Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. K. (dalej: skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO, organ odwoławczy), którą organ ten utrzymał w mocy decyzja Wójta Gminy C. (dalej: Wójt, organ pierwszej instancji) z dnia 25 września 2023 r. (nr OiSO.6220.6.2023.PZ) odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie 114 budynków letniskowo-rekreacyjnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, planowanych do realizacji na działkach o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb C.(1).
Powyższe rozstrzygnięcia wydane zostały w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Skarżący zwrócił się do organu pierwszej instancji o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie 114 budynków letniskowo-rekreacyjnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, planowanych do realizacji na działkach o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb C.(1) (dalej: przedsięwzięcie). Przedsięwzięcie miało zostać zrealizowane na terenie działek, które zgodnie z uchwałą Rady Gminy C. Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi C.(1), część północna, gmina C. (Dz. Urz. Woj. Dolnośl. z 2011 r., Nr 181, poz. [...], dalej: plan) przeznaczone są pod tereny usług sportu i rekreacji (US). Usługi te zostały w planie zdefiniowane jako "działalność obiektów sportowych lub rekreacyjnych takich jak stadiony, hale sportowe, boiska sportowe, korty tenisowe, pola golfowe, baseny otwarte i kryte, lodowiska, obiekty zabudowy letniskowo-rekreacyjnej".
Decyzją z dnia 26 września 2023 r. (nr OiSO.6220.6.2023.PZ), Wójt odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia z uwagi na niezgodność lokalizacji inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym planowane jest przedsięwzięcie.
Na skutek odwołania skarżącego, zaskarżoną decyzją z dnia 4 grudnia 2023 r. (nr SKO 4213.36.2023) Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta z dnia 26 września 2023 r.
Organ odwoławczy zgodził się ze skarżącym, że niedopuszczalne jest stosowanie art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: u.o.o.ś.) w sposób charakterystyczny dla postępowania prowadzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż analizowana jest tutaj tylko zgodność z planem lokalizacji przedsięwzięcia; tym samym nie podlegają ocenie techniczne parametry inwestycji, a argumentacja Wójta co do wielkości i szerokości działek, w ocenie organu odwoławczego, wykracza poza zakres oceny w postępowaniu środowiskowym. Zdaniem organu odwoławczego, nie można jednak w sposób wybiórczy dokonywać wykładni planu i poprzestać na stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia ze sfomułowaniem w § 4 ust. 1 pkt 9 lit. d planu "obiekty zabudowy letniskowo-rekreacyjnej" oraz podawaną przez skarżącego nazwą przedsięwzięcia.
Sposób rozumienia tego przeznaczenia obrazuje treść § 16 ust. 2 pkt 2 planu, zgodnie z którym dopuszcza się realizację obiektów mieszkaniowych jako uzupełnienia zabudowy podstawowej pod warunkiem, iż powierzchnia użytkowa mieszkań nie będzie przekraczać 30% powierzchni użytkowej obiektów usługowych, a mieszkania będą miały charakter mieszkań służbowych dla zarządców lub właścicieli obiektów. Kolegium zwróciło uwagę, że w uchwale nie zostało zdefiniowane sformułowanie "obiekty letniskowo-rekreacyjne", jednak wyraźnie została wykluczona ich funkcja jako obiektów mieszkaniowych.
Organ odwoławczy podzielił pogląd Wójt, że pojęcie budynku rekreacji indywidulanej zostało zdefiniowane w § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm., dalej: rozporządzenie), jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Kolegium uznało, że celem zabudowy letniskowo-rekreacyjnej jest możliwość okresowego wypoczynku, a nie zamieszkania. Z przymiotnika "indywidualnej" Kolegium wywiodło wymóg, że chodzi o budynek przeznaczony dla odpoczynku właściciela i zaspokojenie jego potrzeb, a nie wszystkich innych osób, dla których przeznaczone są usługi hotelarskie. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że w karcie informacyjnej przedsięwzięcia konsekwentnie jest używane sformułowanie budynków letniskowo-rekreacyjnych, jednak również wskazuje się na "mieszkańców", których ilość określona została na 400 osób i ich całoroczne zamieszkanie.
Zgodnie z uchwałą przeznaczeniem terenu przedsięwzięcia jest działalność obiektów sportowych i rekreacyjnych, a jako działalność usługowa "stadiony, hale sportowe, boiska sportowe, korty tenisowe, pola golfowe, baseny otwarte i kryte, lodowiska, obiekty zabudowy letniskowo-rekreacyjnej". Kolegium zaznaczyło, że ostatnie z wymienionych obiektów nie oznacza, że lokalny prawodawca dopuścił na tym terenie 114 budynków, które choć nazwane letniskowo-rekreacyjnymi, w rzeczywistości mają typowe cechy budynków mieszkalnych. Uchwała zaś dopuszcza realizację budynków mieszkaniowych wyłącznie jako uzupełnienie zabudowy podstawowej.
Skarżący, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję Kolegium z dnia 4 grudnia 2023 r., zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 80 ust. 2 u.o.o.ś w związku z § 4 ust. 1 pkt 9 lit. d i § 16 ust. 2 pkt 2 uchwały oraz w związku z § 3 pkt 7 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z jednoczesnym wskazaniem sposobu załatwienia sprawy oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi.
Wyrokiem z dnia 12 września 2024 r. (sygn. akt II SA/Wr 156/24) Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, uwzględniając skargę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt I) oraz zasądził od Kolegium na rzecz skarżącego kwotę 714 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II).
