Uzasadnienie
UZASADNINIE
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia 23 grudnia 2024 r., Nr SKO 4111/141/2024 orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Nr 30/2021 z dnia 11 sierpnia 2021 r. Burmistrza Miasta S. dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pn.,,Wieża [...] na terenie W. w S. (działka nr [...] i nr [...], obręb S. [...]".
Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W. złożył dnia 22 stycznia 2025 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia 17 lutego 2026 r. (SKO.4111.21.2026), na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz art. 52 w związku z art. 64 ust. 1, art. 60 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130), po rozpatrzeniu wniosku Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W. z dnia 22 stycznia 2025 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej opisaną decyzją umorzyło postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na uzasadnienie organ wskazał, że Burmistrz Miasta S. decyzją z dnia 11 sierpnia 2021 r., Nr 30/2021 ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego pn.,,Wieża [...] na terenie W. w S. (działka nr [...] i nr [...], obręb S. [...] ". W dniu 20 listopada 2024 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu wpłynął wniosek Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Nr 30/2021 z dnia 11 sierpnia 2021 r. Burmistrza Miasta S. dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pn.,,Wieża [...] na terenie W. w S. (działka nr [...] i nr [...], obręb S. [...]").
We wniosku skarżący wskazał, że rzeczona decyzja obarczona jest wadą podjęcia decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). Przedmiotowa decyzja została wydana bez wymaganego przez art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130) - dalej zwana u.p.z.p. - uzgodnienia z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych tj. Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W. Pismem z dnia 5 grudnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu zawiadomiło strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr 30/2021 z dnia 11 sierpnia 2021 r. Burmistrza Miasta S. dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pn.,,Wieża [...] na terenie W. w S. (działka nr [...] i nr [...], obręb S. [...]").
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją Nr SKO 4111/141/2024 z dnia 23 grudnia 2024 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Nr 30/2021 z dnia 11 sierpnia 2021 r. Burmistrza Miasta S. dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pn.,,Wieża [...] na terenie W. w S. (działka nr [...] i nr [...], obręb S. [...]"). Pismem z dnia 22 stycznia 2025 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu, Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W., wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 23 grudnia 2024 r. Nr SKO 4111/141/2024 o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Nr 30/2021 z dnia 11 sierpnia 2021 r. Burmistrza Miasta S. dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. "Wieża [...] na terenie W. w S. (działka nr [...] i nr [...], obręb S. [...]").
W ocenie wnioskodawcy zaskarżona decyzja Nr SKO 4111/141/2024 sanuje postępowanie organu pierwszej instancji polegające na pominięciu obowiązku uzgodnienia decyzji Nr 30/2021 z dnia 11 sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją Nr SKO 4111/28/2025 z dnia 12 lutego 2025 r. utrzymało w mocy własną decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Nr 30/2021 z dnia 11 sierpnia 2021 r. Burmistrza Miasta S., dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pn.,,Wieża [...] na terenie W. w S. (działka nr [...] i nr [...], obręb S. [...]"). Po rozpatrzeniu skargi Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 12 lutego 2025 r. Nr SKO 4111/28/2025 o utrzymaniu w mocy decyzji Kolegium z dnia 23 grudnia 2024 r. Nr 4111/141/2024 o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Nr 30/2021 z dnia 11 sierpnia 2021 r. Burmistrza Miasta S. dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pn.,,Wieża [...] na terenie W. w S. (działka nr [...] i nr [...], obręb S. [...]"), Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 listopada 2025 r. uchylił zaskarżoną decyzję Nr SKO 4111/28/2025 z dnia 12 lutego 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wskazało, że zgodnie z przepisem art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że art. 53 ust. 1 u.p.z.p. nie zawiera unormowania odnoszącego się do pojęcia strony w sprawach dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe oznacza, że dla ustalenia przymiotu strony będzie miał zastosowanie art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie dotyczy interesu prawnego określonego podmiotu wówczas, gdy rozstrzygnięcie oddziałuje na jego sytuację prawną. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - zob. wyrok WSA z 27.09.2023 r., II SA/Ke 400/23, CBOSA.
