Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 8 stycznia 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy utrzymało w mocy własną decyzję z 3 listopada 2025 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji SKO w Legnicy z 11 marca 2022 r. utrzymującej w mocy decyzję z 21 lutego 2022 r. Burmistrza G. w sprawie czasowego odebrania dwóch psów rasy mieszanej utrzymywanych przez H. C. i przekazanych do Schroniska [...] w L. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W odpowiedzi na wniosek H. C. z 7 sierpnia 2025 r. wskazujący na rażące naruszenie przepisów art. 7, 77§1, 80, 107§3 i 12 § 1 k.p.a. SKO wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z 11 marca 2022 r. utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza G. z 21 lutego 2022 r. o czasowym odebraniu zwierząt. Kolegium przywołało uwarunkowania prawne stwierdzania nieważności decyzji, nie doszukało się przesłanek dla takiej czynności w przedmiotowej sprawie, podkreśliło brak wskazania naruszonego przepisu prawa materialnego.
H. C. zwrócił się do SKO o ponowne rozpoznanie sprawy powtarzając wskazane uprzednio naruszenie przepisów procesowych, w szczególności błędne ustalenia stanu faktycznego przekładające się na decyzję orzekającą o odebraniu zwierząt.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wyjaśniło przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, wskazując cechy rażącego naruszenia prawa. Organ odwoławczy przypomniał, że w sprawie stwierdzenia nieważności organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej uprzednią decyzją, koncentruje się wyłącznie na stwierdzeniu przesłanki nieważności. W kontrolowanej sprawie SKO zauważyło, że H. C. w swoim piśmie powołuje okoliczności związane z odrębną decyzją dotycząca obciążenia go kosztami utrzymania zwierząt w schronisku. Tymczasem chodzi o argumentację prawną dotyczącą innej decyzji, innego postępowania. Sprawa dotycząca odebrania zwierząt została zakończona ostateczną i prawomocną decyzją z 11 marca 2022 r., a postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest kolejną instancją postępowania administracyjnego.
W konsekwencji w takim postępowaniu nie prowadzi się ponownie postępowania wyjaśniającego, i nie rozstrzyga co do istoty sprawy. Kontroluje się wyłącznie przesłanki stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.). W ocenie Kolegium w postępowaniu sfinalizowanym decyzją o odebraniu psów nie doszło do naruszenia prawa, prawidłowo przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, i odpowiednio zastosowano przepisy prawa materialnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu H. C. postawił zarzuty naruszenia przepisów:
- 1) prawa materialnego, a to:
- - art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez jego błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, że przesłanką do jego zastosowania może być dowolne uznanie przez organ warunków bytowych zwierzęcia za niewłaściwe, podczas gdy przesłankami do zastosowania tego przepisu może być jedynie traktowanie zwierzęcia w sposób określony w art. 6 ust.
- 2. ustawy o ochronie zwierząt, tj. znęcanie się nad zwierzętami rozumiane jako zadawanie albo świadome dopuszczanie do zadawania bólu lub cierpień, czego skarżący wobec czasowo odebranych mu psów się nie dopuścił - co potwierdzał zarówno stan faktyczny ustalony przez organ wydający decyzję o czasowym odebraniu zwierząt H. C. jak również fakt, że mimo toczącego się postępowania karnego jego wina nie została stwierdzona oraz nie został on skazany za przestępstwo znęcania się nad zwierzętami;
- - art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że chwilowe pozostawienie psów na uprzęży, które nie powodowało zmuszenia zwierzęcia do przebywania w nienaturalnej pozycji, oraz nie powodowało zbędnego bólu, uszkodzenia ciała albo śmierci jak również niewłaściwa w ocenie organu konstrukcja "budy", która nie powodowała stanu utrzymywania zwierząt w stanie rażącego zaniedbania lub niechlujstwa, bądź w pomieszczeniach albo klatkach uniemożliwiających im zachowanie naturalnej pozycji, wypełniały znamiona tego artykułu stanowiąc jakoby znęcanie się nad zwierzętami rozumiane jako zadawanie albo świadome dopuszczanie do zadawania bólu lub cierpień podczas gdy skarżący wobec czasowo odebranych mu psów się nie dopuścił się znęcania - co potwierdzał zarówno [de facto wbrew interpretacji organu] stan faktyczny ustalony przez organ wydający decyzję o czasowym odebraniu zwierząt H. C. jak również fakt, iż mimo toczącego się postępowania karnego jego wina nie została stwierdzona oraz nie został on skazany za przestępstwo znęcania się nad zwierzętami;
- 2) przepisów postępowania, a to:
- - art. 6 k.p.a. poprzez działanie organu niezgodnie z przepisami prawa, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 7 ust, 1. w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt], podczas gdy zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. organ winien był stwierdzić jej nieważność;
