Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 16 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Wr 423/26

Uzasadnienie

Pismem z dnia 26 maja 2026 r., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm.; dalej zwana "u.s.g."), A. B. wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] czerwca 2025 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obrębu W. w gminie M. (Dz.U.Woj.Doln. Nr [...]; dalej "plan", "zaskarżona uchwała"), domagając się na wstępie stwierdza jej nieważności w całości lub części (jak wskazano w końcowej części skargi) oraz zarzucając naruszenie:

1. 1) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako "rozp.proj.mpzp.") poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego przejawiającego się nieprawidłowym określeniem zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w sytuacji gdy zmiany wprowadzone planem (usytuowanie szkoły oraz obiektu usługowego) spowodują znaczny wzrost ruchu na drodze stanowiącej ul. [...], która stanowi jedyny dojazd do nieruchomości będących własnością skarżącej oraz tworzących należące do niej gospodarstwo rolne, a także kopalnie piasku, co w znaczny sposób wpłynie na korzystanie z jej prawa własności;
2. 2) art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 54 ze zm.; dalej "Pr.o.ś.") poprzez nieokreślenie "rozwiązań" niezbędnych do zapobiegania powstawaniu zanieczyszczeń, zapewnienia ochrony przed powstającymi zanieczyszczeniami, przywracania środowiska do właściwego stanu, a ponadto niewłaściwe określenie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, które uniemożliwia w istocie zidentyfikowanie sposobów na spełnienie celów narzuconych aktom planistycznym w tym zakresie, w sytuacji gdy skarżąca w niedalekiej odległości od obszaru planu posiada chronione obszary rolnicze, w których każde zanieczyszczenie ma swoje skutki i konsekwencje dla produkcji rolnej;
3. 3) art. 15 ust. 2 pkt 3 w zw. art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 u.p.z.p. poprzez ustalenie przeznaczenia terenu pod handel wielkopowierzchniowy ([...]UW) w bezpośrednim sąsiedztwie terenów rolnych ([...]RN, [...]RN) bez zapewnienia jakichkolwiek stref buforowych lub rozwiązań minimalizujących konflikt funkcji, co narusza zasadę ładu przestrzennego i ochrony prawa własności właścicieli gruntów sąsiednich;
4. 4) art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. poprzez odstąpienie od określenia wymagań wnikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, mimo jednoczesnego wyznaczenia w § 13 ust. 5 oraz § 17 ust. 4 uchwały terenów stanowiących przestrzenie publiczne, co skutkuje wewnętrzną sprzecznością aktu i pominięciem obligatoryjnego elementu planu, natomiast nieuregulowanie tych kwestii będzie mieć istotny wpływ na sąsiadujące z planem nieruchomości rolne, w tym znajdujące się w bliskiej odległości nieruchomości skarżącej;
5. 5) art. 17 pkt 12 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie wszystkich 19 uwag zgłoszonych do projektu planu bez jakiegokolwiek uzasadnienia, co uniemożliwia kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia i stanowi istotne naruszenie procedury planistycznej, przy czym skarżąca aktywnie brała udział w procedurze uchwalania planu i złożone uwagi były zgodne z jej postulatami, a brak jakiegokolwiek uzasadnienia uniemożliwia zrozumienie, z jakich powodów zostały one odrzucone;

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności analizując posiadaną legitymację skargową, w pierwszej kolejności skarżąca wskazała, iż mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym planem miejscowym, czy też jego zmianą, ale w sąsiedztwie tego obszaru, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela takiej nieruchomości. Chodzi tu zatem o przypadki, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną właściciela przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego lub zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek na nim ciążący (wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 roku, sygn. akt II OSK 790/12). Naruszeniem interesu prawnego może być takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działkami stanowiącymi własność wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności (postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK1402/17; wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1213/16).

