Uzasadnienie
Wnioskiem z 23 lutego 2025 r. K. Z. wystąpił do Burmistrza B. (dalej Burmistrz, organ I instancji) o ustalenie warunków zabudowy dla domu jednorodzinnego z garażem na działce nr [...] położonej w L., obręb L. Decyzją nr 40/2026 z 3 lutego 2026 r. Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla wskazanej inwestycji. Pismem z 5 marca 2026 r. S. S., profesjonalnie reprezentowany, wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu (dalej SKO, organ II instancji, Kolegium, organ odwoławczy) zarzucając nieprawidłowe ustalenie warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz błędną analizę urbanistyczną. Podkreślił brak dostępu do drogi publicznej, brak wystarczającego uzbrojenia, naruszenie przepisów o ochronie środowiska, wadliwe określenie parametrów zabudowy, niepoinformowanie strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.
Decyzją oznaczoną jako SKO 4111.67.2026 z 14 kwietnia 2026 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu SKO oceniło pozytywnie spełnienie poszczególnych przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130), dalej: u.p.z.p. W odniesieniu do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu SKO oceniło, że przyjęte parametry co do czterech warunków zostały ustalone w sposób odmienny niż wynika to z analizy, a organ I instancji nie wskazał przyczyn dokonania takich odstępstw. Mianowicie: 1) organ I instancji maksymalną intensywność zabudowy ustalił jako 0.09 (przy ustaleniu poziomu średniego 0.07, z tolerancją 20% od 0.056 do 0.084), bez wyjaśnienia odstępstwa;
- 2) ustalono udział powierzchni zabudowy na podstawie średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego wynosi 3.98%, a organ określił go jako 5.1%, nie wskazując uzasadnienia dla odstępstwa;
- 3) odnośnie szerokości elewacji frontowej średnia szerokość dla budynków wynosi 10 m, a uwzględniając tolerancję 20% pomiędzy 8 m-12 m. Dla garażu średnia szerokość elewacji wynosi 6 m, z uwzględnieniem 20 % tolerancji pomiędzy 4.8 m – 7.2 m. Organ I instancji ustalił szerokość elewacji w przedziale 7 m-14 m (dla budynku mieszkalnego), 5 m – 8 m (dla garażu); nie uzasadniono odstępstwa;
- 4) w odniesieniu do geometrii dachu w obszarze analizowanym budynki mieszkalne mają dachy dwu i wielospadowe o kącie nachylenia 35-45, garaże dachy dwuspadowe o kącie 40-45; dla nowej zabudowy organ wskazał dla budynku mieszkalnego i garażu dach dwuspadowy o nachyleniu 30-45, bez wyjaśnienia motywów odstępstwa. Nie uzasadniono również powodów ustalenia linii zabudowy we wskazanym kształcie. Ponadto do akt nie dołączono informacji o zawiadomieniu stron o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w zakresie zebranego materiału. W ocenie SKO zarzuty odwołania były zasadne w części, tzn. wobec nieprawidłowego określenia linii zabudowy, części ustalonych parametrów, co ma związek z niewystarczającym wyjaśnieniem stanu faktycznego. Doszło do naruszenia art. 6, 7, 10, 77§1, 80 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 i ust. 5 u.p.z.p., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sporządzenie analizy przez organ odwoławczy, ewentualne uzupełnienia, sporządzenie projektu decyzji oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania w znacznej części, nie mieści się w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, i stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. W rezultacie na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. należało uchylić decyzję organu I instancji, przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, a w toku ponownego postępowania należy prawidłowo dokonać analizy i zapewnić stosowny udział stronom.
Od decyzji SKO sprzeciw wniósł S. S., profesjonalnie reprezentowany, zarzucając naruszenie art. 138 §2a w związku z §2 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. polegające na błędnej wykładni, i stwierdzenie, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnym, brak jest ograniczeń w zabudowie wynikających z innych przepisów, istniejący rów melioracyjny wymaga zachowania warunków wynikających z prawa wodnego, podczas gdy inwestycja narusza ograniczenia wynikające z rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego z 20 lutego 2008 r. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu G. i O.; ponadto wymagana jest ocena oddziaływania na obszar Natura 2000 D. Zdaniem autora sprzeciwu nie odniesiono się do uwarunkowań przyrodniczych (przepływający przez obszar analizowany potok, wysoka skarpa uniemożliwiająca drogę dojazdową według wskazanych warunków, starodrzew przy strumieniu, chronione torfowisko), co oznacza naruszenie art6. 7, 77 §1, 107§1 i 3 k.p.a. Zdaniem sprzeciwiającego doszło do naruszenia art. 138§2 k.p.a. ponieważ wskazówki SKO są zbyt wąskie, a podniesione kwestie mają zasadnicze znaczenie dla warunków zabudowy.
