Uzasadnienie
M. T. (dalej: skarżący) wniósł skargę na opisaną w sentencji uchwałę Rady Miejskiej w J., wnosząc o stwierdzenie jego nieważności w całości.
Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:
- - art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy o samorządzie gminnym, poprzez oparcie uchwały jednostkowej, dotyczącej konkretnego aportu nieruchomości do konkretnej spółki, także na przepisie służącym wyłącznie do określania zasad generalnych dotyczących wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez organ wykonawczy;
- - art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy o samorządzie gminnym w związku z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] października 2023 r., poprzez przyjęcie i zastosowanie mechanizmu podejmowania odrębnych uchwał w indywidualnych sprawach aportów przekraczających 1 mln złotych, mimo że delegacja ustawowa dotyczy wyłącznie stanowienia zasad ogólnych;
- - art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 46 ust. 1 i 2 oraz art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., o ochronie przyrody, poprzez podjęcie uchwały dotyczącej nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową mimo niewyjaśnienia istotnych ograniczeń prawnych związanych z możliwym występowaniem na tym terenie chomika europejskiego, jako gatunku objętego ochroną ścisłą, a w szczególności mimo braku wykazania, że przed podjęciem uchwały zweryfikowano, czy nieruchomość nie obejmuje siedlisk, ostoi, nor lub innych schronień tego gatunku
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że ma realny, skonkretyzowany i aktualny interes prawny w zaskarżeniu uchwały, bowiem jeszcze przed jej podjęciem skierował do Rady Miasta szereg działań dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Podniósł, że złożył wniosek o wstrzymanie procedowania projektu uchwały i zdjęcie go z porządku obrad albo co najmniej odroczenie do czasu pełnego wyjaśnienia zagadnień przyrodniczych związanych z występowaniem na tym obszarze chomika europejskiego. Następnie skierował odrębny wniosek o podjęcie działań ochronnych oraz o udostępnienie informacji, czy Gmina J. w ogóle sprawdziła, czy teren ten stanowi siedlisko chomika, zanim postanowiono o przekazaniu go spółce. Podobne pismo w sprawie ochrony siedlisk chomika europejskiego skarżący skierował do Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej.
Jak wskazał skarżący, jego interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynika zatem z tego, że zaskarżona uchwała dotyczy bezpośrednio tego samego terenu, co do którego skarżący formalnie domagał się działania zgodnego z prawem. Zaskarżony akt nie tylko ignoruje zgłoszone wcześniej zastrzeżenia, lecz również formalizuje rozdysponowanie nieruchomości pod inwestycję mieszkaniową, a więc tworzy nowy stan prawny, w który skarżący już wcześniej wszedł i w którym domagał się określonego sposobu działania organów.
W dalszej części uzasadnienia skargi, powołując się na orzecznictwo TSUE wywodził, że podjęta uchwała godzi w zasadę przezorności, którą organ stanowiący naruszył, nie uwzględniając możliwości występowania na obszarze objętym uchwałą gatunku chronionego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Podkreślił, że Rada Miejsca była uprawniona i zobowiązana do podjęcia zaskarżonej uchwały, bowiem uprzednia uchwała, ustanawiająca zasady gospodarowania mieniem komunalnym, zobowiązywała do uzyskania zgody Rady Miejskiej każdorazowo na wniesienie wkładu niepieniężnego o wartości przekraczającej jednej milion złotych i ta właśnie dyspozycja została zrealizowana zaskarżoną uchwałą.
Odnośnie do zarzuty nie sporządzenia inwentaryzacji przyrodniczej wskazano, że na obecnym etapie byłaby ona działaniem nieracjonalnym i nieuzasadnionym ekonomicznie. Populacja chomika europejskiego charakteryzuje się dużą dynamiką, więc taka inwentaryzacja mogłaby się okazać nieaktualna na etapie rozpoczęcia budowy. Z punktu widzenia ochrony gatunków chronionych istotne jest sporządzenie takiej inwentaryzacji bezpośrednio przez rozpoczęciem prac, co aktualnie czyni inwestor.
Odnosząc się do orzecznictwa TSUE wskazano, ze Gmina J. zapewnia faktyczną, szczelną ochronę poprzez nałożenie na inwestora obowiązku dochowania najwyższej staranności przyrodniczej. Badania prowadzone aktualnie przez Fundację F. dowodzą, że mechanizm ten zadziałał.
Na wezwanie Sądu do wskazania indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone, skarżący – w piśmie z dnia 13 maja 2026 r. wskazał, że zakażona uchwała narusza jego uprawnienie do realnego domagania się działania organu zgodnego z prawem ochrony środowiska i podniósł, że specyfika spraw środowiskowych wymaga odejścia od automatycznego stosowania klasycznego modelu interesu prawnego. Wyjaśnił, że jego interes prawny należy rozumieć w powiązaniu z funkcją przepisów ochrony środowiska, ochrony gatunkowej oraz udziału społeczeństwa w sprawach dotyczących środowiska. Jak wyjaśnił, ochrona środowiska często dotyczy dóbr rozporoszonych, wspólnych i trudno podzielnych. Naruszenia mogą oddziaływać na zdrowie, życie, jakość otoczenia, lokalny ekosystem, a są to wartości które nie muszą być przypisane do jednej nieruchomości, ani jednego właściciela, a jednak korzystają z ochrony prawnej.