Zatem, jeśli właściciel lub użytkownik wieczysty działki sąsiedniej, do której granicy rozciąga się oddziaływanie planowanej inwestycji, wykaże swój interes prawny, którego istnienie jest uzależnione od wpływu planowanej inwestycji na jego sytuację faktyczną, wówczas może być uznany za stronę postępowania. W podobnym duchu wypowiedział się również WSA w wyroku z 4.01.2023 r., VII SA/Wa 2007/22, CBOSA wskazując, że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowy przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Treść tego przepisu wskazuje, iż stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są zawsze inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego.
Dopuszczalnym jest uznanie innych podmiotów za strony tego typu postępowania, ale tylko w sytuacji, gdy podmioty te będą spełniały przesłanki do bycia stroną postępowania administracyjnego z art. 28 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego pn.,,Wieża [...] na terenie W. w S. (działka nr [...] i nr [...], obręb S. [...]") zostało wszczęte na wniosek [...] Gminy Miejskiej S. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniósł Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W., zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 23 grudnia 2024 r. Nr SKO 4111/141/2024 o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Nr 30/2021 z dnia 11 sierpnia 2021 r. Burmistrza Miasta S. dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pn.,,Wieża [...] na terenie W. w S. (działka nr [...] i nr [...], obręb S. [...]").
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł podmiot, który nie posiada legitymacji do dokonania takiej czynności. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W. nie jest bowiem stroną postępowania administracyjnego, w myśl postanowień art. 28 k.p.a., w sprawach ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stroną, w myśl powołanego przepisu, może być wyłącznie osoba lub jednostka organizacyjna (art. 29), której prawa i obowiązki na mocy przepisu prawa materialnego mogą być rozstrzygane w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie, wnioskujący o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma indywidualnego interesu prawnego, tylko interes faktyczny, który nie tworzy legitymacji do występowania w postępowaniu. Taki interes prawny nie wynika z ustawy o lasach. Regionalna dyrekcja lasów państwowych stanowi, zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach - dalej u.I., jednostkę organizacyjną Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe.
Podmiot ten, zgodnie z ar:. 4 u.I., zarządza lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa. Nie sprawuje jednak władztwa ani zarządu nad lasami prywatnymi, czy też stanowiących własność samorządu terytorialnego. Z akt sprawy wynika, że działki nr [...] i nr [...] stanowią własność Gminy S. Bezsporna w sprawie jest okoliczność, iż Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W., w chwili orzekania, nie zarządzał lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, któremu przysługiwał tytuł własności do nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak też do żadnej innej nieruchomości, na którą oddziaływałaby rzeczona inwestycja. Mając powyższe na uwadze, skład orzekający rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesiony przez osobę, która nie jest stroną postępowania, umorzyło postępowanie odwoławcze w trybie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. M. Jaśkowiak i A. Wróbel - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. Zakamycze 2000, str.699).
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 17.02.2026 r., Nr SKO.4111.21.2026, doręczoną dnia 25.02.2026 r., o umorzeniu postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 23 grudnia 2024 r., Nr SKO 4111/141/2024 o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Nr 30/2021 z dnia 11 sierpnia 2021 r. Burmistrza Miasta S., dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. "Wieża [...] na terenie W. w S. (działka nr [...] i nr [...], obręb S. [...]"). Na podstawie art. 3 § 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 50 § 1 tej ustawy, zaskarżono powyższą decyzję w całości, zarzucając: naruszenie art. 28 Kpa poprzez nieuznanie interesu prawnego Dyrektora RDLP we W. polegającego na obowiązku sprawowania ochrony gruntów leśnych każdej własności, który wywieść można z przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.