W uzasadnieniu doprecyzowano, na czym polega niezgodność z przepisami odrębnymi, w szczególności zwracając uwagę na położenie inwestycji na obszarach chronionych, czego Kolegium należycie nie uwypukliło. Sprzeciwiający się wniósł o uchylenie decyzji SKO oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Sprzeciw należało oddalić.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 poz. 143 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.: sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; pkt 2: stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; pkt 3: stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W przypadku braku zajścia wskazanych przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu uchylająca decyzję Burmistrza B. w sprawie warunków zabudowy i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia, oprotestowana sprzeciwem. Decyzja SKO podjęta została na podstawie art. 138§2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), dalej: k.p.a., który stanowi że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzje w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis daje organowi odwoławczemu kompetencję do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Trzeba podkreślić, że kontrola sądowa sprawowana nad administracją publiczną polega na badaniu, czy organy tej administracji prawidłowo realizują swoje kompetencje, w tym w zakresie zebrania materiału dowodowego kompletnego i obrazującego okoliczności sprawy w takim stopniu, aby móc wydać legalny akt administracyjny. Jednym z przejawów tej kontroli jest badanie przez sąd administracyjny sprzeciwu od decyzji, instytucji uregulowanej w rozdziale 3a p.p.s.a. (art. 64a – art. 64e). Według przepisu art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138§2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Z taką sytuacją mamy do czynienia w realiach przedmiotowej sprawy: sprzeciwiający się podważył legalność skorzystania przez Kolegium z art. 138§2 k.p.a.
Przede wszystkim należy wyjaśnić, opierając się na brzmieniu art. 136 §1 k.p.a., że przeprowadzenie postępowania dowodowego w lwiej części należy do organu I instancji, zaś aktywność organu odwoławczego w tym zakresie ma charakter dodatkowy, sprowadzający się do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Oznacza to, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1844/22, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach).
Strona, zgodnie z zapisaną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności ma prawo do pełnego, dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez organy. Naruszeniem jej prawa jest sytuacja, w której organ I instancji zaniechał rzetelnego i wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, bowiem na istotnie niekompletnym materiale dowodowym nie można oprzeć prawidłowego rozstrzygnięcia. Tym samym koliduje z zasadą dwuinstancyjności taki stan rzeczy, w którym organ II instancji buduje fundamenty dowodowe sprawy, i na tej podstawie wydaje rozstrzygnięcie, ponieważ stworzenie takich fundamentów przynależy do kompetencji organu I instancji. Jeżeli zatem ciężar zebrania materiału dowodowego w istotnym zakresie zostałby przerzucony na organ odwoławczy, to należałoby przyjąć, że sprawa strony została wnikliwie zbadana jednokrotnie, co stoi w sprzeczności z powołaną wyżej zasadą dwuinstancyjności. A contrario, jeżeli materiał dowodowy wymaga uzupełnienia tylko w niewielkim (uzupełniającym) zakresie, to wykluczona jest możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a organ odwoławczy obowiązany jest wydać rozstrzygniecie merytoryczne, i orzec o istocie sprawy.
W takim kontekście należy widzieć regulację art. 138§2 k.p.a. Zastosowanie tego przepisu nie powinno być traktowane jako swego rodzaju "ucieczka" organu odwoławczego od rozpoznania sprawy, ale jako zagwarantowanie stronie jej praw, i mobilizacja organu I instancji do pełnego i wyczerpującego skolekcjonowania materiału dowodowego, ponieważ przepisy wiążą z organem odwoławczym jedynie uzupełnienie tego materiału. Z tego Sąd wnosi, że rdzeń dowodowy dla odpowiadającego prawu załatwienia sprawy ma być stworzony w postępowaniu przed organem I instancji.
Sąd rozpoznając sprzeciw związany jest brzmieniem art. 64e p.p.s.a. nakazującym oceniać jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138§2 k. p. a. Oznacza to kontrolę, czy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jako klarowna jawi się więc konkluzja, że oceniając sprzeciw sąd administracyjny nie zajmuje się kontrolą merytorycznej strony sprawy mając na względzie prawa i obowiązki stron, ale jedynie bada czy decyzja organu II instancji jest prawidłowa pod względem takiego stanu dowodowego sprawy, takiego koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, które eliminuje możliwość wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. W judykaturze Sądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie podkreśla się, że w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., tym samym zarzuty winny być skonstruowane w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z ustawą procesową, tj. w szczególności art. 64e i art. 151a p.p.s.a. Sąd administracyjny w tym postępowaniu nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej.
Sprzeciw jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy służy wyłącznie zbadaniu tego, czy uzasadnienie decyzji kasacyjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., jest prawidłowe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2022 r. sygn. akt I OSK 1416/22).
