Uzasadnienie
Wojewoda Dolnośląski, działając jako organ nadzoru, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Nr XXVIII/176/2026 Rady Gminy Męcinka z dnia 28 stycznia 2026 r. w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Męcinka.
Wojewoda Dolnośląski zarzucił podjęcie § 4 ust. 2 uchwały we fragmencie "2KR"; § 4 ust. 3 uchwały we fragmencie "2KR"; § 5 ust. 1 uchwały we fragmencie "2KR" i § 25 uchwały we fragmencie "1KR-3" z istotnym naruszeniem art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej "ustawa") w zw. z art. 67 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688, dalej "ustawa zmieniająca") i § 8 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2404, dalej "rozporządzenie"), poprzez brak odzwierciedlenia na rysunku planu postanowień części tekstowej.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą całego aktu obejmującego część graficzną i tekstową, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określa art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej określa art. 16 ust. 1 ustawy oraz wydane, na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ust. 2 tego artykułu rozporządzenie.
Jak wywodził organ nadzoru, w części tekstowej uchwały wprowadzono teren oznaczony jako "2KR", który nie widnieje na rysunku planu. W toku postępowania nadzorczego, organ nadzoru ustalił, iż teren ten był częścią załącznika graficznego, który ostatecznie nie został objęty zakresem opracowania planu. Nie dokonano jednakże w tym zakresie wymaganej korekty części tekstowej planu, przez co postanowienia dotyczące wyżej wymienionego terenu są w istocie bezprzedmiotowe. Jak wskazał Wojewoda, zachodzi zatem oczywista sprzeczność pomiędzy częścią tekstową i graficzną planu, co narusza art. 20 ust. 1 ustawy i § 8 ust. 2 rozporządzenia.
W odpowiedzi na skargę Gmina Męcinka wniosła o jej uwzględnienie w całości.
Pismem procesowym z dnia 13 lipca 2026 r. Wojewoda Dolnośląski podtrzymał zarzuty wniesionej skargi i wniósł o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. Gmina nie wniosła sprzeciwu w sprawie przedmiotowego wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie w całości.
Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zw. dalej p.p.s.a.).
Po myśli art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W rozpoznawanej sprawie, ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd uwzględnić musiał również regulację szczególną, zawartą w art. 28 ust. 1 p.z.p. zgodnie z którą, nieważność aktu powoduje także naruszanie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.
Istotne jest także to, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podustawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Nr XXVII/172026 Rady Gminy Męcinka z dnia 28 stycznia 2026 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta gminy Męcinka. Oceniając powyższą uchwałę oraz przytoczone zarzuty organu nadzoru pod względem legalności Sąd uznał, że zakwestionowane przez Wojewodę Dolnośląskiego jej postanowienia są wadliwe i w sposób istotny naruszają zasady uchwalania planów miejscowych, przez które należy rozumieć wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ, które dotykają problematyki związanej ze sporządzaniem planu. Dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), podjętych w nim ustaleń, jak też standardów dokumentacji planistycznej.
W kontekście zarzutów skargi, Sąd podziela w całości stanowisko Wojewody Dolnośląskiego, przy czym wobec przyznania przez organ, że wprowadzenie do tekstu uchwały terenów oznaczonych symbolem "KR", wynika z oczywistej omyłki, albowiem tereny te nie zostały objęte planem nie znajdują się na załączniku graficznym do podjętego aktu, zarzut skargi uznać należy, że oczywiście uzasadniony. Sąd bowiem – po dokonaniu analizy części tekstowej i graficznej uchwały, podzielił opisane w części historycznej wywody organu nadzoru i uznając je za zasadne, stwierdził nieważność wskazanych fragmentów uchwały.
Stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy: "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały". Jak stanowi § 8 ust. 2 rozporządzenia, "Część graficzną projektu planu miejscowego sporządza się w sposób umożliwiający jednoznaczne jej powiązanie z częścią tekstową projektu planu miejscowego".
Nie ulega wątpliwości, że treść cytowanych przepisów art. 20 ust. 1 zd. drugie ustawy i § 8 ust. 2 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, iż część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. Z orzecznictwa sądowoadministracynego jednoznacznie wynika, że nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu, a rysunkiem planu" (zob. wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1804/15, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 688/12 centralna baza Biorąc powyższe pod uwagę, zasadnym jest stwierdzenie nieważności § 4 ust. 2 uchwały we fragmencie "2KR", § 4 ust. 3 uchwały we fragmencie "2KR" i § 5 ust. 1 uchwały we fragmencie "2KR", gdyż wpłynie to pozytywnie na czytelność uchwały, poprzez ukazanie rzeczywistych intencji Rady Gminy Męcinka. Wystarczające w tym względzie będzie także stwierdzenie nieważności § 25 uchwały we fragmencie "1KR-3, gdyż pozostawiony wówczas symbol "KR" (bez oznaczenia liczbowego), będzie odnosił się do wszystkich terenów o przeznaczeniu "drogi wewnętrzne". To z kolei będzie możliwe, z uwagi na ustalenie dla wszystkich terenów oznaczonych jako "KR" tożsamego przeznaczenia i parametrów.
Powyższe rozstrzygnięcie pozwoli także na utrzymanie w mocy przedmiotowej uchwały w jak najszerszym zakresie, co odpowiada zasadzie proporcjonalności wyrażonej w art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607).
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały w całości. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.