Sam fakt, że rozwiązania przyjęte w planie nie zmieniają przeznaczenia gruntu należącego do skarżącej, nie uzasadnia twierdzenia o braku jej legitymacji do zaskarżenia uchwały. Należy mieć na uwadze regulacje dotyczące tzw. prawa sąsiedzkiego, a zwłaszcza art. 144 k.c., który stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (wyroki NSA z dnia: 1 września 2009 r., sygn. akt II OSK 900/09; 3 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1780/10; 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2479/12; 5 listopada 2014 r., I sygn. akt II OSK 974/13; 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1940/10). Normy obowiązujące na etapie uchwalania aktu planistycznego chronią właścicieli nieruchomości nie tylko przed "pozbawieniem" ich możliwości korzystania ze swoich nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem, czy "pozbawieniem" rozporządzania swoimi nieruchomościami, lecz chronią interes prawny każdego, kto z racji przysługującego mu prawa własności może domagać się, aby korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem nie doznawało ograniczeń niemających uzasadnienia w przepisach prawa i aby ustalanie przez organ planistyczny zasad zagospodarowania i zabudowy terenu odbywało się zgodnie z wymogami ładu przestrzennego, zrównoważonego rozwoju, z uwzględnieniem walorów architektonicznych, krajobrazowych i ekonomicznych przestrzeni, jak też wymaganiami w zakresie ochrony środowiska i ochrony własności, a także przy uwzględnieniu innych wartości przewidzianych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 743/15, LEX nr 2260857).

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy, skarżąca stwierdziła, że przysługuje jej legitymacja do złożenia niniejszej skargi, jest bowiem właścicielem ponad 60 nieruchomości położonych w bliskiej odległości od nieruchomości objętych planem, a zaskarżona uchwała wpływa na wykonywanie wobec nich prawa własności. Co więcej jedyny dojazd do ww. nieruchomości oraz gospodarstwa rolnego wiedzie przez ul. [...], która w sposób nieadekwatny do swojego stanu zostanie obciążona dodatkową obsługą komunikacyjną, co spowoduje utrudnienie w poruszaniu się tą drogą dla pojazdów rolniczych. Jak podkreśliła w tym miejscu skarżąca, wobec istnienia linii kolejowej nr [...] relacji W.(1) – S. (przylega od strony północnej do zaskarżonego planu), która stanowi istotną barierę komunikacyjną w dojeździe do nieruchomości skarżącej, to właśnie w ciągu ul. [...] znajduje się jedyny przejazd kolejowy umożliwiający przejazd przez ww. linię kolejową i dojazd do nieruchomości skarżącej.

Ustalenia planu wpływają więc na jej działalność na tym obszarze i jest ona bezpośrednio zainteresowana kształtem tej regulacji. Skarżąca ma oczywiście świadomość, że ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własność nieruchomości. Nie można jednak zapominać, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawa, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Własność jest chroniona konstytucyjnie (art. 64 Konstytucji RP), podobnie jak zasada swobody gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. przyznaje każdemu prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

W postanowieniach zaskarżonego planu nie uwzględniono w sposób wystarczający normatywnych wyznaczników zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego, co prowadzi do zaburzenia relacji zabudowy handlowo-usługowej i edukacyjnej z otoczeniem oraz rolnym przeznaczeniem nieruchomości w sąsiedztwie, w tym z nieruchomościami skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Gmina M., nie zgadzając się z tak sformułowanymi zarzutami skargi, wniosła w pierwszej kolejności o jej odrzucenie, bowiem skarżąca nie wykazała swojej legitymacji skargowej, ewentualnie oddalenie skargi w całości. Jednocześnie organ wskazał, że przedmiotowa uchwała została podjęta w celu umożliwienia w przyszłości budowy na terenie W. obiektu szkolno-przedszkolnego, o który mieszkańcy wnioskują od lat. Ponadto, zaskarżona uchwała, z uwagi na wcześniejsze skargi w zakresie terenu co do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, była wyjątkowo szczegółowo analizowana przez nadzór prawny Wojewody Dolnośląskiego, który nie wniósł żadnych uwag. Przystępując do sporządzania planu miejscowego szczegółowo została przeanalizowana struktura własności terenu, obecne zagospodarowanie terenu, miejsca potencjalnych konfliktów społecznych, istniejące uzbrojenie techniczne oraz zgodność z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. Zakres planu ustalony w uchwale inicjującej nie może skutkować uchwaleniem planu niezgodnego z granicami przystąpienia do uchwały.

