Uzasadnienie
Starosta Powiatu Wrocławskiego (dalej: Starosta, organ I instancji), decyzją z 23 stycznia 2026 r. odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia na rzecz O. S. A. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca, inwestor) - pozwolenia na budowę "obiektu telekomunikacyjnego - wieży telekomunikacyjnej typu monopole o wysokości 40 m - operatora O. S. A. [...]" (stacja bazowa telefonii komórkowej), na działce nr [...], ob. I., gm. S., z uwagi na niewypełnienie obowiązku nałożonego postanowieniem Starosty nr 2481/2025 z dnia 12 grudnia 2025 r. Obowiązek dotyczył wykazania zgodności wnioskowanego zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Odwołanie od decyzji wnieśli J. D. oraz inwestor, zarzucając podjętemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2025 r. poz. 311 ze zm.) oraz postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2020 r. poz. [...]) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jednocześnie J. D. podkreślił, że "osoby ograniczające zakres infrastruktury telekomunikacyjnej do nieznacznego oddziaływania na terenach przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną, bez względu na pozostałe przeznaczenie, są niepełnosprawne umysłowo lub skorumpowane". Odwołujący się wnieśli o uchylenie kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji i zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu, i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę wzmiankowanej inwestycji.
Wojewoda Dolnośląski decyzją z 27 lutego 2026 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty. W uzasadnieniu wskazał, że podstawą odmowy udzielenia pozwolenia na budowę przez Starostę było niewypełnienie obowiązku nałożonego postanowieniem Starosty nr 2481/2025 z dnia 12 grudnia 2025 r., dotyczącego "doprowadzenia projektu budowlanego, w zakresie lokalizacji inwestycji, do zgodności z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tj. Dz. U z 2025 r. poz. 311 ze zm., dalej ustawa o wspieraniu rozwoju telekomunikacji) oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi I. (uchwała Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] maja 2020 r.).
Wojewoda dodał, że organ I instancji wyjaśnił, iż:
- - działka nr [...] obręb I., gmina S., znajduje się na terenie, oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi I. symbolem [...]MNiU, dla którego, zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 1 lit. a miejscowego planu obowiązuje przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w układzie wolnostojącym, bliźniaczym, szeregowym z usługami);
- - zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływania;
- - zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu oznacza kanalizację kablową, linię kablową podziemną i nadziemną, punkt dostępu bezprzewodowego o bliskim zasięgu, przenośne wolnostojące maszty antenowe, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natury 2000".
Obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami został sformułowany lakonicznie, jednak biorąc pod uwagę całościową analizę akt sprawy, przedmiot nieprawidłowości został prawidłowo zinterpretowany przez odwołujących się. Tym samym uznać należy wspomniany obowiązek za prawidłowo nałożony. Niemniej jednak, w ocenie organu brak było podstaw do nałożenia na stronę skarżącą obowiązku doprowadzenia opisanej inwestycji do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda wyjaśnił, że co do zasady, w myśl art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 (tj. m. in. niezgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia.
Jednakże, w przypadku gdy doprowadzenie inwestycji do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwe, z uwagi na zasadniczą sprzeczność planowych robót z planem, organ jest uprawniony i zobowiązany do odmowy udzielenia pozwolenia na te roboty. Wezwanie strony skarżącej do usunięcia braku nieusuwalnego byłoby bezcelowe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2020 r., sygn. akt II OSK 729/18). Zdaniem Wojewody taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Doprowadzenie przedmiotowego przedsięwzięcia do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niewykonalne. Tym samym problematyka prawidłowości lub też potencjalnej wadliwości postanowienia organu I instancji pozostaje kwestią drugorzędną, niemającą wpływu na kształt rozstrzygnięcia.
W ocenie Wojewody, Starosta prawidłowo zinterpretował ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Dlatego kwestionowaną decyzję organu I instancji należało utrzymać w mocy. Organ odwoławczy na marginesie zaznaczył, że możliwość realizacji tożsamej inwestycji pod względem rodzajowym (stacja bazowa) na działce nr [...] (obecny teren zainwestowania) była przedmiotem oceny, zarówno Wojewody (decyzja z 18 października 2023 r., znak sprawy: IF-O.7840.1.241.2023.MS) oraz sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2025 r., sygn. akt II OSK 1157/23, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 237/22 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 28 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 662/23).