Organ odwoławczy wytknął Burmistrzowi B. wykroczenie poza określone parametry analizy urbanistycznej bez wyjaśnienia powodów takiego wykroczenia. Analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi fundamentalny materiał w zakresie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza wyznacza pewne parametry urbanistyczne, które pozwalają "wkomponować" planowaną inwestycję w otoczenie, wpisać ją w ład przestrzenny. Korekta, czy inaczej odstępstwo od pewnych wskaźników (parametrów) nie jest wykluczone, jednak musi być odpowiednio uzasadnione. Innymi słowy ma ilustrować dialog pomiędzy zaangażowanym w fazę przygotowawczą urbanistą, a organem administracji wydającym decyzję. Skoro organ I instancji przy wskazanych przez SKO parametrach nie wyjaśnił przyczyn ich przekroczenia, to naruszył istotne przy ustalaniu warunków zabudowy obowiązki związane z zebraniem, rozpatrzeniem potrzebnego materiału dowodowego i wyjaśnieniem sprawy i motywów rozstrzygnięcia (art. 7, 77§1, 80 k.p.a.).
Przy uzasadnieniu dla pewnych odstępstw urbanistycznych, wykraczających poza "sztywne" wskaźniki istnieje pewien margines oceny, interpretacji. Jeżeli organ I instancji takich ocen zaniecha, to uniemożliwia organowi odwoławczemu ich weryfikację. Innymi słowy "zmusza" organ odwoławczy, aby to on uzasadnił zasadność odstępstw. Trzeba zauważyć, że wytknięte przez SKO uchybienia w tym zakresie dotyczą czterech parametrów, które nie zostały przez Burmistrza należycie wykazane. Sprawia to, że w ocenie Sądu nie mamy do czynienia z niewielkim deficytem materiału dowodowego, a próba naprawy w tym względzie przez Kolegium wykroczyłaby poza zasadę wyłącznie uzupełniającego gromadzenia dowodów przez organ odwoławczy, co następnie przełożyłoby się na naruszenie zasady dwuinstancyjności.
Idąc dalej, SKO trafnie zwróciło uwagę na wadliwość postępowania poprzez uniemożliwienie stronie zajęcia stanowiska, wypowiedzenia się wobec zgromadzonych materiałów (art. 10 k.p.a.). Zważywszy wskazany wyżej ocenny charakter uzasadnienia od pewnych odstępstw nie można wykluczyć, że rozstrzygnięcie mogłoby być odmienne, gdyby strona miała możliwość realizacji swych praw w tym zakresie, wyrażenia swego zdania w postępowaniu przed Burmistrzem.
Trzeba też uwzględnić liczbę podmiotów potraktowanych jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie warunków zabudowy (15) zauważając, że sprzeciw wniósł jeden z nich. Ocena dokonana przez Sąd w zakresie, w jakim domaga się tego autor sprzeciwu, wpłynęłaby na prawa także tych innych podmiotów, które nie biorą udziału w postępowaniu wywołanym sprzeciwem. Natomiast takie rozstrzygnięcie przez Sąd wiązałoby organ ewentualnym prawomocnym wyrokiem.
Badając sprzeciw Sąd nie zajmuje się warstwą merytoryczną sprawy, co w aktualnym kontekście oznacza zarzuty związane zwłaszcza z naruszeniem przepisów o ochronie przyrody. Wypowiedź w tym zakresie byłaby przedwczesna. Decyzja SKO oznacza, że sprawa ponownie wróci do Burmistrza, który ma obowiązek rozpatrzyć ją w jej całokształcie. W tym świetle należy widzieć zarzut celujący w stwierdzenie decyzji, że jest zgodna z przepisami odrębnymi. Tylko informacyjnie można wyjaśnić, że idzie za tym stosowny udział w postępowaniu jego stron, wraz z ewentualnym ponownym badaniem sprawy przez organ odwoławczy.
Zważywszy pojedyncze uchybienia wskazane przez SKO, jak też ich sumę, Sąd ocenił, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest uzasadnione. Braki w postępowaniu dowodowym i wyjaśniającym mają taki charakter i nasilenie, że niemożliwie jest ich uzupełnienie w postępowaniu przed Kolegium. Merytoryczne załatwienie sprawy w drodze rozstrzygnięcia reformacyjnego stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Pozbawiłoby organ I instancji kompetencji do wnikliwego wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a jednocześnie odebrałoby stronom prawo do dwukrotnego, pełnego zbadania ich sprawy. Szybkość postępowania nie uzyskała prymatu nad jego wnikliwością, starannością, koniecznością zebrania odpowiedniego materiału dowodowego i jego przeanalizowania. Podniesiona w sprzeciwie argumentacja nie stanowi w rzeczy samej polemiki z zasadnością zastosowania przez SKO art. 138§2 k.p.a., a przedstawia uwarunkowania faktyczne istniejące w okolicy planowanej inwestycji.
Z podanych powodów na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd oddalił sprzeciw.