Układ komunikacyjny, wskazany w planie, stanowi część układu komunikacyjnego na terenie miejscowości W., który to dopiero na etapie realizacji inwestycji zostanie rozbudowany, przebudowany i dostosowany do aktualnych potrzeb mieszkańców. Skarżona uchwała nie określa powiązania układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, bowiem plan miejscowy nie musi określać pełnego powiązania komunikacji i infrastruktury z układem zewnętrznym w sposób projektowy. Plan to akt prawa miejscowego, a nie projekt budowlany ani koncepcja branżowa, dlatego jest ograniczony do zasad i rezerw terenu, a nie szczegółowych rozwiązań połączeń. Wskazane w planie planowane drogi KDL oraz KDD przewidują poszerzenie istniejących dróg, co ma zapewnić sprawniejszą obsługę komunikacyjną terenów zarówno objętych planem miejscowym, jak i terenów znajdujących się poza jego granicami.

Ponadto, wskazane w planie drogi KDL i KDD stanowić będą drogi publiczne ogólnodostępne, w tym dla obsługi nieruchomości przyległych. Rada, podczas uchwalania zaskarżonego planu szczegółowo przenalizowała całą dokumentację planistyczną, zapoznała się z protokołem dyskusji publicznej, wysłuchała głosy mieszkańców, których podczas dyskusji było zaledwie 5 osób, w tym skarżąca. Poza skarżącą były 2 inne osoby oraz radny i sołtys. Miejscowość W. zamieszkuje ponad 4.000 osób, zatem gdyby plan budził jakiekolwiek wątpliwości mieszkańców, na dyskusji publicznej byłoby kilkaset osób.

Zatem zaskarżony plan spełnia oczekiwania mieszkańców co do możliwości budowy szkoły, jedynie skarżąca i jej małżonek kwestionują zapisy planu. Rada podejmując zaskarżoną uchwałę, była w pełni przekonana o słuszności swojej decyzji. Z ilości osób biorących udział podczas debaty publicznej należy również wnioskować, że mieszkańcy W. także byli przekonani o prawidłowości zapisów projektowanego planu. Reasumując, skarga – zdaniem organu – jest bezzasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm.; dalej "u.s.g."), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przywołanego przepisu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem wtedy, gdy skarga jest dopuszczalna, tzn. strona skarżąca wykaże, że posiada interes prawny lub uprawnienie w zaskarżeniu uchwały lub aktu, który zostały naruszone postanowieniami zaskarżonej uchwały.

Zdaniem Sądu, analiza twierdzeń zawartych w skardze wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do takiego naruszenia, które dałoby się zakwalifikować jako podstawa do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie następuje zatem w sytuacji, gdy strona skarżąca wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Z powyższego wynika, że podmiotowość wnoszącego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę kształtuje się odmiennie niż w innych postępowaniach w sprawie sądowoadministracyjnej, gdyż podstawą legitymacji skargowej jest nie tylko istnienie, posiadanie przez stronę skarżącą interesu prawnego lub uprawnienia, lecz także naruszenie tego interesu lub uprawnienia. Powinnością sądu na wstępnym etapie postępowania sądowego jest zatem ocena, czy wnoszący skargę wykazał naruszenie własnego, konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia. Na tym etapie sąd nie bada natomiast zasadności wniesionej skargi w kontekście podniesionych w niej zarzutów naruszenia zaskarżoną uchwałą przepisów prawa materialnego (w niniejszej sprawie chodzi o przepisy u.p.z.p.).

Ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały ma znaczenie dla wyniku rozstrzyganej merytorycznie sprawy, co następuje w wyniku rozpoznania skargi. Kwestii "naruszenia interesu prawnego" nie należy więc utożsamiać z "naruszeniem prawa". Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi i wówczas sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego).

W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że interes prawny strony skarżącej, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes prawny to interes zgodny z prawem i chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Odwołać się w tym miejscu należy do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, który chociażby w wyroku z dnia 3 września 2004 r. (OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz.

2) przyjął, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Podobne stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku z dnia 24 sierpnia 2007 r. (sygn. akt II OSK 1033/07), w którym przyjęto, że tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez kwestionowaną uchwałę może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia.

Zagadnieniem legitymacji skargowej aktu prawa miejscowego dwukrotnie zajął się również Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r. (SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008r. (SK 76/06, OTK-A 2/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym.

Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje więc posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący.

Dodatkowo należy podkreślić, że w ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy Sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że podmiot skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie. Reprezentując swój zindywidualizowany interes, skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/12). Zaznaczyć również należy, że w powołanym już wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (wyroki: NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04; WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1928/04; NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest również pogląd, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Podnosi się przy tym, że interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej.

Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, trzeba przypomnieć raz jeszcze, że to strona skarżąca winna wykazać, że zaskarżoną uchwałą został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni, aktualny i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Kolejno należy także powtórzyć, że dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964). Powyższe prowadzi do wniosku, że naruszenie interesu prawnego strony wnoszącej skargę na uchwałę gminy musi być bezpośrednio związane z postanowieniami zaskarżonej uchwały.

Chodzi więc o ustalenie, że zakres przedmiotowy zaskarżonej uchwały wywołuje negatywne skutki prawne w sytuacji strony skarżącej, bowiem nakazuje, zakazuje czy określa granice dozwolonego zagospodarowania. Skutkuje to ograniczeniem przysługującego jej prawa własności do posiadanej nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie, co należy podkreślić, skarżąca zaskarżyła zakwestionowaną uchwałę w całości, choć w końcowej części wskazała na alternatywną możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, przy czym bez wskazania, jakie przepisy uchwały winny zostać wyeliminowane przez Sąd. Zdaniem strony skarżącej w postanowieniach zaskarżonego planu nie uwzględniono w sposób wystarczający normatywnych wyznaczników zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego, co prowadzi do zaburzenia relacji zabudowy handlowo-usługowej i edukacyjnej z otoczeniem i rolnym przeznaczeniem nieruchomości w sąsiedztwie, w tym z nieruchomościami skarżącej.

Pomijają w tym miejscu fakt, że nieruchomości skarżącej nie są objęte przepisami zaskarżonej uchwały (w tej kwestii Sąd wypowie się w dalszej części uzasadnienia), należy zauważyć, że taki zakres zaskarżenia i wskazana przyczyna żądania jej uchylenia w całości czyni skargę niedopuszczalną, bowiem skarżąca – w ocenie Sądu – nie wykazała w tak sformowanych wnioskach naruszenia własnego, indywidualnego uprawnienia jak i prawa właścicielskiego. Za takie naruszenie nie można również uznać braku przeprowadzenia analizy komunikacyjnej, która pozwoliłaby stwierdzić, że zaprojektowany układ dróg jest w stanie obsłużyć ruch generowany przez szkołę oraz wielkopowierzchniowy obiekt handlowy i to bez szkody dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, w tym skarżącej.

W dalszej kolejności skarżąca wskazała na kilkadziesiąt należących do niej działek, tworzących gospodarstwo rolne oraz kopalnię piasku, z których korzystanie – jak wskazała strona – zostanie ograniczone poprzez zwiększenie natężenia ruchu na ul. [...] i zwiększenie zanieczyszczenia środowiska. W tym miejscu wskazać należy, że w przypadku planu miejscowego podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zasadniczo są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W tym przypadku źródłem naruszenia interesu prawnego może być więc jedynie bezpośrednie oddziaływanie przepisu planu na nieruchomość strony skarżącej (np. zmiana przeznaczenia nieruchomości stanowiącego własność podmiotu skarżącego, wprowadzenie na niej zakazów ograniczających zabudowę).