- - art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku stania organu administracji publicznej na straży praworządności oraz słusznego interesu obywateli, polegające na utrzymywaniu w mocy decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa jakiego dopuściły się organy wydające decyzje będące przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności;
- - art. 8 k.p.a. poprzez działanie organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w sposób godzący w zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wbrew obowiązkowi kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania poprzez sanację oczywistych rażących naruszeń prawa jakiego dopuściły się organy wydające decyzje będące przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności, co podważa zaufanie obywatela do władzy publicznej;
- - art. 7 w zw. art. 77 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ I i II instancji wszelkich czynności zmierzających niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz w sposób wyczerpujący zebrania i rozważenia całokształtu materiału dowodowego poprzez pominięcie faktu stwierdzenia przez sąd karny braku znamion w działaniach H. C. przestępstwa z art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, które to znamiona są podstawą do czasowego odebrania zwierzęcia w trybie art. 7 ust. 1 ustawy jak również pominięcie zeznań H. C. w przedmiotowym zakresie.
Uzasadniając skargę H. C. polemizuje z przyjętą przez organy interpretacją przepisów ustawy o ochronie zwierząt, podkreśla, że nie znęcał się nad psami, zarzuca niewystarczające ustalenie stanu faktycznego, np. w zakresie zdrowia zwierząt czy roli fundacji zajmującej się ochroną zwierząt.
Skarżący zwrócił się o: 1) uchylenie wydanych decyzji, 2) zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji ze wskazaniem jej rozstrzygnięcia, tj. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lenicy z 11 marca 2022 r. oraz decyzji z 21 lutego 2022 r. Burmistrza G. w sprawie czasowego odebrania dwóch psów rasy mieszanej utrzymywanych przez H. C. i przekazania ich do Schroniska [...] w L., prowadzonego przez L. sp. z o. o. w L., zwolnienie skarżącego z kosztów.
W odpowiedzi na skargę SKO pozostało przy stanowisku wyrażonym w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Sąd nie uwzględnił skargi.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 poz. 143 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.: sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; pkt 2: stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; pkt 3: stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.
Przedmiotem kontroli jest decyzja SKO w Legnicy utrzymująca w mocy decyzję tego organu odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza G. w sprawie czasowego odebrania psów.
Według art. art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), dalej k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
- 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
- 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
- 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
- 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
- 7) zawiera wadę powodująca jej nieważność z mocy prawa.
Z powołanych przepisów wynika zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych oznaczająca, że ich eliminacja z obrotu prawnego może nastąpić tylko w określonych przypadkach. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy w sprawie rozpoznawanej w trybie zwykłym wystąpiła któraś z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące to postępowanie może zakończyć się stwierdzeniem nieważności decyzji lub odmową stwierdzenia jej nieważności (art. 158 § 1 k.p.a.) lub ewentualnie stwierdzeniem, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). W ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest dopuszczalna ocena innych zagadnień, w szczególności poza kognicją organu nadzorczego pozostaje meritum zagadnień stanowiących przedmiot postępowania w trybie zwykłym.
Skarżący, zwracając się o stwierdzenie nieważności decyzji, w realiach sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją SKO, w istocie rzeczy kwestionuje merytorycznie decyzję SKO orzekająca o czasowym odebraniu zwierząt. Zarzuca rażące naruszenie prawa, precyzując art. 7, 12, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. Art. 7 k.p.a. nakazuje organom stać na straży praworządności oraz podejmować wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu sprawy. Art. 12 nakazuje organom działać wnikliwie i szybko, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do załatwienia sprawy. Z art. 77 §1 wynika obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z kolei art. 107 § 3 określa należytą konstrukcję uzasadnienia decyzji (faktycznego i prawnego).