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zwrócił uwagę, że spór sprowadza się do wykładni pojęcia "obiekt letniskowo-rekreacyjny" oraz do oceny, czy 114 budynków przewidzianych w planowanej przez skarżącego inwestycji jako takie można zakwalifikować. Zdaniem Sądu, dokonując oceny wniosku inwestora w omawianym zakresie, organy opierają się przede wszystkim na dokumencie przedłożonym przez inwestora, jakim jest karta informacyjna przedsięwzięcia (KIP). W procesie poprzedzającym wydanie decyzji środowiskowej konieczne okazało się więc: po pierwsze, prawidłowe określenie charakteru planowanej inwestycji, po drugie, prawidłowe zinterpretowanie rodzaju przeznaczenia terenu objętego tą inwestycją w planie miejscowym. Zdaniem Sądu, organy obu instancji nie wywiązały się w sposób należyty z tych obowiązków, w szczególności jeśli chodzi o dokonaną na podstawie KIP ocenę charakteru przedmiotowego przedsięwzięcia.
W opinii Sądu, przedstawiona argumentacja organów obu instancji, której celem było zakwestionowanie spornego przedsięwzięcia jako zabudowań letniskowo-rekreacyjnych i wykazanie, że chodzi faktycznie o budynki mieszkaniowe, okazała się niewystarczająca. Zaprezentowana przez organy obu instancji argumentacja skupiała się przede wszystkim na użytym sfomułowaniu "mieszkańcy" i dość ogólnych stwierdzeniach, że inwestycja dotyczy obiektów o ewidentnie mieszkaniowym i stałym charakterze, a nie letniskowo-rekreacyjnym. Treści KIP nie można jednak, w ocenie Sądu, interpretować w sposób przypominający wykładnię prawa – inwestor dokonując opisu przedsięwzięcia, nie jest zobligowany do stosowania legalnych definicji co do kwestii, które w tym opisie nie mają kluczowego znaczenia, zwłaszcza, że pojęcie "mieszkańca" zasadniczo nie zostało w sposób legalny zdefiniowane. Organy nie przedstawiły, zdaniem Sądu, żadnych konkretnych argumentów uzasadniających, że wbrew oczywistej treści wniosku zamiarem inwestora jest budowa regularnych domów w zabudowie bliźniaczej.
W szczególności nie wyjaśniły, jak jest różnica między zabudową mieszkaniową a zabudową letniskowo-rekreacyjną i nie odniosły tych ustaleń do treści wniosku i załączonej do niego KIP. Rzetelne wykazanie i prawidłowa ocena rzeczywistych zamierzeń inwestycji w oparciu o treść wniosku i KIP (po ewentualnym uzupełnieniu ich przez wnioskodawcę) przy jednoczesnym uwzględnieniu odpowiednich przepisów i orzecznictwa odnoszących się do zabudowy mieszkaniowej i do zabudowy rekreacyjnej (letniskowej), pozwoli na ustalenie, czy spełniona zostanie przesłanka zgodności lokalizacji, o której mowa w art. 80 ust. 2 u.o.o.ś.
Sąd przypomniał także, że organ administracyjny jest związany treścią wniosku i złożonych wraz z nim załączników, w tym przede wszystkim KIP. Przepisy u.oo.ś. nie uprawniają organu do własnej ingerencji w treść złożonych przez wnioskodawcę dokumentów lub do odmiennej interpretacji charakteru inwestycji niż wskazana przez inwestora. Tym bardziej też organ administracyjny nie jest uprawniony do zmiany kwalifikacji przeznaczenia przedsięwzięcia według własnego uznania. Zdaniem Sądu, odmawiając wydania decyzji w przedmiocie ustalenia uwarunkowań środowiskowych dla danej inwestycji, organ obowiązany jest odnieść się do tych założeń, jakie wynikają z KIP. Ocena wniosku i załączników poprzedzająca wydanie przedmiotowej decyzji odnosi się do jego formalnych i merytorycznych aspektów, zawsze jednak w odniesieniu do koncepcji realizacji inwestycji określonej przez inwestora. Kwestionując wskazane w KIP przeznaczenie zabudowy tworzącej planowane przedsięwzięcie organ powinien konkretnie wykazać – w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody – że podstawowym celem budynków jest stałe zamieszanie, a nie okresowy wypoczynek, jednakże niewystarczające jest w tym względzie odwołanie się wyłącznie do parametrów budynków.
Zdaniem Sądu, instancji argumentacja skargi wskazująca na metraż zabudowań wynoszący około 60 m2 nie ma znaczenia, gdyż nie wyklucza on możliwości stałego zamieszkania, po drugie, wartość ta odnosi się do powierzchni zabudowy, którą należy odróżnić od powierzchni użytkowej budynku zwłaszcza, gdy planowane budynki według KIP mają mieć wysokość odpowiadającą budynkom dwukondygnacyjnym. Sąd skonkludował, że stwierdzając naruszenie przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zobligowany był uchylić zarówno decyzję zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Wyrokiem z dnia 5 maja 2026 r. (sygn. akt III OSK 2985/24) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok tutejszego Sądu z dnia 12 września 2024 r. (sygn. akt II SA/Wr 156/24) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
W ocenie NSA, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie wyjaśnia w sposób wystarczający podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia. Uzasadnienie to nie zawiera również jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania.
Przede wszystkim zwrócono uwagę, że - jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej - Sąd I instancji nie sprecyzował podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zważywszy na formułę o "naruszeniu przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" można jedynie domniemywać, że tę podstawę stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., aczkolwiek w treści uzasadnienia mowa też o wykładni prawa materialnego, co z kolei mogłoby sugerować podstawę opisaną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a.