Dz. U. z 2024 r., poz. 82), a w szczególności art. 5 tejże ustawy, które to przepisy w swoim rozstrzygnięciu SKO w Wałbrzychu całkowicie pominęło, naruszenie art. 157 § 1 w związku 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieuznanie za rażące naruszenie prawa celowego działania Burmistrza Miasta S. mającego znamiona obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegającego na wydaniu decyzji nr 30/2021 z dnia 11.08.2021 r., dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. "Wieża [...] na terenie W. w S. (dz. [...], [...] obręb S. 1)", planowanej do realizacji przez [...] Gminę Miejską S. – bez uzgodnienia projektu tej decyzji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 – dalej u.p.z.p.) z Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W. jako zobowiązanym – na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.
Dz.U. z 2024 r., poz. 82 dalej u.g.r.l.) – do ochrony gruntów leśnych wszelkiej własności, co doprowadziło do uzyskania przez Gminę pozwolenia na budowę i realizacji inwestycji i w związku z powyższym zarzutem autor skargi wnosi: o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO.4111.21.2026 z dnia 17.02.2026 r. o umorzeniu postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy i uznanie legitymacji Dyrektora RDLP we W. do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W motywach skargi podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia 17.02.2026 r. znak: SKO.4111.21.2026 umorzyło postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 23 grudnia 2024 r., Nr SKO 4111/141/2024 o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Nr 30/2021 z dnia 11 sierpnia 2021 r. Burmistrza Miasta S. dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. "Wieża [...] na terenie W. w S. (działka nr [...] i nr [...], obręb S. [...])".
Zaskarżona decyzja wydana została przez SKO w Wałbrzychu w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2025 r.,sygn. akt II SA/Wr 688/25, którym uchylił zaskarżoną przez tutejszy organ – decyzję SKO w Wałbrzychu z 12 lutego 20025 r., znak: SKO 4111/28/2025, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza Miasta S. W swoim wyroku Sąd nie odniósł się do zarzutów skargi stwierdzając, że "w postępowaniu administracyjnym nie zostało wyjaśnione, czy Skarżącemu przysługuje prawo kwestionowania decyzji z 23 grudnia 2024 r." Tym samym zobowiązał Kolegium do ponownego wnikliwego przeanalizowania dopuszczalności wniesienia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – przy rozważeniu jego interesu prawnego w tym postępowaniu.
Zdaniem SKO w Wałbrzychu wyrażonym w treści decyzji o umorzeniu postępowania wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł podmiot, który nie posiada legitymacji do dokonania takiej czynności. SKO w Wałbrzychu wskazuje, że Dyrektor RDLP we W. nie jest stroną postępowania administracyjnego w myśl postanowień art. 28 Kpa w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem Dyrektora RDLP we W., dyrektor rdLP posiada interes prawny oraz obowiązek w zakresie ochrony gruntów leśnych wszelkiej własności, co stanowi, iż jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. SKO w Wałbrzychu, w treści swojej analizy pominęło przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a w szczególności art. 5 oraz 7 i następnych tejże ustawy. Zgodnie z art. 5 ustawy jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, a gruntów leśnych - dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku.
Na gruncie niniejszej sprawy pominięcie obowiązku uzgodnienia z Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W. projektu decyzji ustalającej lokalizację rozpatrywanej inwestycji, zgodnie z treścią przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p, stanowiło w istocie obejście przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Celem procedury uzgodnieniowej przewidzianej w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest kontrola dokonywana przez wyspecjalizowany w danej dziedzinie organ, czy np. nie następuje lokalizacja inwestycji nie dającej się pogodzić z leśnym przeznaczeniem gruntu. Dyrektor RDLP we W. w zakresie swoich właściwości ma obowiązek dokonania oceny projektu decyzji dla planowanego przez inwestora zamierzenia, wskazując na możliwość lub brak możliwości zrealizowania inwestycji. Organ współdziałający zajmuje stanowisko uzgadniając projekt danej decyzji o lokalizacji lub też odmawia takiego uzgodnienia.