Przechodząc do merytorycznej analizy Wojewoda zaznaczył, że objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestycja położona jest na obszarze, na którym obowiązują ustalenia uchwały Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zlokalizowanego we wsi I. - oznaczonego symbolem "[...]" - etap [...] i [...], gmina S. Teren zainwestowania - na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - został oznaczony symbolem [...] MNiU, a tym samym został przeznaczony pod:
- 1) zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w układzie wolno stojącym, bliźniaczym, szeregowym z usługami, gdzie usługi zajmują nie mniej niż 30% budynku mieszkalnego lub w parterze tego budynku,
- 2) zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności z maksymalnie 12 lokalami mieszkalnymi w budynku wolno stojącym, z usługami, gdzie usługi zajmują nie mniej niż 30% budynku mieszkalnego lub w parterze tego budynku,
- 3) usługi podstawowe oraz ponadpodstawowe związane z obsługą mieszkańców z wyłączeniem składów, magazynów paliw oraz odpadów, składów opału (§ 17 ust. 1 pkt 1 miejscowego planu).
Jednocześnie w ramach przeznaczenia uzupełniającego dopuszczono realizację urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, urządzeń i obiektów towarzyszących oraz zieleni (§ 17 ust. 1 pkt 2 miejscowego planu).
Nadto, zgodnie z § 3 pkt 12 miejscowego planu, urządzenia i obiekty towarzyszące należy rozumieć jako obiekty, urządzenia i sieci technicznego wyposażenia i infrastruktury technicznej, dojścia, dojazdy, drogi pożarowe, przystanki i pętle komunikacji miejskiej, parkingi i garaże (w tym trwale związane z gruntem), obiekty małej architektury oraz budynki gospodarcze dla funkcji dominujących oraz inne urządzenia pełniące służebną rolę wobec przeznaczenia podstawowego lub uzupełniającego.
Wojewoda podkreślił, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wprowadzają zakazów sytuowania stacji bazowych na terenie objętym planem oraz nie wyznaczają konkretnych stref, gdzie takie obiekty można usytuować. Jedyne odniesienie do przedmiotowej inwestycji znajduje się w § 11 ust. 9 stanowiącym, iż - "ustala się następujące zasady rozwoju sieci telekomunikacyjnej - dopuszcza się realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej zgodnie z przepisami odrębnymi".
Oceniając opisane zamierzenie budowlane Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) celem publicznym jest m. in. budowa oraz utrzymanie obiektów i urządzeń łączności publicznej. Nadto, na gruncie tej samej ustawy wyjaśniono, że pojęcie łączności publicznej należy rozumieć jako infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2024 r. poz. 34 ze zm.).
Jednocześnie art. 2 pkt 31 stanowi, że publicznie dostępną usługą telekomunikacyjną jest usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników. Z uwagi na przedmiot niniejszej inwestycji oraz jego parametry bezsprzecznie przyjąć należy, że projektowana stacja bazowa spełnia założenia obiektu budowlanego z zakresu łączności publicznej. Tym samym, zastosowanie w niniejszej sprawie będzie miał art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zgodnie z którym jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.
Z przepisem tym, koresponduje art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy stanowiący, że użyte w ustawie określenie "infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu" oznacza kanalizację kablową, linię kablową podziemną i nadziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000. Wobec tego Wojewoda uznał, że przedmiotowe zamierzenie budowlane nie mieści się w zakresie "infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu", z uwagi na swoją wysokość. Tym samym, projektowana stacja bazowa nie może zostać usytuowana na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną.
Wojewoda wskazał, że trafnie podnieśli odwołujący się, że na terenie zainwestowania, poza zabudową jednorodzinną dopuszczono, także zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności z maksymalnie 12 lokalami mieszkalnymi w budynku wolnostojącym, z usługami, co wskazywałoby na spełnienie przesłanki z art. 46 ust. 2 ustawy. Jednak warto pamiętać, że funkcja mieszkaniowa jednorodzinna dopuszczona na tym terenie związana jest z większymi ograniczeniami dla możliwości zabudowy jej zgodnie z przepisami. W konsekwencji, aby nie zniweczyć ochrony zapewnionej dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej każdy potencjalny inwestor obowiązany jest dostosować swoje zamierzenie inwestycyjne do funkcji terenu wprowadzającej dalej idące ograniczenia - a więc do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 237/22). Powyższy kierunek orzeczniczy został także potwierdzony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1176/19.