Jak wskazał dalej NSA, w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie miała ocena, czy lokalizacja objętego wnioskiem przedsięwzięcia, określonego przez inwestora jako "Budowa 114 budynków letniskowo-rekreacyjnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą przy ulicy [...], [...] i [...] w C.(1) w gminie C." - jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy C. Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi C.(1), część północna, gmina C.), w świetle których przedmiotowy teren, oznaczony symbolem "US", jest przeznaczony pod usługi sportu lub rekreacji (przeznaczenie podstawowe) i usługi gastronomii, handlu, turystyki, hotelarstwa, zdrowia, zieleń urządzona, obiekty małej architektury (przeznaczenie uzupełniające). Usługi sportu lub rekreacji zostały określone w planie miejscowym jako działalność obiektów sportowych lub rekreacyjnych takich jak stadiony, hale sportowe, boiska sportowe, korty tenisowe, pola golfowe, baseny otwarte i kryte, lodowiska, obiekty zabudowy letniskowo-rekreacyjnej (§ 4 ust. 1 pkt 9 lit. d).
Zasadniczo wymagało zatem rozstrzygnięcia to, czy planowane przez inwestora budynki mają znamiona "zabudowy letniskowo-rekreacyjnej". Organy obu instancji uznały, że nie - przy czym stanowisko organu odwoławczego poparte jest obszerną i szczegółową argumentacją. Argumentacja ta, w płaszczyźnie normatywnej, zawiera przytoczenie i wykładnię relewantnych postanowień planu miejscowego, nawiązanie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w płaszczyźnie faktycznej - szczegółową analizę karty informacyjnej. Organ odwoławczy odwołał się także do dotychczasowego orzecznictwa dotyczącego rozumienia odnośnych uregulowań planistycznych.
W ocenie NSA, Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję, powołał wprawdzie dodatkowo art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego (definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego), który potencjalnie może mieć znaczenie w procesie wykładni prawa na użytek niniejszej sprawy – ale poza tym nie zidentyfikował w sposób czytelny żadnego istotnego błędu w wykładni prawa dokonanej przez organ, a w szczególności nie wskazał postanowień planu miejscowego, które, w jego ocenie, zostały przez organ pominięte lub niewłaściwe zinterpretowane. Sąd I instancji nie wskazał też konkretnie, które elementy opisu przedsięwzięcia (karty informacyjnej) nie były, a powinny być przez organ uwzględnione.
Zdaniem NSA, trudno też podzielić ocenę Sądu I instancji, jakoby organ skupił się jedynie na sformułowaniu "mieszkańcy" i na "dość ogólnych stwierdzeniach". Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jawi się jako obszerne i szczegółowe. W tej sytuacji przyczyny, dla których Sąd I instancji uwzględnił skargę, nie są dostatecznie wyjaśnione – powoduje to, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Ponadto, w ocenie NSA, zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku formuła: "Dopiero rzetelne wykazanie i prawidłowa ocena rzeczywistych zamierzeń inwestycji w oparciu o treść wniosku i KIP (po ewentualnym uzupełnieniu ich przez wnioskodawcę) przy jednoczesnym uwzględnieniu odpowiednich przepisów i orzecznictwa odnoszących się do zabudowy mieszkaniowej i do zabudowy rekreacyjnej (letniskowej), pozwoli na ustalenie, czy spełniona została przesłanka zgodności lokalizacji, o której mowa w art. 80 ust. 2 ustawy" – nie zawiera dostatecznie jasnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania.
Końcowo NSA wyjaśnił, że skoro trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to przedwczesne byłoby wyrażanie stanowiska w kwestiach objętych pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej.
Mając to uwadze, NSA wskazało, że Sąd I instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zobowiązany będzie sporządzić uzasadnienie wyroku, spełniające wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skargę, jako nieuzasadnioną, należało oddalić.
Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dając podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddala skargę. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na wstępie odnotować należy, że tut. Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę, na obecnym jej etapie działał w warunkach wyznaczonych art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 190 p.p.s.a., co wynika z uprzedniego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej wywiedzionej imieniem organu odwoławczego.
Stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie innemu sądowi. Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., oznacza zakaz formułowania nowych ocen prawnych sprzecznych z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również zakaz odstępowania od wskazań co do dalszego postępowania.
Użyty w art. 190 p.p.s.a. zwrot "wykładnia prawa", należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" obejmuje interpretację przepisów materialnych i procesowych oraz ocenę zasadności ich zastosowania jako podstawy wydania decyzji administracyjnej. Przez ocenę prawną rozumie się natomiast wykładnię istotnych treści przepisów oraz sposób ich stosowania w konkretnej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję tej oceny i określają sposób działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy, ukierunkowany na uniknięcie wcześniejszych uchybień (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 598/17).
Zwrot "wykładnia prawa" należy też rozumieć jako wiążącą ocenę prawidłowości zastosowania przepisów postępowania odnoszących się do czynności dowodowych, a zatem obejmującą także uznanie prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organ (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I FSK 2019/17). Moc wiążąca wyroku oznacza również, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak wynika z prawomocnego orzeczenia. Obejmuje to zarówno wykładnię i zastosowanie prawa w konkretnym stanie faktycznym, jak i ocenę samego tego stanu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II FSK 2370/18).