Uzgadnia on więc pozytywnie lub negatywnie konkretną treść projektowanego rozstrzygnięcia. Nadanie uzgodnieniu formy postanowienia, na które inwestorowi przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego powoduje, że ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne oraz przez sąd administracyjny dokonujący kontroli legalności decyzji wydanej przez organ główny na skutek skargi inwestora (II SA/Go 329/24 wyrok z dnia 26 września 2024 r.). O celowości działania Burmistrza S., który nie przesłał do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla powyższego zamierzenia, mogą świadczyć okoliczności, w jakich doszło do wydania tej decyzji, albowiem dla przedmiotowej inwestycji prowadzone już było inne postępowanie o ustalenie lokalizacji, w którym tutejszy organ działając na podstawie wniosku Burmistrza Miasta S. z dnia 9.03.2021 r., znak: [...] – odmówił uzgodnienia projektu decyzji w drodze postanowienia, na które inwestor wniósł zażalenie do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych.
Burmistrz nie czekając jednak na rozstrzygnięcie organu II instancji wszczął odrębne postępowanie dla tej inwestycji (pod nieco inną nazwą, lecz w tej samej lokalizacji), jednak nie przesłał już projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego do uzgodnienia Dyrektorowi RDLP we W. spodziewając się zapewne kolejnego postanowienia tutejszego organu o odmowie uzgodnienia, z tych samych przyczyn, co w pierwszym postępowaniu. Zdecydowanie nie można więc tu mówić o proceduralnym niedopatrzeniu lecz właśnie o celowości działania Burmistrza Miasta S. zmierzającym do ominięcia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
W ocenie Dyrektora RDLP we W. celem postępowania uzgodnieniowego jest realizacja przez dyrektora rdLP obowiązków, o których mowa w art. 5 i innych ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tym samym stwierdzić należy, że SKO w Wałbrzychu dokonując rozstrzygnięcia o umorzeniu postepowania naruszyło nie tylko indywidulany, faktyczny interes, jak wskazuje SKO w Wałbrzychu, ale przede wszystkim interes prawny, który wywieść można z art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak również art. 7 i następnych ww. ustawy. Niejako na marginesie należy jeszcze zarzucić Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Wałbrzychu niekonsekwencję własnego działania, albowiem z jednej strony nie uznaje interesu prawnego Dyrektora RDLP we W. i tym samym odmawia uznania go za stronę, a jednocześnie doręcza zaskarżoną decyzję jak do strony, pouczając przy tym o przysługującym prawie do złożenia skargi.
W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Kontrola zaskarżonej decyzji, przeprowadzona zgodnie z kryterium legalności określonym w art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej także jako p.p.s.a.) wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co dla oceny kontrolowanego postępowania jest bardzo ważne sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia tutejszego Sądu (wyrok w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wr 688/25 z dnia 6 listopada 2025 r.). Pamiętać zatem należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że w pojęciu "ocena prawna" chodzi przede wszystkim o wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania są z reguły konsekwencją dokonanej przez sąd oceny prawnej. Określają one sposób działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie celem uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.
Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2022 r., II OSK 2780/19, publik. CBOSA). Związanie oceną prawną z art. 153 p.p.s.a., oznacza, że ani organy administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie (wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1540/21, publik.
CBOSA). W tym kontekście wskazać należy, że w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem II SA/Wr 688/25 Sąd przesądził, w sposób nie pozostawiający wątpliwości, że przed podjęciem rozstrzygnięcia organ musi ustalić czy skarżący posiada przymiot strony w sprawie.