Jednocześnie przywołać należy art. 46 ust. 1 ustawy stanowiący, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Na mocy art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019, poz. 1815) w art. 46 ustawy dodano ust. 1 a w brzmieniu: "Nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi". W uzasadnieniu do projektu rządowego tej nowelizacji, gdzie przywołana zmiana ujęta była jako art. 1 pkt 19 projektu, wyłuszczano m.in., że:,,Proponowane rozwiązanie domyka zatem całość regulacji związanych z zakazem ustanawiania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zakazów i ograniczeń w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej". Autorzy projektu przywołanej nowelizacji Wrt w jego dalszym uzasadnieniu krytycznie oceniali praktykę sądów dotyczącą wykładni postanowień planów zagospodarowania przestrzennego w kontekście inwestycji telekomunikacyjnych, konkludując:,,Niemniej, tym bardziej uzasadnionym jest dookreślenie poprzez projektowany art. 46 ust. 1a, że ewentualne istniejące zakazy telekomunikacyjne w planach zagospodarowania przestrzennego z mocy prawa są nieważne i nie podlegają stosowaniu".
Opisywany przepis miałby zastosowanie w sprawie w przypadku, gdyby to w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znalazłby się zakaz sytuowania lub znalazłoby się rozwiązanie uniemożliwiające lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Natomiast opisywany zakaz nie został ustanowiony przedmiotową uchwałą dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a art. 46 ust. 2 zawartym w ustawie o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Tym samym organ nie może zastosować regulacji wprowadzonej art. 46 ust. 1a ustawy.
Jednocześnie warto odnotować, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala także obszary, gdzie zabudowa jednorodzinna nie jest dozwolona. Na podstawie ustaleń powyższego aktu powstały, m. in. tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności - wyłącznie z zabudową wielorodzinną (§ 17 planu), tereny usługowo produkcyjne (§ 19), tereny aktywności gospodarczej(§20). Wobec tego ustalenia omawianego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego umożliwiają budowę stacji bazowych na innych obszarach, będących przedmiotem regulacji - tym samym w przedmiotowej sytuacji nie doszło do całkowitego zakazu budowy tego typu obiektów budowlanych.
Planowana inwestycja (przede wszystkim z uwagi na wysokość antenowej konstrukcji wsporczej) nie zalicza się w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy do infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, a skoro na przedmiotowym terenie przewidziana jest funkcja zabudowy jednorodzinnej, to mając na względzie art. 46 ust. 2 ustawy, należy uznać, że jej budowa na tym terenie jest niedopuszczalna. Tym samym niniejsze zamierzenie budowlane jest niezgodne z § 17 ust. 1 pkt 1 i 2 miejscowego planu w związku z art. 46 ust. 2 ustawy.
Dodatkowo Wojewoda nadmienił, że z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy nie wynika przyzwolenie na realizację każdej inwestycji telekomunikacyjnej w dowolnym miejscu objętym planem miejscowym. Przepis ten me tworzy dla przedsiębiorców telekomunikacyjnych autonomicznego uprawnienia do kształtowania przestrzeni, lecz jedynie zapewnia, by plan miejscowy nie wprowadzał całkowitego i nieuzasadnionego zakazu realizacji tego rodzaju inwestycji. W konsekwencji dopuszczalne jest wprowadzanie przez gminę takich regulacji, które - nie eliminując całkowicie możliwości lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej - porządkują jej rozmieszczenie w przestrzeni i dostosowują je do funkcji terenu oraz innych wartości chronionych prawem.