Wyrokiem z dnia 5 maja 2026 r., sygn. akt III OSK 2985/24, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wcześniejszy wyrok tutejszego Sądu z dnia 12 września 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 156/24, i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej Kolegium był wyłącznie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadnienie uchylonego wyroku nie pozwalało na kontrolę instancyjną, ponieważ Sąd I instancji nie sprecyzował podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie wskazał konkretnego błędu w wykładni prawa dokonanej przez organ ani konkretnych elementów karty informacyjnej przedsięwzięcia, które organ miałby pominąć, a nadto sformułował wskazania co do dalszego postępowania w sposób ogólnikowy. Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził natomiast kwestii materialnoprawnej, to jest tego, czy planowane budynki mają znamiona zabudowy letniskowo-rekreacyjnej, uznając ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej za przedwczesną.
Z tego względu Sąd w obecnym składzie zachowuje pełną swobodę co do kierunku rozstrzygnięcia, związany jest natomiast obowiązkiem sporządzenia uzasadnienia odpowiadającego wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., to jest jednoznacznego wskazania podstawy prawnej, jej pełnego wyjaśnienia oraz przedstawienia własnej, samodzielnej oceny prawnej całości sprawy.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Kolegium z dnia 4 grudnia 2023 r., jak również utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Sąd wyjaśnia jednoznacznie, że nie stwierdził w sprawie ani naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), ani naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W szczególności organy obu instancji nie naruszyły art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: u.o.o.ś.) ani zasad ogólnych postępowania wyrażonych w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w związku z zasadą swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 80 ust. 2 u.o.o.ś., zgodnie z którym właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku gdy przedsięwzięcie jest realizowane na obszarze morskim - z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, jeżeli plany te zostały odpowiednio uchwalone albo przyjęte. Jeżeli plan miejscowy obowiązuje, jego postanowienia determinują treść rozstrzygnięcia w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Stwierdzenie choćby częściowej niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z planem obliguje zatem organ do wydania decyzji odmownej, bez dalszego badania oddziaływania inwestycji na środowisko.
Sąd podziela utrwalony i niesporny między stronami pogląd, że przedmiotem oceny w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. jest wyłącznie zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z planem, nie zaś techniczne parametry zabudowy, których ocena należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej. W tym względzie słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądowym, że skoro decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wiążąca dla organu dla organu administracji architektoniczno - budowlanej, to zakres tego związania nie może być szerszy niż jej treść (zakres rozstrzygnięcia).
Zatem wiążący charakter decyzji środowiskowej dotyczy tylko środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Oznacza to, że decyzja środowiskowa, która ma być zgodna z planem miejscowym, nie może rozstrzygać i nie rozstrzyga o zgodności z planem miejscowym przyszłych szczegółowych warunków realizacji inwestycji, które będą już przedmiotem badania przez właściwe organy na etapie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1848/16).
Powołany przepis wyraźnie uzależnia możliwość wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach od istnienia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to podstawowe kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jedynie stwierdzenie zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem, uprawnia organ administracji publicznej do wydania decyzji pozytywnej, po spełnieniu pozostałych wymogów wynikających z ustawy. A contrario, jeżeli przedsięwzięcie naruszałoby przepisy zawarte w planie miejscowym, organ byłby zobligowany do odmowy wydania wnioskowanej decyzji. Ocena zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego należy do organu wydającego decyzję i powinna być dokonywana już na etapie wstępnym postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2025 r., sygn. akt III OSK 1344/22).
W tym zakresie organ odwoławczy prawidłowo zastrzegł, że uwagi Wójta dotyczące szerokości frontu i wielkości działek wykraczają poza kognicję organu środowiskowego, i uwag tych nie uczynił podstawą rozstrzygnięcia. Granice oceny dokonywanej na podstawie art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. zostały zatem przez Kolegium zachowane.
Sąd podziela również wyrażone w orzecznictwie sądowym stanowisko, w myśl którego dokonując oceny wniosku z punktu widzenia zgodności planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organy opierają się przede wszystkim na złożonej przez inwestora karcie informacyjnej przedsięwzięcia. To ten dokument stanowi kluczowy dowód w sprawie i to ten dokument musi zostać oceniony w kontekście konkretnych przepisów i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2760/22; 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4842/21; 23 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 163/21). Organ zachowuje przy tym uprawnienie i zarazem obowiązek badania rzeczywistej treści wniosku. W przeciwnym razie do uzyskania pozytywnej decyzji wystarczałoby samo nadanie przedsięwzięciu nazwy odpowiadającej nomenklaturze planu.
Organ może zatem zakwestionować kwalifikację nadaną przez inwestora wówczas, gdy z całokształtu opisu przedsięwzięcia wynika w sposób oczywisty, że jego rzeczywisty charakter jest rozbieżny z tą nazwą. Taka odmienna kwalifikacja musi jednak zostać przekonująco wykazana w oparciu o konkretne dane wynikające z KIP, ocenione na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgodnie z art. 80 k.p.a.
Mając na względzie, że istotą sprawy jest rozstrzygnięcie, czy planowane przez inwestora budynki mają znamiona zabudowy letniskowo-rekreacyjnej w rozumieniu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd - na podstawie własnej oceny całokształtu sprawy - doszedł do przekonania, iż budynki opisane w karcie informacyjnej takich znamion nie posiadają.
