Uzasadnienie
W dniu 19 listopada 2013 r. organ nadzoru budowlanego zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie utrzymania wskazanego budynku gospodarczego.
Decyzją z dnia [...] r. organ ten na podstawie art. 62 ust. 3 p.b. nakazał właścicielom budynku przeprowadzenie kontroli i sporządzenie ekspertyzy stanu technicznego. W uzasadnieniu przytoczono ustalenia wynikające z dowodu z oględzin w dniu 19 grudnia 2013 r. W otworze wejściowym budynku nie ma stolarki. Budynek ma w części zarwany dach i ubytki ścian. Widoczne są zwalone belki stropowe i deskowanie stropodachu. Wewnątrz znajdują się cegły i inne oderwane elementy budynku. W suficie widać trzcinę i ubytki tynku. Ceglany komin grozi zawaleniem. Według oświadczeń stron, dokonano częściowej rozbiórki części ścian i zadaszenia w granicy z sąsiednią działką w celu usunięcia zagrożenia. Jeden z współwłaścicieli zadeklarował zamiar wyremontowania budynku. Budynek nadal stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi. Obowiązki ustanowione z art. 61 i art. 62 p.b. nie były wykonywane. Organ zasygnalizował potrzebę prowadzenia dalszego postępowania w kierunku stosowania art. 66 p.b. oraz konieczność uzyskania stanowiska MKZ z uwagi na położenie budynku na obszarze znajdującym się w wykazie zabytków.
W dniu 25 stycznia 2014 r. zmarła współwłaścicielka budynku. Do akt dołączono postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku i kontynuowano postępowanie z udziałem spadkobierców.
Decyzją z dnia [...] r. organ ten na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. nakazał współwłaścicielom budynku wykonanie określonych czynności i robót budowlanych.
W wyniku odwołania niektórych z współwłaścicieli organ decyzją z dnia [...] r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Według organu nie było w materiale sprawy ustaleń na temat stanu fundamentów i instalacji kanalizacyjnej oraz pełnych ustaleń na temat stanu ścian. Wydanie części nakazów nastąpiło więc bez podstawy faktycznej, ponadto zaś niektóre z nich zostały sformułowane nieprecyzyjnie.
Decyzją z dnia [...] r. organ pierwszej instancji ponownie na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. nakazał współwłaścicielom budynku usunięcie nieprawidłowości w jego stanie technicznym, w określonym terminie, poprzez wykonanie szeregu szczegółowo opisanych robót budowlanych. Zawarł w decyzji wymaganie prowadzenia robót w odpowiedni sposób i pod fachowym nadzorem, a kolejno odpowiedniego udokumentowania ich wykonania oraz dokonania kontroli przez mistrza kominiarskiego i elektryka. Orzekł w końcu o zakazie użytkowania budynku do czasu usunięcia nieprawidłowości.
W uzasadnieniu przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania. Następnie podano ustalenia wynikające z protokołu z kontroli stanu technicznego budynku z dnia 1 kwietnia 2014 r. i ekspertyzy tego stanu z czerwca 2014 r. Budynek posiada nieprawidłowości w stanie technicznym jak brak fragmentu ścian zewnętrznych w narożniku południowo-wschodnim, zdeformowany i uszkodzony komin, uszkodzenie i zawilgocenie drewnianej konstrukcji stropodachu, uszkodzenie podsufitki i pokrycia, ubytki stolarki, tynków zewnętrznych oraz instalacji. Organ ten odnotował wpłynięcie w postępowaniu odwoławczym opinii technicznej z listopada 2014 r., w której zalecono remont budynku i rozbiórkę ściany południowo-wschodniej. W toku dalszego postępowania nadal trzej współwłaściciele postulowali rozbiórkę całego budynku, zaś czwarty deklarował zamiar jego wyremontowania. W toku ponownego rozpoznania ponowiono oględziny w dniu 2 lipca 2015 r. Nadal stwierdzono brak zadaszenia i fragmentu ścian zewnętrznych w części południowej.
W części środkowej budynku przy otworze wejściowym stropodach jest zarwany, belki stropowe przegniłe, fragmenty deskowania podparto deskami. Podstemplowano stropodach w części środkowej. Podsufitka była nadal zniszczona. Pokrycie z papy ma ubytki. W pomieszczeniu północnym jest przeciek wody, przegniłe belki stropodachu w tylnej części. Od strony frontowej stropodach w stanie dobrym. W dalszej części ściany od południa widoczne są ubytki cegieł. Piwnice są zasypane, tylko przy okienku jest pusta przestrzeń. Widoczne ubytki cegieł ścian piwnic i wypłukane spoiny lub zmurszałe cegły w ścianie południowej. W tylnej ścianie poziome spękania na wysokości 1,5 m. W ścianie frontowej ubytki tynku. Widoczna jest instalacja elektryczna, nieczynna oraz instalacja wodna. Brak instalacji kanalizacyjnej. Stolarka okienna zużyta z ubytkami oszklenia. Brak stolarki drzwiowej. Widoczne są drewniane ościeżnice drzwiowe. Na elewacji frontowej są metalowe haki po rynnie. Murowany komin nadal odchylony, zabezpieczony siatką.