W dalszej kolejności Wojewoda zwrócił uwagę, że w treści kwestionowanej decyzji organu I instancji odnotowano -,,W związku z postanowieniem Wojewody Dolnośląskiego IF-O.7840.1.456.2025.MS z 19 grudnia 2025 r., nakazującym załatwienie sprawy do dnia 23 stycznia 2026 r., odstąpiono od zawiadomienia stron i uczestników postępowania o zamiarze wydania decyzji w niniejszej sprawie oraz możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami i wypowiedzi, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań". Przedmiotowym postanowieniem Wojewoda stwierdził, iż organ I instancji dopuścił się przewlekłości oraz bezczynności w załatwieniu niniejszej sprawy, które to nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Jednocześnie Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 10 § 1 Kpa, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wobec powyższego Wojewoda podkreślił, że stwierdzona bezczynność oraz przewlekłość w postępowaniu prowadzonym przed Starostą nie upoważnia organu pierwszej instancji do "odstąpienia" od realizacji ustawowego obowiązku wyznaczonego art. 10 § 1 K.p.a. Niemniej jednak, z uwagi na brak możliwości doprowadzenia wzmiankowanej inwestycji do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, przedmiotowe naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. nie miało wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
Reasumując z uwagi na brak zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należało utrzymać w mocy decyzję Starosty odmawiającą zatwierdzenia zagospodarowania terenu wraz z projektem architektoniczno-budowlanym oraz udzielenia - na rzecz strony skarżącej - pozwolenia na budowę.
W skardze na decyzję Wojewody Dolnośląskiego profesjonalnie reprezentowana skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego:
- 1. art. 3a ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie,
- 2. art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu intencji ustawodawcy w zakresie ograniczenia władztwa planistycznego gminy poprzez ustanowienie reguły interpretacyjnej wskazującej na prawo do lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej,
- 3. art. 46 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] maja 2020 r. faktycznie uniemożliwia lokalizowanie na terenie objętym planem lokalizowanie inwestycji z zakresu łączności publicznej,
- 4. art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy dokumenty przedstawione przez odwołującego, w szczególności projekt budowlany, potwierdzają zgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami odrębnymi.
Skarżąca zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi li instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W rozwinięciu skargi podniesiono, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie spełniają kryteriów wynikających z art. 46 ust. 1 ustawy o o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zgodnie z treścią tego przepisu, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Z kolei art. 46 ust. 1a ustawy stanowi, że ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, nie stosuje się, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zdaniem skarżącej ustanowione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczenie nie powinno znaleźć zastosowania. W judykaturze prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym celem regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych było stworzenie zasady prawnej zmierzającej do zapewnienia jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Innymi słowy przepisy art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych należy odczytywać łącznie, z uwagi na ich powiązanie z celem ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, którym jest zapewnienie rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.
Ustalenia obowiązującego planu miejscowego muszą być zatem wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej, co oznacza konieczność uwzględnienia, przy ustalaniu jej zgodności z przepisami planu miejscowego, przepisów art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Proces wykładni postanowień tego planu musi uwzględniać intencje ustawodawcy ograniczające władztwo planistyczne gminy - poprzez ustanowienie swoistej reguły interpretacyjnej wskazującej na prawo do lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Regułą jest możliwość zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną, natomiast wyjątkiem ograniczenia lub zakazy ustanowione w planie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2022 r., sygn. akt lI OSK 1176/19).
Co więcej organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 3a ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu poprzez ich niezastosowanie. Organy nie przeprowadziły wnikliwej oceny zgodności projektu zagospodarowania działki z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wpływu na realizację celu publicznego, jakim jest zapewnienie łączności cyfrowej.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wskazując, że skarżąca powtórzyła argumentację wyrażoną w postępowaniu administracyjnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 poz. 143 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.: sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; pkt 2: stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; pkt 3: stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Wojewody Dolnośląskiego, utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego odmawiającą skarżącej spółce zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę obiektu telekomunikacyjnego - wieży o wysokości 40 m na działce nr [...], obręb I., gm. S. Materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji stanowi przepis art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w którym uregulowano procedurę usuwania stwierdzonych nieprawidłowości i braków we wniosku o pozwolenie na budowę. Art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymaga sprawdzenia, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodności projektu zagospodarowania terenu oraz projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu. Na postanowienie nakładające obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie nie przysługuje zażalenie, a strona może je zaskarżyć tylko łącznie z decyzją kończącą postępowanie.