Zacząć należy od stwierdzenia, że wykładnia systemowa ustaleń planu nie pozwala odczytywać zwrotu "obiekty zabudowy letniskowo-rekreacyjnej" w oderwaniu od jego kontekstu normatywnego. Zwrot ten stanowi ostatni element wyliczenia zawartego w § 4 ust. 1 pkt 9 lit. d planu, definiującego usługi sportu lub rekreacji jako "działalność obiektów sportowych lub rekreacyjnych takich jak stadiony, hale sportowe, boiska sportowe, korty tenisowe, pola golfowe, baseny otwarte i kryte, lodowiska, obiekty zabudowy letniskowo-rekreacyjnej". Wszystkie poprzedzające elementy tego katalogu mają jednoznacznie usługowy i sportowo-rekreacyjny charakter. W procesie wykładni tego zwrotu należy kierować się zasadą interpretacyjną eiusdem generis (tego samego rodzaju), zgodnie z którą jeśli prawodawca dla sprecyzowania zakresu wyrażenia, będącego nazwą kategorii ogólnej wymienia przykładowo obiekty należące do tej kategorii, to przy ocenie i kwalifikacji innych obiektów należy pomijać te, które nie wykazują istotnego podobieństwa do obiektów wymienionych.
Zatem należało mieć na względzie, że "obiekty zabudowy letniskowo-rekreacyjnej" muszą służyć działalności rekreacyjnej, nie zaś zaspokajaniu stałych potrzeb bytowych. Przeznaczeniem podstawowym terenu US są bowiem "usługi sportu lub rekreacji" (§ 16 ust. 1 planu), a nie zabudowa mieszkaniowa.
Po drugie, plan miejscowy wprost ogranicza na terenie US funkcję mieszkaniową. Zgodnie z § 16 ust. 2 pkt 2 planu realizacja obiektów mieszkaniowych jest dopuszczalna wyłącznie jako uzupełnienie zabudowy podstawowej, pod warunkiem że powierzchnia użytkowa mieszkań nie przekroczy 30% powierzchni użytkowej obiektów usługowych, a mieszkania będą miały charakter mieszkań służbowych dla zarządców lub właścicieli obiektów. Prawodawca lokalny, nie definiując wprawdzie pojęcia "obiekty zabudowy letniskowo-rekreacyjnej", jednoznacznie wykluczył ich funkcję jako obiektów mieszkaniowych poza wskazanym, wąskim zakresem uzupełniającym.
Po trzecie, za prawidłowością stanowiska organu przemawia argument systemowy, którego waga w niniejszej sprawie jest istotna. Plan miejscowy wyznacza odrębne tereny oznaczone symbolami od 1MN do 6MN, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zakładając racjonalność prawodawcy lokalnego, należy przyjąć, że skoro utworzył on odrębną kategorię terenów dla zabudowy mieszkaniowej, to nie zamierzał dopuścić realizacji takiej zabudowy - w postaci zespołu 114 budynków - na terenie przeznaczonym podstawowo pod usługi sportu lub rekreacji. Odmienna wykładnia prowadziłaby do obejścia systematyki planu i czyniłaby wyodrębnienie terenów MN bezprzedmiotowym.
Ponadto, dla odróżnienia zabudowy letniskowo-rekreacyjnej od mieszkaniowej rozstrzygające znaczenie ma funkcja obiektu, a nie samo jego nazwanie ani sama dopuszczalność całorocznego korzystania. Sąd przyjmuje - zgodnie z dorobkiem orzecznictwa - że budynek rekreacyjny (letniskowy) może być wykorzystywany także całorocznie i że całoroczność sama w sobie nie odbiera mu charakteru rekreacyjnego. Skoro jednak jedyną cechą różnicującą jest funkcja, decydujące jest ustalenie, czy obiekt służy okresowemu wypoczynkowi, czy zaspokajaniu stałych potrzeb bytowych (mieszkaniowych), to jest skupianiu centrum życiowego osób w nim przebywających. Pojęcie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, którym posługuje się art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego przy definiowaniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, należy rozumieć jako służenie zaspokojeniu podstawowych potrzeb mieszkaniowych w sensie skupiania w danym miejscu centrum życiowego osób w nim przebywających, to jest miejsca, w którym osoba lub rodzina koncentruje swoje życiowe interesy i realizuje podstawowe funkcje życiowe, przebywając tam stale lub czasowo.
Tak rozumiane kryterium centrum życiowego pozwala odróżnić funkcję mieszkalną od funkcji wypoczynkowej niezależnie od tego, czy z obiektu można korzystać przez cały rok. O przynależności obiektu do jednej z tych kategorii nie rozstrzyga zatem sama dopuszczalność całorocznego korzystania, lecz to, czy obiekt służy okresowemu wypoczynkowi, czy też koncentracji centrum życiowego osób w nim przebywających. To kryterium funkcjonalne należy odnieść do konkretnej treści karty informacyjnej przedsięwzięcia.
Sąd stwierdza, że całokształt treści karty informacyjnej jednoznacznie wskazuje na bytowy, a nie wypoczynkowy charakter planowanej zabudowy. Jak deklaruje sam inwestor, przedsięwzięcie ma funkcjonować całodobowo przez cały rok, to jest 24 godziny na dobę, 7 dni w tygodniu, łącznie 8760 godzin rocznie (str. 10 KIP), co odpowiada intensywności wykorzystania właściwej zabudowie mieszkalnej, a nie okresowemu wypoczynkowi. Karta przewiduje obecność około 400 osób, konsekwentnie określanych jako "mieszkańcy", a zapotrzebowanie na wodę do celów bytowych zostało wprost oszacowane "w oparciu o ilość mieszkańców projektowanych budynków" (str. 8, 10 i 49 KIP), przy czym odwołanie do potrzeb bytowych i do liczby mieszkańców jako podstawy bilansu wody nie jest przypadkowym doborem słów, lecz elementem kalkulacji projektowej. Każdy budynek wyposażono w pełną infrastrukturę bytową, to jest w pompę ciepła o mocy 7,0 kW służącą do ogrzewania pomieszczeń i produkcji ciepłej wody użytkowej oraz w mechaniczną wentylację nawiewno-wywiewną z wentylatorem na poddaszu (str. 12 KIP).