Co do zasady nie jest także wykluczone kwestionowanie postanowień planu dotyczących nieruchomości stanowiących przedmiot własności innych osób, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Przyjmowane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu mogą bowiem pozostawać w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości chronionymi przepisem art. 140 K.c. jak też przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Ustalenia planu dotyczące sposobu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości sąsiednich mogą zatem naruszać interes prawny właściciela nieruchomości, jeżeli będą miały wpływ na wykonywanie przez niego prawa własności. Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma więc prawo kwestionować postanowienia planu miejscowego, gdy wykaże, że przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania oznaczonego terenu spowoduje pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 743/15).

W niniejszej sprawie strona skarżąca wywodzi swój interes prawny również z istotnego pogorszenia warunków zamieszkiwania i korzystania z nieruchomości w wymiarze immisji (hałas, spaliny zapylenie) wynikającego z przyszłego intensywnego ruchu kołowego w obszarze lokalizacji szkoły i wielkopowierzchniowego obiektu handlowego.

Naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę, które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności (postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1402/17). Przykładem takiego przeznaczenia terenu, które wywołuje z mocy samego unormowania planu ograniczenia w korzystaniu z terenów sąsiednich, mogą być chociażby normy odległościowe w zakresie inwestowania (odległość zabudowy mieszkaniowej np. od cmentarza, lub określonego obiektu, czy zakładu). W przypadku jednak, gdy postanowienia planu zaskarżone są przez właściciela innej nieruchomości, tym bardziej uaktualnia się potrzeba precyzyjnego i konkretnego wykazania poprzez wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego, jakie uprawnienia wnoszącego skargę poprzez kwestionowane postanowienia planu zostały naruszone.

Argumentacja zawarta w skardze taka konkretnością się nie charakteryzuje. Trzeba mieć też na uwadze, że podmiot wnoszący skargę może działać tylko w ramach swojego interesu prawnego i nie może kwestionować ustaleń co do obszarów, które nie oddziałują na ten interes, i co do których innym podmiotom uprawnionym przysługuje prawo do wniesienia skargi. Skarżąca wskazując na zmianę dotychczasowych nieruchomości posiadających przeznaczenie rolne na tereny usług edukacji, handlu wielkopowierzchniowego, drogi lokalne i dojazdowe, parkingi itp. I wymierne skutki dla ładu przestrzennego, w istocie wkracza w uprawnienia innych podmiotów tworzących lokalną społeczność.

W konkluzji, Sąd stwierdził, że ograniczeń, uciążliwości czy utrudnień w zabudowie nieruchomości należących do skarżącej trudno się doszukać w treści rozpoznawanej skargi. Strona skarżąca wywodzi swój interes prawny z przysługującego jej prawa własności do nieruchomości znajdujących się poza terenem objętym zaskarżonym planem miejscowym. Przy czym, kwestionując zaskarżoną uchwałę, odnosi się do nieruchomości pozostających we władaniu innych podmiotów, do których skarżącej nie przysługuje żaden tytuł prawny. Strona wskazuje przy tym, że ma interes prawny w zaskarżeniu spornej uchwały, gdyż:

1. 1) na obszarze objętym planem nie ma możliwości, aby zapewnić wystarczającą obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji (szkoły i obiektu handlu wielkopowierzchniowego), co zwiększy natężenie ruchu generowanego przez planowane funkcje usługowe (szkoła, obiekt handlu wielkopowierzchniowego), w tym nastąpi istotne utrudnienie lub okresowa niemożność swobodnego dojazdu do nieruchomości skarżącej, co będzie stanowić znaczące utrudnienie prowadzenia gospodarstwa rolnego, którego funkcjonowanie wymaga transportu wielkogabarytowego maszyn rolniczych oraz środków produkcji i plonów z powodu wzmożonego ruchu osobowego, zwłaszcza z udziałem dzieci w okolicach szkoły,
2. 2) poniesie dotkliwe skutki braku rzetelnych zasad ochrony środowiska, a niewykluczone, że wody opadowe spływające z rozległych powierzchni utwardzonych (parkingu obiektu handlu wielkopowierzchniowego, drogi wewnętrzne, place manewrowe) bez obowiązku oczyszczania przed odprowadzeniem będą mogły migrować do gruntów przyległych, powodując skażenie gleb substancjami ropopochodnymi i metalami ciężkimi, co w konsekwencji oznacza, że zanieczyszczenia z obszaru planu poprzez rowy melioracyjne będą mogły być przenoszone na grunty skarżącej,
3. 3) wzrost ruchu samochodowego obniży jakość płodów rolnych, utrudnienia w rolnictwie ekologicznym, potencjalne konsekwencje dla zdrowotności upraw i zwierząt hodowlanych,
4. 4) brak regulacji dotyczących kształtowania przestrzenni publicznych na terenach [...]UE (usługi edukacji) i [...]KR-KOP (komunikacja drogowa wewnętrzna lub parking) w zakresie oświetlenia zewnętrznego, a intensywne oświetlenie takich trenów, niezbędne ze względów bezpieczeństwa i funkcjonalnych, powoduje zanieczyszczenie świetlne wpływające na tereny rolne,
5. 5) ruch pieszych i rowerzystów kierujących się do obiektów na terenie [...]UE i [...]UW (teren usług handlu wielkopowierzchniowego) odbywać się będzie także wzdłuż drogi dojazdowej obsłuchującej nieruchomości skarżącej.

Oceniając tak sformułowaną argumentację pod kątem posiadania przez skarżącą legitymacji procesowej, Sąd doszedł do przekonania, iż nie daje ona podstawy do stwierdzenia, że posiada ona taką legitymację do zaskarżenia zakwestionowanej uchwały. Wprawdzie skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonych w pobliżu działek objętych zapisami planu, jednakże prawa właścicielskie nie zostały w żaden sposób przez zapisy planu naruszone. Tym samym Sąd nie dopatrzył się naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, tj. jej prawa własności. Kwestie zwiększenia ruchu drogowego w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie szkoły czy też obiektu handlu wielkopowierzchniowego mają charakter faktyczny nie prawny, który w tym przypadku można kwalifikować jako troskę o sposób zagospodarowania terenów objętych planem. Interes faktyczny nie może zaś stanowić legitymacji do zaskarżenia planu, skoro w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżącym może być każdy, kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, co oznacza, że strona skarżąca musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną uchwałą, związek polegający na tym, że uchwała ta narusza, czyli pozbawia lub ogranicza, właśnie jego interes prawny lub uprawnienie.

Podobne stanowisko prezentowane jest w literaturze, gdzie przyjmuje się, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, iż akt stosowania tej normy (np. decyzja administracyjna lub uchwała organu gminy) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (A. Kisielewicz, Skarga na akt organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego, Samorząd Terytorialny z 2003 r., Nr 10). Tym samym, skarżąca występuje w tym zakresie niejako w charakterze "społecznego" gwaranta bezpieczeństwa (zwłaszcza dzieci) i obrońcy ładu przestrzennego.

Zdaniem Sądu, żądania skarżącej zawarte w skardze w istocie stanowią nieuprawnioną ingerencję w prawo własność nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżonym planem, jak i wkraczają w uprawnienia lokalnej społeczności. W odpowiedzi na skargę organ wskazał bowiem, że przedmiotowa uchwała została podjęta w celu umożliwienia w przyszłości budowy na terenie W. obiektu szkolno-przedszkolnego, o który mieszkańcy wnioskują od lat. Wskazane w planie planowane drogi KDL oraz KDD przewidują poszerzenie istniejących dróg, co ma zapewnić sprawniejszą obsługę komunikacyjną terenów zarówno objętych planem miejscowym, jak i terenów znajdujących się poza jego granicami.

