych regulacji prawnych. Raport to sprawozdanie, zestaw informacji, raportować to informować (zob. słowniki języka polskiego, słownik wyrazów bliskoznacznych). "Informacja" to przekaz, wiadomość, zestaw danych, i w tym znaczeniu DPR bez wątpienia przekazuje wiadomości, zestawia pewne dane. W konsekwencji Sąd nie odnajduje żadnych powodów, aby DPR wyłączyć z katalogu informacji o środowisku, o którym mowa w art. 9 ustawy.
Zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 7 uooś władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie po rozważeniu interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji w konkretnym przypadku, jeżeli udostępnienie tych informacji może naruszyć ochronę informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, jeżeli osoby te złożyły wniosek o wyłączenie tych informacji z udostępniania, zawierający szczegółowe uzasadnienie dotyczące możliwości pogorszenia ich pozycji konkurencyjnej. Wniosek o wyłączenie informacji z udostępniania, o którym mowa w ust. 1 pkt 7, może zostać złożony nie później niż w terminie 14 dni od dnia dostarczenia władzom publicznym informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, objętych tajemnicą przedsiębiorstwa (art. 16 ust. 3).
Z powołanego przepisu wynika uznaniowy charakter decyzji o odmowie udostępnienia informacji o środowisku. Z jednej strony organy mają obowiązek zważyć interes publiczny związany z udostepnieniem informacji, a z drugiej wartość handlową ujawnianych informacji, mogących negatywnie wpłynąć na pozycje konkurencyjną. Prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska ma charakter konstytucyjny (art. 74 ust. 3 Konstytucji RP), stanowi jeden z filarów międzynarodowego i europejskiego prawa ochrony środowiska (w szczególności Konwencja sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska). Powołana Konwencja, ratyfikowana przez Polskę, nakazuje nie tylko w szerokim zakresie udostępniać informacje o środowisku, ale także uczynić to jak najszybciej, z zawężającą interpretacją powodów usprawiedliwiających odmowę udostępnienia informacji (art. 4).
W ocenie Sądu stanowisko przyjęte przez organy wpisuje się powołane akty prawne, krajowe i ponadkrajowe. Skarżący nie sprecyzował powodów wyłączenia z udostępniania, ograniczając się do ogólnych stwierdzeń o tajemnicy handlowej, o wartości handlowej informacji, o potencjalnej przewadze, jaką mogą uzyskać jego konkurencji rynkowi. Można wskazać, że skarżący w związku z DPR ujawnia pewne dane, ale też może pozyskiwać dane pochodzące od innych podmiotów. Organy uzasadniły swoje stanowisko, wypowiedziały się w kwestii charakteru informacji, i zdaniem Sądu nie przekroczyły granic uznania, odpowiednio zważyły interes publiczny i prywatny.
Dla niniejszej sprawy nie mają znaczenia postępowania wobec DPR za 2019 r. w kształcie przedstawionym przez skarżącego, stąd bezcelowe było dopuszczanie dowodów w tym zakresie. Argumentacja skarżącego celująca w naruszenie przepisów o zwalczaniu konkurencji nie jest zasadna, ponieważ obowiązek udostępnienia informacji o środowisku ma charakter ustawowy, dotyczy wszystkich podmiotów prowadzących określonego rodzaju działalność (w tym związaną z DPR), a ewentualne naruszenia uczciwej konkurencji mogą być przedmiotem innych postępowań prawnych. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania mogącego istotnie wpływać na wynik sprawy.
Podsumowując, Sąd nie zgodził się, że DPR nie stanowią informacji o środowisku. Niezależnie od tej okoliczności organy prawidłowo zastosowały uznaniową kompetencję z art. 16 ust. 1 pkt 7 uooś. Sąd ocenił, że skarga nie nadawała się do wspólnego rozpoznania w zakresie wskazanym przez skarżącego - ze skargą na decyzję SKO we Wrocławiu z 18 sierpnia 2025 r.
Z tych powodów na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.