Budynki są nadto dwukondygnacyjne, wzniesione w technologii tradycyjnej murowanej, posadowione na żelbetowych ławach fundamentowych, z dachem na więźbie drewnianej krytym blachodachówką i ociepleniem z wełny mineralnej (str. 12 KIP), a więc o standardzie konstrukcyjnym właściwym budynkom przeznaczonym do stałego użytkowania.
Zestawienie powyższych okoliczności ma istotne znaczenie dla kwalifikacji prawnej przedsięwzięcia. Prawodawca odróżnia bowiem budynek rekreacji indywidualnej od budynku mieszkalnego m.in. przez to, że budynek rekreacji indywidualnej, jako przeznaczony do okresowego wypoczynku, został w § 26 ust. 5, § 27, § 49, § 64 i § 72 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zwolniony z obowiązku wyposażenia w instalacje charakterystyczne dla budynków przeznaczonych do stałego pobytu ludzi, w szczególności instalację ogrzewania, ciepłej wody użytkowej oraz odpowiednie przyłącza (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 16/21). Tymczasem karta informacyjna przewiduje wyposażenie planowanych budynków właśnie w te elementy infrastruktury.
Przedstawiona ocena znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnym. Podstawowym celem zabudowy letniskowej, realizowanej przykładowo w postaci budynku rekreacji indywidualnej, jest możliwość okresowego wypoczynku, a nie zamieszkania, a przebywanie w takim obiekcie stanowi jedynie dodatkowy i niesamodzielny cel, funkcjonalnie związany z wypoczynkiem. Do tożsamych wniosków prowadzi wykładnia a contrario § 3 pkt 4 cyt. rozporządzenia, który budynkiem mieszkalnym czyni wyłącznie budynek mieszkalny wielorodzinny oraz jednorodzinny, co oznacza, że budynek rekreacji indywidualnej budynkiem mieszkalnym nie jest (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2025 r., sygn. akt II OSK 3023/24; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 857/18).
Sąd zaznacza przy tym, że dopuszczana w orzecznictwie całoroczność korzystania z budynku letniskowego odnosi się do braku ograniczeń co do terminu pojedynczego pobytu wypoczynkowego, nie zaś do możliwości przekształcenia funkcji wypoczynkowej w funkcję stałego zaspokajania potrzeb bytowych; rozstrzygające pozostaje przeznaczenie obiektu i intensywność jego wykorzystania, a nie sama dopuszczalność korzystania zeń przez cały rok (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2866/19).
Istotne znaczenie dla niniejszej sprawy ma również stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2551/20. Choć orzeczenie to zapadło w odmiennym stanie faktycznym i procesowym - dotyczyło postępowania o pozwolenie na budowę oraz przekwalifikowania obiektów z rekreacyjnych na obiekty zakwaterowania turystycznego - zawiera ono uniwersalne wskazówki dotyczące sposobu kwalifikacji obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że jeżeli inwestycja stanowi funkcjonalną całość, poszczególnych budynków nie można oceniać w oderwaniu od funkcji całego przedsięwzięcia. O kwalifikacji obiektu decyduje jego rzeczywista, dominująca funkcja, a nie nazwa nadana mu przez inwestora. Pogląd ten znajduje zastosowanie również w niniejszej sprawie. Zespół 114 budynków, powiązanych wspólną infrastrukturą obejmującą 342 miejsca postojowe, drogi wewnętrzne oraz przewidywany ruch około 754 przejazdów na dobę i przeznaczonych dla około 400 osób, nie może być oceniany jako zbiór niezależnych obiektów letniskowo-rekreacyjnych. Stanowi on jedno zorganizowane przedsięwzięcie, którego zasadnicza funkcja wymaga oceny całościowej.
Okoliczność ta, oceniana łącznie z pozostałymi danymi technicznymi i funkcjonalnymi zawartymi w karcie informacyjnej, jednoznacznie wskazuje, że planowana zabudowa służyć ma zaspokajaniu stałych potrzeb bytowych, a nie okresowemu wypoczynkowi. Nie sposób zatem podzielić stanowiska skarżącego, jakoby organ wyprowadził taki wniosek wyłącznie z użycia w karcie informacyjnej określenia "mieszkańcy". Stanowi on rezultat oceny całokształtu materiału dowodowego, odpowiadającej wymaganiom określonym w art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. w związku z art. 80 k.p.a.
Żaden z argumentów przytoczonych przez skarżącego na poparcie zarzutu naruszenia art. 80 ust. 2 ustawy ooś w związku z § 4 ust. 1 pkt 9 lit. d i § 16 ust. 2 pkt 2 planu oraz § 3 pkt 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie podważa prawidłowości zaskarżonej decyzji.