Należy zauważyć, że prawomocnym wyrokiem z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 237/22, skontrolowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 25 listopada 2025 r. sygn. akt II OSK 1157/23), w wyniku rozpoznania skargi Prokuratora Rejonowego w O., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego z 15 listopada 2021 r., którą zatwierdzono projekt budowlany oraz udzielono pozwolenia na budowę obejmującą stację bazową telefonii komórkowej nr [...] w I. Wyrokiem (prawomocnym) z 28 marca 2024 r. (sygn. akt II SA/Wr 662/23) WSA we Wrocławiu oddalił skargi na decyzję Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w I. W ocenie Składu orzekającego w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, stanowiska w nich zaprezentowane zasługują na akceptację.
Tym samym, pomimo zarzutów skargi Sąd nie znajduje podstaw, aby nie zgodzić się z oceną prawną zawartą we wskazanych wyrokach. Ma to kluczowy wpływ na ocenę legalności decyzji zaskarżonej w niniejszym postępowaniu, ponieważ w obydwu sprawach kluczowe przesłanki prawne dotyczą zbliżonych inwestycji.
Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest zagadnienie, tak jak w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 237/22, czy ze względu na treść art. 46 ust. 2 zdanie drugie w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju telekomunikacji zachodzi niezgodność projektowanego zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W sprawie nie jest sporne mieszane przeznaczenie w miejscowym planie terenu działki nr [...] w I. Zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b m.p.z.p., przeznaczeniem podstawowym terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] MNiU jest m.in. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w układzie wolnostojącym, bliźniaczym, szeregowym z usługami, a także zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności z maksymalnie 12 lokalami mieszkalnymi w budynku wolnostojącym, z usługami, a więc zabudowa wielorodzinna. W ramach przeznaczenia uzupełniającego dopuszczono realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów towarzyszących oraz zieleni.
Zdaniem skarżącej regulacje planu miejscowego nie spełniają kryteriów wynikających z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju telekomunikacji, a przepisów planu w zakresie zakazów nie stosuje się, jeśli inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Skarżąca opowiada się za interpretacją sprzyjającą rozwojowi telekomunikacji, widzi intencję ustawodawcy w postaci prawa do lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Stanowisko skarżącej w istocie sprowadza się do braku podstaw do uznania, że w sytuacji, gdy teren działki nr [...] przeznaczony został w planie miejscowym nie tylko na cele zabudowy jednorodzinnej, ale także pod zabudowę wielorodzinną, aby ten pierwszy cel determinował rodzaj infrastruktury telekomunikacyjnej, która może być na tej działce realizowana.
Odnosząc się do tego stanowiska, w ślad za uzasadnieniem wyroku z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 237/22 można powtórzyć to samo kluczowe stwierdzenie, że plan miejscowy obowiązujący dla terenu działki nr [...] przeznacza teren pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, dopuszczając na nim także lokalizację usług oraz urządzeń infrastruktury technicznej. Mając na uwadze cel regulacji zawartej w art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju telekomunikacji zauważyć należy, że funkcja mieszkaniowa jednorodzinna związana jest z większymi ograniczeniami dla możliwości zabudowy zgodnej z przepisami prawa.
W konsekwencji, aby nie zniweczyć ochrony zapewnionej dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w art. 46 ust. 2 ustawy, każdy potencjalny inwestor obowiązany jest dostosować swoje zamierzenie inwestycyjne do funkcji terenu wprowadzającej dalej idące ograniczenia (a więc do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). W przeciwnym razie, przy dopuszczeniu obok tej zabudowy również innych funkcji, jak to ma miejsce w niniejszym stanie faktycznym, ochrona funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej stałaby się iluzoryczna.