Według rzeczoznawcy budowlanego ubytek ściany południowej w części dolnej można naprawić za pomocą robót murarskich. Uzasadnione jest przywrócenie orynnowania. Fundamenty są we właściwym stanie technicznym.
Według organu z opinii rzeczoznawców wynika, że budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym, jednak można go doprowadzić do właściwego stanu technicznego. Organ dokonał ponadto oceny mocy dowodowej opinii biegłego M. Ś., która została ograniczona do fragmentów budynku od strony południowej (przy granicy z działką sąsiednią) oraz w części jest niezgodna z opisem budynku zawartym w protokołach z oględzin (instalacje, podpiwniczenie). Biegła nie wyjaśnia, dlaczego jej zdaniem ściany południowej nie można odbudować. Dlatego organ uznał za bardziej wiarygodne dowody z ekspertyzy i dodatkowych wyjaśnień rzeczoznawców budowlanych. Nadal zatem uzasadnione jest stosowanie art. 66 p.b., a jedynie należało częściowo zmienić wydane nakazy, odpowiednio do uzupełnionych ustaleń.
Nie był uzasadniony nakaz rozbiórki obiektu, który nadaje się do remontu.
W odwołaniu skarżący kwestionowali ekspertyzę techniczną, gdyż stan fundamentów ustalono pod nieobecność stron, błędnie podano lokalizację otworu drzwiowego. W pierwszej instancji bezkrytycznie przyjmuje się oświadczenia pozostałego współwłaściciela. To on doprowadził budynek do obecnego stanu. Niewiarygodne są jego deklaracje, że dokona remontu. Budynek nie ma zasilania elektrycznego i wodnego, więc jaki jest sens nakazu odbudowania tych instalacji. Nie jest możliwy remont zmurszałej ściany południowej. Oględziny były powierzchowne, skoro nie ustalono usytuowania drzwi wejściowych (zamurowanych) i dopiero niedawno odkryto piwnicę. Nie sprawdzono stanu ściany zachodniej i północnej. Zewnętrzny obrys budynku pokrywa się z granicami czterech sąsiednich posesji, a część południowa znajduje się na sąsiedniej działce. Organ nieprawidłowo ocenił znaczenie nieopłacalności remontu obiektu. Należy ponowić oględziny i przesłuchać wskazanych świadków na okoliczność stanu technicznego budynku.
Uczestnik postępowania wniósł o nieuwzględnienie odwołania. Jak twierdził, już obecnie przygotowuje się do remontu, na co uzyskał zgodę MKZ. Budynek został zdewastowany przez odwołującego się w lipcu 2013 r. Wszystkie zarzuty odwołania są nieprawdziwe.
W uzupełnieniu odwołania dołączono kilka fotografii budynku i odpis wyroku oddalającego powództwo uczestnika o naruszenie posiadania.
Zaskarżoną decyzją organ uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin, zaś w pozostałej części utrzymał ją w mocy. W oparciu o dotychczasowe ustalenia organ stwierdził istnienie podstaw faktycznych do stosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 p.b. Spór pomiędzy współwłaścicielami dotyczący opłacalności remontu budynku nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Budynek istnieje, znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, zaś jego właściciele mają obowiązek wynikający z art. 61 p.b. Orzeczone nakazy znajdują oparcie w treści ekspertyzy budowlanej.
W skardze do sądu administracyjnego zawodowy pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 p.b. oraz art. 66 i art. 67 ust. 1, 3 i 4 p.b., a ponadto art. 6, art. 7, art. 8, art. 61 § 4 w związku z art. 10 § 1, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i 4 w związku z art. 11, art. 13 w związku z art. 89, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 k.p.a.
W uzasadnieniu podniósł jako podstawowy zarzut procesowy pominięcie właścicieli sąsiedniej nieruchomości będących stronami w nin. sprawie. Stosowanie art. 66 zamiast art. 67 p.b. naruszyło słuszny interes skarżących. Konieczne było przeprowadzenie rozprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.
Uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi. Z ekspertyz dołączonych przez wszystkie strony wynikało, że budynek nadaje się do remontu. W obszernym uzasadnieniu, powołując orzecznictwo sądowe i poglądy literatury prawniczej, starał się wykazać bezzasadność zarzutów skargi i prawidłowość zaskarżonej decyzji. Z ustaleń wyroku dołączonego przez strony wynika, że budynek był użytkowany. Uczestnik twierdził ponadto, powołując fotografie i kosztorys, że w znacznym zakresie wykonał już nakazany remont.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Odnosząc się najpierw do zarzutów skargi można na wstępie ocenić niektóre z nich jako oczywiście nieuzasadnione.
Według wyraźnego brzmienia art. 28 ust. 2 p.b. (Dz.U. z 2016 r., poz. 290) dookreśla on krąg stron sprawy pozwolenia na budowę. Sprawa będąca przedmiotem nin. postępowania jest sprawą stosowania art. 66 p.b. w ramach instytucji prawnej utrzymania obiektów budowlanych (przepisy art. 61 i nast.). W tej sprawie nie znajduje zastosowania art. 28 ust. 2 p.b. W sprawie stosowania art. 66 p.b. nie jest też oczywiście stosowany art. 67 p.b., zatem w żaden sposób nie mógł zostać przez organ naruszony. Skarga powinna formułować zarzuty w granicach sprawy, gdyż w tych ramach odbywa się sądowa kontrola zgodności decyzji z prawem (art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych).