Sąd wskazał, że organ rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej winien w pierwszej kolejności zbadać, czy wniosek ten pochodzi od legitymowanego podmiotu, czyli podmiotu, któremu przysługuje przymiot strony. Stosując się do wytycznych, zawartych w uzasadnieniu wyroku organ rozważył tę kwestię i doszedł do (zaakceptowanej przez sąd w tym składzie) konkluzji, że wniosek został wniesiony przez podmiot nieuprawniony. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W. nie jest bowiem stroną postępowania administracyjnego, ani w świetle przepisów ustawy planistycznej, ani kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 maja 2015 r. w sprawie Il OSK 2578/13 "w sprawie (...) kluczową kwestią było, czy (....), która zainicjowała postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy U. (...) ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego w postaci budowy sieci wodociągowej oraz kanalizacyjnej na działkach nr [...], [...] i [...] położonych w G., gmina U., ma interes prawny do żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo wskazano, że w świetle art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego przysługuje zawsze inwestorowi oraz właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, na której będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego. Okolicznością niekwestionowaną jest to, że M. W. nie jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) działek, przez które ma przebiegać inwestycja, co oznacza, iż nie należy do kręgu ww. osób.
Natomiast przywołany wyżej art. 53 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że stronami w takim postępowaniu mogą być także inne podmioty niż właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości, przez które ta inwestycja przebiega. Jednocześnie, przepis ten nie zawiera unormowania odnoszącego się do pojęcia strony w sprawach dotyczących ustalenia lokalizacji celu publicznego. Powyższe oznacza, że dla ustalenia przymiotu strony będzie miał zastosowanie art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie dotyczy interesu prawnego określonego podmiotu wówczas, gdy rozstrzygnięcie w sprawie oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest obecnie pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania.
Obowiązkiem organu jest zatem zbadanie czy taki interes strona wykazuje, czy też zainteresowanie sprawą wynika z interesu faktycznego a nie prawnego". (.....). Stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są: inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych inwestycją. Osownie do treści art. 28 k.p.a., w sprawach ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stroną, w myśl powołanego przepisu, może być wyłącznie osoba lub jednostka organizacyjna (art. 29), której prawa i obowiązki na mocy przepisu prawa materialnego mogą być rozstrzygane w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej". W rozpatrywanej sprawie, wnioskujący o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma indywidualnego interesu prawnego w sprawie. Kwestionowane postępowanie nie dotyczy interesu prawnego Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W. bowiem rozstrzygnięcie w sprawie nie oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu.
Można jedynie mówić o interesie faktycznym, zmierzającym do storpedowania planowanej inwestycji. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W., jak wynika z ustawy o lasach, (art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach - dalej u.I.,) stanowi jednostkę organizacyjną Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i zarządza lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa. Jak wynika zaś z akt sprawy działki nr [...] i nr [...] stanowią własność Gminy S. W świetle dotychczasowych uwag należy podnieść, że skarga nie mogła być uwzględniona.
Nadto, odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, że ponieważ organ rozpoznający sprawę w wyniku wniosku o jej ponowne rozpoznanie umorzył postępowanie, to sąd nie może rozważać argumentów skargi, zmierzających do podważenia merytorycznej oceny pierwszej decyzji wydanej przez SKO. Wbrew zarzutom skargi, zdaniem sądu, organ odwoławczy nie naruszył art. 28 kpa. Obowiązek sprawowania ochrony wszystkich gruntów leśnych, który (zdaniem strony skarżącej) można wywieść z art. 5 i n. przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie może być utożsamiany z indywidualnym interesem prawnym, zdefiniowanym w przywołanym art. 28 kpa. Jak wyjaśnił NSA, między innymi w wyroku z dnia 21 maja 2015 r. (II OSK 2578/2015) "dla ustalenia przymiotu strony będzie miał zastosowanie art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Postępowanie dotyczy interesu prawnego określonego podmiotu wówczas, gdy rozstrzygnięcie w sprawie oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest obecnie pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania.
Natomiast kwestie naruszenia art. 157 § 1 w związku 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 – dalej u.p.z.p.), nie mogły być przedmiotem badania przez sąd z przyczyn podanych wcześniej.
Reasumując, na podstawie art. 151 ppsa należało orzec jak na wstępie.