Skarżący wniósł również o rozważenie zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia pytania prejudycjalnego zadanego przez WSA w Lublinie w sprawie II SA/Lu 122/26, dotyczącym dopuszczalności skargi w sprawach środowiskowych. Wskazał, że art. 101 ustawy gminnej powinien być wykładany prounijnie i prokonwencjonalnie. Powołał się przy tym na Konwencję z Aarhus oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga podlega odrzuceniu.
Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143), zwanej dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372) zwanej dalej: u.s.g., wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przywołanego przepisu, umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie wskazane tam warunki dopuszczalności skargi, w tym skarżący wykaże, że posiada interes prawny w skarżeniu aktu, a dalej, że jego interes prawny został naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały.
Zdaniem Sądu szczegółowa analiza przytoczonych w części wstępnej uzasadnienia zarzutów zawartych w skardze prowadzi do wniosku, że skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w J. naruszała jego interes prawny.
W tym kontekście trzeba wyjaśnić, że u podstaw legitymacji skargowej, wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. leży naruszenie konkretnego, aktualnego interesu prawnego. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność aktu z prawem i równocześnie naruszenie przez ten akt konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego podmiotu.
Wskazując dalej na kwestię interesu prawnego trzeba wyjaśnić, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że podmiot skarżący uchwałę czy też zarządzenie organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżonym aktem. U podstaw legitymacji skargowej, wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. akt SK 30/02) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. akt SK 76/06) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego.
Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.
Zaznaczyć również należy, iż w wyroku z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1928/04, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04, publ. CBOSA).
Należy zatem wyjaśnić, że do wniesienia skargi opartej o art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia interesu prawnego. Przy korzystaniu z tego przepisu należy bowiem wykazać już dokonane, a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę kwestionowanym aktem. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi. Istotne jest również, że interes prawny musi dotyczyć konkretnej, indywidualnej sytuacji prawnej danej osoby (podmiotu). Oznacza to, że naruszenia interesu prawnego nie można wywodzić z ogólnych wartości, czy zasad prawa. Podkreślenia przy tym wymaga, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, publ. CBOSA).
W tym miejscu trzeba podnieść, że w niniejszej sprawie skarżący wywodzi swój interes prawny po pierwsze z faktu, że czynnie był zaangażowany w sprawę jeszcze przed podjęciem zaskarżonej uchwały, a po drugie ze specyfiki podnoszonych zarzutów, opartych na ochronie środowiska.
Wyjaśnić więc trzeba, że po pierwsze są okoliczność faktycznych działań i składania wniosków i petycji do organu w żaden sposób nie świadczy ani o tym, że strona ma w tym interes prawny, ani tym bardziej, że został on naruszony.
Po drugie, skarżący przywołuje normy ogólne, abstrakcyjne (Konwencja z Aarhus, Karta Praw Podstawowych), a zatem w żaden sposób nie wykazał, aby jego indywidulana sytuacja prawna uległa zmianie, stała się mniej korzystna, na skutek wejścia w życie zaskarżonego aktu. Strona skarżąca nie wskazała przepisu, z którego wynikać miałyby dla strony skarżącej prawa podmiotowe, które podlegałyby ochronie na mocy art. 101 ust. 1 u.s.g.
Wniosek o zawieszenie postępowania, czy wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym, uzasadniony podobną sytuacją w sprawie zawisłej przed WSA w Lublinie (II SA/Lu 122/26) również nie mógł zasługiwać na uwzględnieniem, albowiem dotyczy on zupełnie innej kwestii. W sprawie tej, Sąd - nie kwestionując konieczności wykazania naruszenia indywidualnego interesu prawnego przez osobę fizyczną wnoszącą skargę na podstawie art. 1012 u.s.g.) zajął się kwestią możliwości wykazania takiego naruszenia indywidualnego interesu prawnego przez podmiot zbiorowy (fundacja, stowarzyszenia). Jest to zatem kwestia zgoła odmienna, albowiem skarżący, jako osoba fizyczna, nawet zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w przytoczonym pytaniu prejudycjalnym, nadal zobowiązany jest, dla skuteczności wniesienia skargi w tym trybie – do wykazania naruszenia swego konkretnego i aktualnego interesu prawnego.
Naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi, nie można upatrywać w samym naruszeniu przepisów dotyczących zasad gospodarowania mieniem gminnym, czy zasad finansów publicznych. Sąd nie jest uprawniony do badania naruszeń procedury czy treści merytorycznej aktu, jeżeli skarżący nie wykaże naruszenia swego interesu prawnego zapisami uchwały. Te mogą być natomiast kontrolowane dopiero wówczas, gdy wykazane zostanie, że został nadto naruszony interes prawny strony skarżącej (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, opubl. Lex nr 437511).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarżący nie wykazał, że zaskarżonym aktem naruszono jego (indywidulany, a nie wspólnoty samorządowej, której jest członkiem) interes prawny lub uprawnienie, a naruszenie to miało charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach.
Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia zarządzenia (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). W konsekwencji Sąd nie mógł przystąpić do oceny legalności zaskarżonego aktu
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a., odrzucił skargę. O zwrocie wpisu sądowego od skargi orzeczono na postawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.