Z pism skarżącego wynika, że doszło do rażącego naruszenia wskazanych przepisów, czyli w istocie dokonania przez organ takich ustaleń w sprawie, w ocenie skarżącego błędnych, które następnie przełożyły się na wadliwe zastosowanie przepisów materialnych, prowadzące do czasowego odebrania zwierząt. Dla poparcia zarzutów skarżący przedstawia swoją wersję wydarzeń zapoczątkowanych w grudniu 2021 r., sfinalizowanych ostateczną decyzją o czasowym odebraniu psów. W szczególności zwraca uwagę, że końcem grudnia 2021 r. zachowanie psów było normalne, podczas wizyty u weterynarza stan jednego z psów budził zaniepokojenie, może to mieć związek z pewnymi zwyczajami zwierząt (koprofagia) oraz wiekiem.
Skarżący zwracał uwagę, że psy należą do innej osoby mieszkającej na posesji. Skarżący zwrócił uwagę, że jego wyjaśnienia co do własności zwierząt nie zyskały uznania w sądzie powszechnym, który jego postępowanie wobec zwierząt zakwalifikował jako wykroczenie. Usprawiedliwił stwierdzoną okoliczność trzymania psów na łańcuchu (płot nie stanowił przeszkody, a łańcuchy były długie), w jego ocenie decyzja o odbiorze nie ma podstawy prawnej.
Z bogatego dorobku orzeczniczego i doktrynalnego jasno wynika, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa, i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygniecie wydane przez organy praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych, to oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. To naruszenie prawa w wysokim stopniu, widoczne na pierwszy rzut oka, niewątpliwe.
Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie jej dokumentacja nie potwierdza zarzutu rażącego naruszenia prawa. Ustalony stan faktyczny niewątpliwie wskazywał na niewłaściwy stan zwierząt, co zresztą, jak wskazuje sam skarżący, znalazło potwierdzenie w orzeczeniu sądu powszechnego (uznającego skarżącego za winnego wykroczenia). Również sam skarżący wskazuje, że jego stanowisko co do kwestii własności zwierząt nie znalazło uprzednio uznania w sądzie powszechnym. Tylko marginesowo wtrącając, pewne osobnicze zachowania zwierząt nie zwalniają ich opiekuna z obowiązku zapewnienia im właściwych warunków bytowania. Zły stan zdrowia zwierząt może mieć związek, co oczywiste, z zaawansowanym wiekiem, jednak skarżący nigdzie nie wykazał w sposób przekonujący, że była to wyłączna przyczyna. Trzeba zwrócić uwagę, że skarżący w gruncie rzeczy polemizuje z ostateczną decyzją wydaną w sprawie czasowego odebrania psów, w sytuacji w której w odpowiednim czasie nie skorzystał z możliwości jej kwestionowania w sądzie administracyjnym.
Także w tym kontekście Sąd potraktował zgłaszane podczas rozprawy stanowisko, w którym skarżący zaprzecza, że to on był właścicielem psów. Kwestia ta była ustalona podczas uprzedniego postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją, nowe stanowisko w tym zakresie w ocenie Sądu nie jest wiarygodne, a przede wszystkim nie wykazuje wyraźnie, w sposób oczywisty, jakoby dokonując ustaleń w tym względzie organy dopuściły się rażącej obrazy przepisów.
W świetle dokumentacji sprawy i zawartych w niej treści nie sposób przyjąć, aby decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Ustalony stan faktyczny, ustalony - co należy powtórzyć - w sposób nie wykazujący znamienia rażącego naruszenia prawa, przełożył się na obowiązek zastosowania określonych przepisów ustawy o ochronie zwierząt. Stąd Sąd nie podzielił argumentów skarżącego, jakoby doszło do rażącego uchybienia art. 6 i 7 ustawy o ochronie zwierząt. W rezultacie decyzja SKO odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji o czasowym odebraniu psów wobec braku przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. jest prawidłowa.
Z podanych powodów na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.