Przepisy art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. niewątpliwie nie zostały naruszone w odniesieniu do skarżących, a ponadto skarga nie formułuje w ten sposób tego zarzutu. Podmioty które twierdzą, że były stronami sprawy administracyjnej, lecz zostały przez organ pominięte w postępowaniu administracyjnym, mogły zgłosić udział w postępowaniu sądowym (art. 33 § 2, art. 50 § 1 p.p.s.a.) i dowodzić w nim wpływu tego uchybienia procesowego na wynik sprawy. Podmioty te, które skarżący mają na myśli, jako sąsiedzi i członkowie rodziny stron, zarówno wywołały wszczęcie postępowanie przez nadzór budowlany, jak też żywo interesowały się jego przebiegiem, który znały. Jednak nie zgłosiły udziału w sprawie sądowej. Podmioty zaś będące stronami postępowania i uczestniczące w nim, nie mogą skutecznie powołać się na pominięcie innych podmiotów (patrz wyroki II OSK 1628/08 z glosą J. Borkowskiego w OSP 2011/2/23, 307/10, 990/10, 361/11, 371/11, 807/11, 2276/11).
Twierdzony w zarzutach sposób naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a., a częściowo art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., czyli brak wyjaśnienia i rozważenia majątkowych skutków decyzji, także wskazuje na oczywistą bezzasadność tych zarzutów, bowiem w ramach podstawy prawnej zaskarżonej decyzji i w zestawie faktów prawotwórczych sprawy nie mieści się ten aspekt ekonomiczny.
Organ miał ustalić i rozważyć, czy budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym oraz jaki jest uzasadniony okolicznościami sprawy trafny sposób usunięcia stwierdzonych w budynku nieprawidłowości, czyli jaka powinna być prawidłowa treść nakazów (brzmienia art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b.). Organ nie bada zarówno przyczyn nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, jak i nie bierze pod rozwagę kosztów doprowadzenia budynku do stanu wymaganego zgodnie z art. 61 p.b.
Organ prawidłowo ustalił, co było ponadto bezsporne, że obecny stan budynku nie spełnia wskazanych wymogów oraz stwarza określone zagrożenia, czyli właściwie spełnione są także pozostałe przesłanki stosowania art. 66 p.b. Dodatkowo, w ramach stosowania art. 62 ust. 3 p.b. w drodze niekwestionowanej przez żadną ze stron decyzji ostatecznej, organ ustalił zarówno niewykonywanie przez właścicieli obowiązków przewidzianych w art. 61 i art. 62 ust. 1 p.b., jak też wpływ powodzi, a nawet czynności podjętych przez jednego ze skarżących, na stan techniczny budynku.
W materiale procesowym sprawy w wyniku postępowania wyjaśniającego organów zawarte zostały dostateczne ustalenia, pozwalające na stosowanie art. 66 p.b. Skarżący jedynie wyrażali swój pogląd o niecelowości remontu budynku i do tego ograniczyli próbę podważenia tych ustaleń. Kwestionowanie ustaleń wynikających z dowodów z opinii biegłych i oględzin nie może ograniczyć się do gołosłownego negowania ich wiarygodności. Postępowanie wyjaśniające w tym zakresie było pełne i zostało uzupełnione po poprzednio wydanej decyzji kasacyjnej. Prawidłowość wydanych nakazów w świetle jednoznacznych dowodów na tyle nie ulegała wątpliwości, że w uzasadnieniu decyzji organ ograniczył ustalenia i wywody do rzeczywiście niezbędnych. O ile mogło to wywołać u skarżących odczucie naruszenia art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., to w nin. sprawie nie byłoby to uchybienie istotne w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.
Można dodać, że biegli (rzeczoznawcy) dokonują czynności przygotowawczych do wydania opinii z reguły bez udziału stron, co nie stanowi uchybienia. Strony mogą natomiast podważać moc dowodową opinii w oparciu o własne wnioski dowodowe lub dowody. W remontowanym budynku należy odtworzyć instalacje, kwestią dalszą jest zapewnienie zewnętrznych warunków ich użytkowania. Nie budzi zastrzeżeń ocena rzeczoznawców i organu, że każdą ścianę można odbudować. Uwaga biegłych i organów koncentrowała się na elementach budynku wymagających naprawy i ustaleniu jej sposobu, więc mało zrozumiałe są zarzuty, że pozostałe elementy nie zostały szczegółowo opisane. Istotne ustalenia wymagały wiadomości specjalnych, stąd nieprzydatność dowodów osobowych z zeznań osób ich nieposiadających. Jak sygnalizowały strony, toczy się z ich udziałem postępowanie o zniesienie współwłasności. Interesy stron są całkowicie przeciwstawne. Dowodzi to braku przesłanek do wyznaczenia rozprawy administracyjnej.
Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.