Nie jest trafne stanowisko, zgodnie z którym inwestycja o charakterze rekreacyjnym jest zgodna z planem już z tej przyczyny, że przeznaczeniem podstawowym terenu oznaczonego symbolem US są usługi sportu lub rekreacji. Rozumowanie to pomija systemową treść § 4 ust. 1 pkt 9 lit. d planu, w którym usługi sportu lub rekreacji zdefiniowano jako działalność obiektów sportowych lub rekreacyjnych, wymieniając następnie wyłącznie obiekty o charakterze usługowym, takie jak stadiony, hale sportowe, boiska, korty, pola golfowe, baseny i lodowiska. Rozstrzygające znaczenie ma użyte przez prawodawcę lokalnego słowo "działalność". Przeznaczenie terenu US obejmuje prowadzenie działalności rekreacyjnej, a nie zaspokajanie indywidualnych potrzeb bytowych osób stale przebywających w zespole budynków. Zgodność lokalizacji nie wynika zatem z samego przyporządkowania inwestycji do szeroko rozumianej rekreacji, lecz wymaga ustalenia, że obiekty rzeczywiście służą działalności rekreacyjnej w znaczeniu nadanym temu pojęciu przez plan.
Nie przekonuje również argument, jakoby powierzchnia około 60 m2, brak podpiwniczenia oraz brak wbudowanych garaży, oceniane według zasad logiki i doświadczenia życiowego, jednoznacznie świadczyły o przeznaczeniu wypoczynkowym obiektów. Wskazana wartość odnosi się do powierzchni zabudowy, wynoszącej 61,39 m2, którą przy budynkach dwukondygnacyjnych należy odróżnić od powierzchni użytkowej; rzeczywista powierzchnia użytkowa dwóch kondygnacji jest istotnie większa i odpowiada samodzielnemu lokalowi mieszkalnemu. Brak piwnicy i garażu nie stanowi cechy wyróżniającej zabudowę rekreacyjną, lecz występuje powszechnie także w zabudowie mieszkaniowej. Są to przy tym parametry techniczne, które - jak trafnie zauważył organ - nie podlegają samodzielnej ocenie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. i które nie mogą przeważyć nad całokształtem danych funkcjonalnych wynikających z karty informacyjnej w omówionym już zakresie.
Z przyczyn wyłożonych we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia chybiony jest również zarzut, jakoby planowane budynki spełniały kryteria uznania ich za budynki rekreacji indywidualnej w rozumieniu § 3 pkt 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, to jest budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku. O przynależności obiektu do tej kategorii nie decyduje nadana mu nazwa ani deklarowany zamiar inwestora, lecz jego rzeczywista charakterystyka funkcjonalna. Każdy z planowanych budynków wyposażono w instalacje służące stałemu pobytowi ludzi, to jest w pompę ciepła zapewniającą ogrzewanie pomieszczeń i ciepłą wodę użytkową oraz w mechaniczną wentylację nawiewno-wywiewną, a zapotrzebowanie na wodę do celów bytowych obliczono w oparciu o liczbę mieszkańców. Są to instalacje, z obowiązku zapewnienia których budynek rekreacji indywidualnej, jako przeznaczony do okresowego wypoczynku, został zwolniony.
Sąd nie traci przy tym z pola widzenia, że samo wyposażenie budynku w tego rodzaju instalacje nie przesądza jeszcze o jego mieszkalnym charakterze, gdyż także obiekt rekreacyjny może zostać w nie wyposażony stosownie do standardu i sposobu korzystania. Okoliczność ta nie jest zatem traktowana jako samodzielny dowód funkcji budynków, lecz jako jeden z elementów obrazu wynikającego z całości karty informacyjnej. Dopiero zbieżność tego elementu z pozostałymi danymi, to jest z deklarowanym całodobowym i całorocznym funkcjonowaniem obiektów, z przeznaczeniem ich dla około czterystu osób określanych jako mieszkańcy oraz z obliczeniem zapotrzebowania na wodę do celów bytowych w oparciu o ich liczbę, prowadzi do wniosku, że rzeczywistą funkcją tych obiektów jest stałe zaspokajanie potrzeb bytowych, a nie krótkotrwały pobyt wypoczynkowy. Oceniane łącznie cechy planowanych budynków nie odpowiadają zatem definicji z § 3 pkt 7 rozporządzenia.
Nie zasługuje na uwzględnienie powiązana z powyższym teza skargi, zgodnie z którą rekreacyjny charakter budynku nie wyklucza korzystania z jego funkcji mieszkaniowej, lecz jest z nią w pewnym stopniu nierozerwalnie związany. Teza ta zaciera różnicę, która w niniejszej sprawie ma charakter rozstrzygający. Zakwaterowanie gościa lub turysty na czas okresowego wypoczynku oraz zaspokajanie stałych potrzeb bytowych osoby skupiającej w danym miejscu swoje centrum życiowe to dwie odrębne funkcje, a plan miejscowy wiąże z każdą z nich odmienne przeznaczenie terenu, lokując zabudowę mieszkaniową na wydzielonych terenach oznaczonych symbolami od 1MN do 6MN, a nie na terenie US. Przyjęcie, że obiekt rekreacyjny może swobodnie pełnić również funkcję mieszkaniową, prowadziłoby do zatarcia tego rozgraniczenia i pozwalałoby realizować na terenie usług sportu lub rekreacji zabudowę, dla której plan przewidział odrębne tereny. To zaś, czy obiekt służy okresowemu wypoczynkowi, czy stałemu zamieszkaniu, podlega ocenie na podstawie całokształtu jego cech, która w niniejszej sprawie jednoznacznie wskazuje na funkcję bytową.
Bez znaczenia prawnego pozostaje wskazywane przez skarżącego usytuowanie inwestycji w pobliżu lasów, rzeki i [...]. Atrakcyjne przyrodniczo otoczenie nie przesądza o funkcji obiektu budowlanego, ponieważ walory takie są równie pożądane w przypadku zabudowy mieszkaniowej i nie przeciwstawiają się stałemu zamieszkaniu, lecz czynią je atrakcyjnym. Subiektywnie deklarowany przez inwestora zamiar wykorzystania obiektów nie może zastąpić obiektywnej oceny ich charakteru, dokonywanej na podstawie konkretnych danych technicznych i funkcjonalnych wynikających z karty informacyjnej.
