Uzasadnienie
A. sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: "spółka"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...].07.2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M., zaskarżając ją w części, tj. w zakresie § 6 ust. 4 pkt 1 lit. d) zdanie 2 uchwały w odniesieniu do działek nr [...], [...] oraz [...], położonych w obrębie M., gmina K. W skardze na opisaną uchwałę zarzucono Radzie istotne naruszenie:
1). art. 1, art. 6 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p." w zw. z § 6 ust. 4 pkt 1 lit. d) zd. 2 uchwały, polegające na ustanowieniu obowiązku uzyskania dla terenu ogólnie oznaczonego symbolem MD na etapie uzyskania pozwolenia na budowę dla projektowanych usług postanowienia PPIS, który nie ma umocowania w przepisach prawa, a z uwagi na swoją niewykonalność uniemożliwia uzyskanie przez skarżącą stronę pozwolenia na budowę, co świadczy o nadmiernej ingerencji ustaleń MPZP w prawo własności, pozbawiając właściciela możliwości zabudowy działek nr [...], [...] oraz [...] zgodnie z prawem;
2). art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 3 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p., polegające na naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego w wyniku przekroczenia władztwa planistycznego, poprzez ustalenie przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, uzależniając jej realizację od uzyskania postanowienia PPIS, którego wydanie nie ma umocowania w przepisach prawa;
3). art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i ustawowych kompetencji rady gminy przez wprowadzenie do treści § 6 ust. 4 pkt 1 lit. d) zd. 2 uchwały obowiązku uzyskania na etapie uzyskania pozwolenia na budowę dla projektowanych usług postanowienia PPIS, podczas gdy zapis ten jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa i nie znajduje podstawy w żadnym akcie prawnym rangi ustawowej ani wykonawczej, co skutkuje nadmierną ingerencją w prawo własności uniemożliwiając uzyskanie pozwolenia na budowę;
4). art. 1 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 6 u.p.b., art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z § 6 ust. 4 pkt 1 lit. d) zd. 2 uchwały, poprzez wprowadzenie ograniczenia prawa zabudowy, które jest nieproporcjonalne do zasad kształtowania polityki przestrzennej oraz wartości chronionych konstytucyjnie, co narusza zasadę proporcjonalności wyrażoną w Konstytucji, poprzez wprowadzenia wymogu na etapie uzyskania pozwolenia na budowę dla projektowanych usług postanowienia PPIS, co pozbawia właściciela nieruchomości prawa do jej zabudowy, czyniąc fikcję z przeznaczenia terenu o symbolu MD pod zabudowę mieszkaniowo-usługową.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skargi jej autor wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania według norm przypisanych.
Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca spółka jako właścicielka nieruchomości, składającej się z opisanych działek nr [...], [...] oraz [...], naruszenia interesu prawnego upatruje w ograniczeniu uprawnień właścicielskich poprzez konieczność uzyskania na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę na wskazanych działkach dla projektowanych usług postanowienia PPIS, który to obowiązek nie ma żadnego oparcia w przepisie prawa rangi ustawowej ani wykonawczej. Co istotne, spełnienie wskazanego obowiązku jest niemożliwe, a w konsekwencji uniemożliwia uzyskanie przez skarżącą spółkę pozwolenia na budowę, które mogłoby funkcjonować w obrocie prawnym. W tym zakresie autor skargi powołał się na wyroku WSA we Wrocławiu z 03.09.2024 r., sygn. akt II SA/Wr 540/23, którym uchylone zostało wydane na rzecz skarżącej spółki pozwolenie na budowę zespołu ośmiu budynków jednorodzinnych, dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy K. wniósł o jej uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) - zwana dalej: "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie ustawy z 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Co oznacza, że przepisy tej ustawy, nie zaś powołanej w skardze ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), stanowią wzorzec kontroli w niniejszej sprawie.
Stosownie do art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zatem aktem prawa miejscowego. Z tego względu, nieważność tego rodzaju uchwały może być stwierdzona niezależnie od upływu czasu od daty jej podjęcia (art. 94 ust. 1 ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym).
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Do dnia 01.06.2017 r. przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na mocy art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z 07.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) - art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Jednocześnie w art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej wprowadzono zasadę, zgodnie z którą przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (czyli p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (czyli w tym wypadku ustawy o samorządzie gminnym), (...) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zatem, a contrario do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, czyli także do zaskarżonej uchwały, stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym.
W świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed jego nowelizacji warunkiem formalnym dopuszczalności skargi jest po pierwsze - charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, po drugie - skierowanie do organu przed wniesieniem skargi bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, po trzecie - zachowanie ustawowego terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz po czwarte - wykazanie przez podmiot wnoszący skargę, że uchwała narusza przysługujący mu interes prawny bądź uprawnienie.
W rozpoznawanej sprawie wszystkie wymienione wyżej przesłanki uznania skargi za dopuszczalną zostały spełnione (zob. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 29.07.2025 r.).
Przystępując do oceny wystąpienia po stronie skarżącej spółki interesu prawnego do wniesienia skargi stwierdzić przede wszystkim należy, że podmiot, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Skarżący zobowiązany jest wykazać, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną.
W ocenie Sądu, w świetle kwestionowanych ustaleń planu miejscowego, a to § 6 ust. 4 pkt 1 lit. d) zdanie 2 uchwały, nie ulega wątpliwości, że skarżącej spółce przysługuje interes prawny wywodzony z prawa własności nieruchomości, składającej się z działek gruntu o nr [...], [...] oraz [...], obręb M. Źródłem interesu prawnego skarżącej są normy prawa materialnego wynikające z szeroko rozumianego prawa własności – art. 140 k.c. Nie można przy tym pominąć regulacji art. 3 i art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Według art. 3 tej ustawy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, 2) ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W myśl natomiast art. 33 powoływanej ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
W ocenie Sądu, prawo to zostało naruszone przez lokalnego prawodawcę poprzez ustanowienie obowiązku ograniczającego w znacznym stopniu sposób korzystania przez skarżącą spółkę z jej własności (chodzi o teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowo-usługową o symbolu MD). Uchwała nr [...] w zaskarżonej części, nakłada na skarżącą dodatkowy obowiązek uzgodnieniowy na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę z organem właściwym z zakresu inspekcji sanitarnej, nieprzewidziany w ustawach. Tym samym w odniesieniu do uchwały w zaskarżonej części organ uchwałodawczy dopuścił się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w związku z nadużyciem władztwa planistycznego skutkującego ograniczeniem przysługującego skarżącej spółce prawa własności poprzez nałożenie obowiązku nieprzewidzianego w ustawie. Przyznana radzie gminy kompetencja w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz samodzielność kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie oznacza zupełnej dowolności.
Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by przyjęte w oparciu o to upoważnienie normy uzupełniały wydane przez inne podmioty przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby terenu, do którego właściwy akt jest skierowany. Akty te nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego.
Należy zwrócić uwagę, że tylko w ustawie dozwolone jest ustalenie obowiązków i praw obywateli oraz określenie wyjątków władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa obywateli, w tym w prawo własności. Również tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej. Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 7 Konstytucji RP). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły - zakazane jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (zob. wyroki WSA we Wrocławiu z 26.01.2005 r. sygn. akt IV SA/Wr 807/04 i z 21.07.2011 r., sygn. akt II SA/Wr 347/11). W tym kontekście za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego należy uznać nałożenie na adresatów norm planistycznych w treści planu obowiązku dokonania dodatkowych uzgodnień, uzyskania opinii czy zgód, nieprzewidzianych przez przepisy zawarte w aktach o randze ustawy, co stanowi jednocześnie naruszenie właściwości rady gminy, która nie jest do tego kompetentna.
Opisana sytuacja niewątpliwie zaistniała w przypadku zaskarżonej uchwały. W świetle bowiem brzmienia § 6 ust. 4 pkt 1 lit. d) zdanie 2 uchwały w odniesieniu do działek nr [...], [...] oraz [...], Rada nakazała na etapie uzyskania pozwolenia na budowę dla projektowanych usług uzyskać postanowienie PPIS. Powyższe stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Tak bowiem sformułowany obowiązek pozbawiony jest podstaw prawnych, a kwestionowane ustalenia planu miejscowego należy uznać za niezgodną z prawem modyfikację postanowień ustawowych oraz nieuzasadnione rozszerzenie kompetencji PPIS.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, stosownie do przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji, skargę uwzględniając w całości.
Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj.: Dz.U. z 2026 r., poz. 118). Zasądzona od organu administracji na rzecz skarżącej strony kwota 780 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego obejmuje uiszczony wpis sądowy od skargi (300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym (480 zł).