Uwzględnienie powyższych stanowisk nakazuje stwierdzić, że pomimo przeznaczenia terenu działki nr [...] w planie miejscowym nie tylko na cele zabudowy jednorodzinnej, ale także dopuszczenie również innego przeznaczenia, w tym zabudowy wielorodzinnej, to na tym terenie dopuszczalna jest realizacja infrastruktury telekomunikacyjnej jedynie o nieznacznym oddziaływaniu w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju telekomunikacji. Prawidłowość takiej interpretacji spornych postanowień planu miejscowego z uwagi na treść regulacji zawartej w 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju telekomunikacji znajduje potwierdzenie w pozostałych postanowieniach planu miejscowego, gdzie plan miejscowy dopuszczona możliwość budowy infrastruktury telekomunikacyjnej o zaplanowanych przez spółkę parametrach technicznych (zob. § 19 zawierający ustalenia dla terenu usługowo-produkcyjnego, oznaczonego na rysunku planu symbolem U/P, § 20 zawierający ustalenia dla terenu aktywności gospodarczej, oznaczonego na rysunku planu symbolem AG).
Dlatego należy podkreślić, że przepis art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju telekomunikacji ogólnie dotyczy zabudowy jednorodzinnej, która może być realizowana również wraz z innymi funkcjami, jakie przewiduje plan miejscowy. Brzmienie tego przepisu nie daje podstaw do przyjęcia, że nie dotyczy on funkcji zabudowy, tzw. mieszanych. Przewidziana zaś na terenie o funkcji mieszanej zabudowa jednorodzinna nie przekreśla możliwości zastosowania art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju telekomunikacji, ponieważ w tym przepisie mowa jest o sytuacji, gdy przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Dlatego posiada usprawiedliwione podstawy stanowisko, zgodnie z którym jeśli dla danego terenu przewidziano więcej niż jedną funkcję (nawet gdy tak jak w analizowanym przypadku żadna nie została wskazana jako dominująca), trzeba ustalić, do której z funkcji terenu należy dostosować kryteria dopuszczalności lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych.
Prawidłowa wykładnia przepisu art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju telekomunikacji musi uwzględniać racjonalny cel przepisu, który dekodować należy ze stopnia ochrony przypisanego danemu rodzajowi przeznaczenia terenu, określonego w tej normie prawnej (np. zabudowy jednorodzinnej). Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca przewidział w treści tego przepisu, dla terenów zabudowy jednorodzinnej, inny stopień ochrony niż dla pozostałych wymienionych w nim terenów. O szczególnym traktowaniu terenów przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną świadczy wiele aktów prawnych, a więc jeśli przewidziany wskazanym przepisem poziom ochrony dla jednej z tych funkcji jest większy (np. dla funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej), to wybór stopnia ochrony powinien zawsze uwzględniać możliwość jej realizacji dla każdej z dopuszczonych funkcji danego terenu. Tego rodzaju ocena tym bardziej ma znaczenie w sprawach, gdy przedmiotem postępowania jest inwestycja, która z uwagi na swoją wielkość wyklucza możliwość stwierdzenia, że mamy do czynienia z infrastrukturą telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu (zob. wyrok NSA z 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1176/19).
Zdaniem Sądu, sprzeczność taką zdekodować można z tych postanowień planistycznych, które umożliwiają budowę stacji bazowej na innych obszarach, będących przedmiotem regulacji. Tym samym nie doszło do całkowitego zakazu budowy tego typu obiektów budowlanych.
W tym stanie rzeczy, uwzględniając parametry planowanej inwestycji i rozumienie nieznacznego oddziaływania, należało uznać, że dokonana przez Wojewodę wykładnia art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju telekomunikacji w zw. z § 17 ust. 1 pkt 1 lit. a i b miejscowego planu jest prawidłowa.
Wobec powyższej argumentacji, związanej z brakiem zgodności projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami m.p.z.p., bezprzedmiotowy jest zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. Przepis art. 3a ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju telekomunikacji dotyczy udzielania dotacji celowych związanych z dostępem do sieci telekomunikacyjnej, i nie ma związku z przedmiotem kontrolowanego postępowania. Analogicznie twierdzenia skarżącej o niespełnianiu przez plan miejscowy kryteriów ustawowych są w istocie rzeczy kwestionowaniem obowiązującego planu miejscowego, a tego rodzaju zarzuty nie mieszczą się w ramach niniejszej sprawy.
W tej sytuacji, wobec niezasadności zarzutów skargi i jednoczesnego braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.