Skarżący trafnie natomiast wskazuje, że posłużenie się w karcie słowem "mieszkańcy" nie może samodzielnie ani jako główna podstawa przesądzać kwalifikacji inwestycji, skoro z mających zastosowanie przepisów nie wynika, by pojęcie to było zastrzeżone dla osób przebywających z zamiarem stałego zamieszkania. Gdyby ocena organu opierała się wyłącznie na pojedynczym sformułowaniu, byłaby wadliwa, a sama dopuszczalność całorocznego korzystania nie odbiera obiektowi charakteru rekreacyjnego. Podstawą kwestionowanej kwalifikacji nie było jednak jedno słowo, lecz zbieżność wielu wzajemnie spójnych danych wynikających z karty: deklarowane funkcjonowanie przez 8760 godzin w roku, oszacowanie zapotrzebowania na wodę do celów bytowych w oparciu o liczbę mieszkańców, wyposażenie każdego budynku w pompę ciepła służącą ogrzewaniu pomieszczeń i produkcji ciepłej wody użytkowej oraz w mechaniczną wentylację nawiewno-wywiewną, a także konstrukcja dwukondygnacyjna w technologii murowanej.
O kwalifikacji rozstrzyga zatem nie nazwa, lecz całokształt funkcji obiektu, oceniony zgodnie z art. 80 k.p.a. Argument skarżącego, choć sam w sobie słuszny, nie może więc odnieść skutku, gdyż zwalcza tezę, której organ w istocie nie sformułował.
Nie mógł odnieść skutku zarzut pominięcia przez organy faktu udzielenia przez Starostę Wrocławskiego 44 pozwoleń na budowę. Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedza uzyskanie pozwolenia na budowę, stanowiąc jego prawną przesłankę. Wywodzenie zgodności lokalizacji z planem z następczo wydanych pozwoleń na budowę odwraca ustaloną przez ustawodawcę kolejność i jest niedopuszczalne. Nadto oba postępowania prowadzone są w odrębnych reżimach prawnych i obejmują odmienny zakres oceny zgodności z planem, gdyż art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. dotyczy zgodności lokalizacji przedsięwzięcia, a art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego - zgodności projektu budowlanego. Rozstrzygnięcia organu administracji architektoniczno-budowlanej nie wiążą zatem organu środowiskowego i nie zastępują oceny dokonywanej w tym postępowaniu.
Chybiony jest wreszcie zarzut, jakoby to organ zastosował ustalenia planu w sposób wybiórczy. W ocenie Sądu to argumentacja skargi opiera się na wybiórczym odczytaniu planu, akcentującym wyłącznie końcowy zwrot "obiekty zabudowy letniskowo-rekreacyjnej", z pominięciem zarówno kontekstu definicji z § 4 ust. 1 pkt 9 lit. d, jak i ograniczenia funkcji mieszkaniowej z § 16 ust. 2 pkt 2 oraz wyodrębnienia odrębnych terenów mieszkaniowych oznaczonych symbolami od 1MN do 6MN. To organ dokonał pełnej, systemowej wykładni ustaleń planu, odczytując je jako spójną całość.
Sąd nie stwierdził także naruszenia przepisów postępowania. Organ zgromadził kompletny materiał dowodowy, którego trzonem jest karta informacyjna przedsięwzięcia, i ocenił go w całości, a nie wybiórczo, wyprowadzając z niego wnioski logicznie poprawne i zgodne z doświadczeniem życiowym, czym uczynił zadość wymogom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., wyjaśniając zarówno podstawę faktyczną, jak i prawną rozstrzygnięcia oraz odnosząc się do zarzutów odwołania. Podjęcie rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez stronę nie narusza zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a., jeżeli organ prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Ciężar wykazania wadliwości wykładni przyjętej przez organ spoczywał na skarżącym, który przedstawił wprawdzie własną interpretację ustaleń planu i własną ocenę charakteru inwestycji, nie wykazał jednak, by wykładnia organu naruszała reguły wykładni prawa miejscowego ani by ocena karty informacyjnej była dowolna.
Zdaniem Sądu, takie rozstrzygnięcie nie narusza art. 153 p.p.s.a. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylający poprzedni wyrok tut. Sądu opierał się wyłącznie na stwierdzeniu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie zawierał wiążącej oceny prawnej co do materialnoprawnej zasadności skargi. Naczelny Sąd Administracyjny uznał ocenę zagadnień dotyczących charakteru planowanej zabudowy oraz zakresu związania organu treścią karty informacyjnej za przedwczesną. W konsekwencji Sąd, rozpoznając sprawę ponownie, był uprawniony do samodzielnej oceny legalności zaskarżonej decyzji.
Z przedstawionych względów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Planowane przedsięwzięcie, mimo nadanej mu nazwy, nie ma znamion zabudowy letniskowo-rekreacyjnej w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 9 lit. d planu, lecz cechy zabudowy mieszkaniowej, której realizacja na terenie oznaczonym symbolem US jest dopuszczalna jedynie w wąskim zakresie uzupełniającym wynikającym z § 16 ust. 2 pkt 2 planu, a nie w postaci zespołu 114 budynków. Lokalizacja przedsięwzięcia jest zatem niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co na podstawie art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. obligowało organy do odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.