Ponadto, drogi te będą stanowić drogi publiczne ogólnodostępne, w tym dla obsługi nieruchomości przyległych. Interes skarżącego nie może być stawiany ponad interesem właścicieli działek objętych planem, jak i mieszkańców W. Ponadto organ wskazał, że zapoznał się z protokołem dyskusji publicznej, wysłuchał głosów mieszkańców obecnych podczas debaty publicznej. W ślad za art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Uwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności, o których w art. 2 pkt 6 i pkt 7 u.p.z.p., to aspekty, które należało rozpatrywać w przedmiotowym planie szerzej niż tylko poprzez pryzmat interesu skarżącego.

Prawa konstytucyjne, na które powołuje się skarżąca, w takim samym stopniu dotyczą właścicieli nieruchomości znajdujących się w granicach planu oraz właścicieli pozostałych nieruchomości sąsiadujących z planem.

Ponadto, zaskarżony plan godzi – jak wskazała strona skarżąca – w jej interes prawny, ponieważ jego zapisy nie wyważają realizacji sąsiadujących ze sobą funkcji usługowych (planowanych w uchwale) z funkcją rolniczą, w ramach której wykorzystywane są od lat nieruchomości należące do skarżącej. Powołując się na przepis art. 144 K.c. dotyczący zagadnień immisji, skarżąca wskazała również, że zaskarżony plan w ramach zapisów dotyczących systemów komunikacji nie ustala rozwiązań minimalizujących uciążliwość zwiększonego natężenia ruchu czy nawet ewentualne przyszłe ograniczenia w poruszaniu się po ulicach W. rolniczych pojazdów wielkogabarytowych.

W ocenie Sądu, powyższe oddziaływania należy kwalifikować jako potencjalne zagrożenie, które w chwili wniesienia skargi nie występuje. Potencjalne immisje emitowane przez planowaną zabudowę głównie z postaci obiektu handlu wielkopowierzchniowego nie świadczą o bezpośrednim, realnym i konkretnym ograniczeniu prawa własności skarżącej. Potencjalne zagrożenie nie jest wystarczające dla wykazania naruszenia interesu prawnego w zaskarżeniu planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Także podnoszone pogorszenie warunków drogowych i komunikacyjnych w pobliżu ww. obiektu i szkoły nie świadczy o naruszeniu postanowieniami planu jej interesu prawnego, bowiem to negatywne oddziaływanie ma charakter potencjalny i przyszły a nie rzeczywisty i aktualny. W podobnych kategoriach hipotetycznych zagrożeń należy rozważać obawy strony skarżącej co do zagrożeń bezpieczeństwa na drodze przy planowanej szkole (pomijając przy tym fakt, że argument ten nie odnosi się do sytuacji prawnej samej skarżącej).

Zdaniem Sądu powyższe obawy strony skarżącej powiązane z planowanym zagospodarowaniem są ogólne i przyszłe, ale jednak nie wpływają one obecnie i konkretnie na posiadane przez nią prawo własności. Nie dochodzi więc do naruszenia jego interesu prawnego postanowieniami planu. Oczywistym jest, że każde zagospodarowanie terenu wiąże się z określonymi – większymi lub mniejszymi uciążliwościami. Jeżeli jednak te uciążliwości nie mogą przybrać postaci przekraczającej ustawowe normy, to brak jest podstaw do twierdzenia, że za pośrednictwem norm planu naruszone są prawne (nie faktyczne) interesy (uprawnienia) strony skarżącej.

Zagrożenia wskazywane przez skarżącą mogą się zmaterializować w przyszłości, kiedy kwestionowana zabudowa powstanie, ale obecnie takie wnioski są nieuzasadnione. Nie można bowiem wykluczyć, że pomimo dopuszczonej w pewnym sąsiedztwie budowy szkoły i obiektu handlu wielkopowierzchniowego zostaną na etapie realizacji tych inwestycji przewidziane takie rozwiązania techniczne, że inwestycja nie będzie miała jakiegokolwiek negatywnego wpływu na prawo własności skarżącej. Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, układ komunikacyjny wskazany w planie stanowi część układu komunikacyjnego na terenie miejscowości W., który to dopiero na etapie realizacji inwestycji zostanie rozbudowany, przebudowany i dostosowany do aktualnych potrzeb mieszkańców, zaś zaskarżona uchwała nie określa powiązania układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, bowiem plan miejscowy nie musi określać pełnego powiązania komunikacji i infrastruktury z układem zewnętrznym w sposób projektowy.

Plan to akt prawa miejscowego, a nie projekt budowlany ani koncepcja branżowa, dlatego jest ograniczony do zasad i rezerw terenu, a nie szczegółowych rozwiązań połączeń. Jedynie potencjalny charakter naruszeń interesu prawnego prowadziłby do uznania legitymacji skargowej każdego właściciela sąsiedniej nieruchomości, bo zawsze można by wskazać przyszły negatywny wpływ danego zagospodarowania. Naruszenie interesu prawnego ma być interpretowane jako naruszenie rzeczywistego, konkretnego i aktualnego interesu prawnego, ściśle bowiem ochronie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma podlegać tylko ten podmiot, któremu uchwała już teraz, indywidualnie i w sposób rzeczywisty ogranicza jego prawo np. prawo własności.

Kwestie oddziaływania przyszłych inwestycji opartych na ustaleniach planu oraz wpływu takiego oddziaływania na interes prawny strony skarżącej mogą być przedmiotem postępowań indywidualnych, regulujących udzielanie akceptacji organów administracji publicznej dla przedsięwzięć opartych obecnie na przepisach ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także postępowań indywidualnych, regulujących udzielanie akceptacji organów administracji publicznej dla projektów inwestycyjnych, opartych obecnie na przepisach z zakresu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, o ile takie postępowania zostaną wszczęte, a nie na etapie uchwalenia planu miejscowego. Oparta na normach planu zabudowa będzie musiała spełniać wszelkie unormowania z zakresu ochrony środowiska.

Nie będzie mogła naruszać uzasadnionych interesów osób trzecich. Obecnie taki wymóg wynika z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Przewidziane w tych przepisach obowiązki inwestorów mają m.in. zabezpieczać interesy właścicieli sąsiednich działek. Natomiast źródłem interesu prawnego, legitymującego właścicieli działki sąsiedniej, nie może być perspektywa potencjalnych i przyszłych uciążliwości, jakie może nieść za sobą – co należy podkreślić – również potencjalna i przyszła zabudowa (postanowienie NSA z dnia 12 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1511/25).

Wobec powyższych rozważań Sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazała, iż uchwalenie planu i przewidzianego w nim przeznaczenia oraz zagospodarowanie terenu objętego planem będzie miało aktualny, realny i skonkretyzowany wpływ na przysługujące jej prawo własności, tak żeby można było stwierdzić, że bezpośrednio pozbawia ją tego prawa albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego jej uprawnienia (wyroki NSA z dnia: 17 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 117/19, LEX nr 3352798; 4 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1157/08, LEX nr 594934.). Z planu nie wynika wprost ani pośrednio, że przysługujące skarżącej prawo własności nieruchomości zostanie ponad przeciętną miarę ograniczone lub tym bardziej utracone.

Reasumując, należy wskazać, że dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i ich naruszenie można uznać za przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skoro skarga rozpoznawana w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd nie mógł przystąpić do oceny legalności zaskarżonej uchwały, w tym do badania prawidłowości zasad i trybu jej podjęcia. Mając na względzie powyższe, skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. podlegała odrzuceniu. Stąd orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji niniejszego postanowienia.

Orzeczenie z punktu drugiego sentencji znajduje zaś swoje oparcie w przepisie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.