Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 2 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Wr 268/26

Uzasadnienie

A. Z. zaskarżył uchwałę nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] stycznia 2026 r., w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu Ł. Na podstawię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 50 § 1 oraz art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. wniesiono skargę na uchwałę w [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] stycznia 2026 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu Ł., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego w dniu [...] lutego 2026 r. Skarżący Wnosi o 1. stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Z. w całości, ewentualnie 2. stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej przeznaczenia działki nr [...], obręb Ł., jako terenu ZN.

1. 3. zasądzenie kosztów postepowania.

Na uzasadnienie podniesiono naruszenie interesu prawnego skarżącego, będącego właścicielem działki [...], położonej w miejscowości Ł., gmina Z. W poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka ta została oznaczona symbolem ZN[...] - teren ekosystemów roślinno-wodnych, co nie odpowiadało stanowi faktycznemu. W dniu 19.10.2023 r. skarżący złożył wniosek o zmianę przeznaczenia działki na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN. Skarżący wskazał, że działka jest otoczona z trzech stron zabudową jednorodzinną, a obecne oznaczenie jako ZN nie znajduje potwierdzenia w rzeczywistości, gdyż na działce nie występują ekosystemy roślinno-wodne, co potwierdza wypis z rejestru gruntów. W odpowiedzi, pismo z dnia 26.10.2023 r., poinformowano stronę, że wniosek zostanie rozpatrzony dopiero po podjęciu przez Radę Gminy Z. uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu ogólnego gminy.

Z treści pisma wynikało, że w najbliższym możliwym terminem zmiany mpzp będzie opracowanie planu ogólnego. Przystąpienie do sporządzenia planu ogólnego Gminy Z. uchwalono w dniu [...].08.2024 r, uchwałą nr [...]. W związku z opracowywanym przez gminę projektem zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. w dniu 21.11.2023 r. strona złożyła kolejny wniosek o oznaczenie działki nr [...] w studium jako działki budowlanej o symbolu MP na całej jej powierzchni, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy sąsiedniej. Na ten wniosek nie było żadnej odpowiedzi. Zmiana studium została uchwalona w dniu [...].09.2024 r. uchwałą Rady Gminy Z. nr [...],jednak wnioski skarżącego nie zostały w niej uwzględnione, bez podania jakiegokolwiek pisemnego uzasadnienia. W dniu [...].07.2025 r. na stronie internetowej Gminy Z. opublikowano projekt uchwały Rady Gminy w sprawie uchwalenia mpzp dla części obrębu Ł. Po zapoznaniu się z załącznikiem graficznym do projektu strona stwierdziła, że działka [...] nie została przeznaczona pod zabudowę.

Skarżący nie otrzymał również żadnej informacji o przyczynach nieuwzględnienia wcześniejszych wniosków strony. Skarżący zwrócił się z wnioskiem o wyjaśnienie przyczyn nieuwzględnienia wniosku z dnia 19.10.2023 r., a w dniu 11.08.2025 r. - z odrębnym wnioskiem o wyjaśnienie przyczyn nieuwzględnienia wniosku. W odpowiedzi z dnia 18.08.2025 r, organ stwierdził m.in.,,że oba wnioski z sierpnia 2025 r. miały,,tożsamą treść". Informacja ta jest nieprawdziwa, gdyż: wniosek z dnia 06.08.2025 r. dotyczył wniosku z dnia 19.10.2023, wniosek z dnia 11.08.2025 r. dotyczył wniosku z dnia 21.11. 2023 r., na który organ nigdy nie udzielił odpowiedzi.

Tym samym organ celowo uchylił się od merytorycznego rozpoznania wniosku z dnia 21.11. 2023 r., a twierdzenie o tożsamości treści obu wniosków jest niezgodne z prawdą. Organ wskazał również, że projekt dotyczy uchwały inicjującej z dnia [...].11.2021 r, a wniosek został złożony po terminie. Twierdzenie to jest nieprawdziwe, gdyż uchwała nr [...] nie określała żadnego terminu składania wniosków. Ponadto zmiana studium została uchwalona dopiero w dniu [...]24 r., a mój wniosek o zmianę studium został złożony w dniu 21.

1. 11. 2023 r., a więc przed jej uchwaleniem. W konsekwencji działki sąsiednie zostały uwzględnione w zmianie studium, a następnie w projekcie mpzp, natomiast nieruchomość strony została pominięta bez uzasadnienia. W dniu 25.08.2025 r. skarżący złożył uwagi do pierwszego wyłożenia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Ł. W treści uwag wskazał m.in., że: W dniu 21 listopada 2023 r. złożył w Gminie Z. wniosek o przekształcenie działki na działkę budowlaną oraz o jej oznaczenie jako budowlanej w przygotowywanej przez gminę zmianie studium. Na złożony wniosek nie otrzymał żadnej odpowiedzi. Po zapoznaniu się z projektem mpzp skarżący stwierdził, że gmina nie uwzględniła wniosku. W dniu 11.08.2025 r. strona złożyła kolejny wniosek z prośbą o wskazanie przyczyn nieuwzględnienia wniosku z dnia 21.11. 2023 r., a także z przyczyny braku odpowiedzi na ten wniosek. W odpowiedzi na wniosek z dnia 11.08.2025 r. Wójt odniósł się do innego wniosku, dotyczącego planu ogólnego oraz wskazał, bez podania podstawy prawnej, że uchwała inicjująca zmianę mpzp została podjęta w dniu [...] listopada 2021 r., a wniosek o zmianę studium został złożony w dniu 19.10. 2023 r., w związku z czym posłużono się następującym stwierdzeniem:,,Pana wniosek dot. działki nr [...], obręb Ł., został złożony niespełna dwa lata później, już po terminie, jaki został wyznaczony na składanie wniosków do opracowania, dlatego oczywiste jest, że nie mógł zostać uwzględniony w przedmiotowej procedurze." W odpowiedzi skarżący wskazał, że zmiana studium zastała uchwalona dopiero w dniu [...].09.2024 r. uchwałą Rady Gminy nr [...], a zatem po złożeniu wniosku o zmianę studium, który mimo to nie został uwzględniony. Mając na uwadze to że Wójt: nie udzielił odpowiedzi na mój wniosek z dnia 21.11. 2023 r., nie udzielił odpowiedzi na wniosek z dnia 11.08.2025 r., nie uwzględnił wniosku przy zmianie studium, mimo że został on złożony rok wcześniej, nie uwzględnił wniosku w projekcie mpzp, A. Z. stwierdził że: naruszono prawo strony do udziału w postępowaniu planistycznym, gmina dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego. Skarżący podkreśla również, że uchwała inicjująca zmianę mpzp stanowi jedynie decyzję o rozpoczęciu procedury planistycznej i nie wyłącza możliwości rozpatrywania wniosków składanych w toku procedury aż do momentu uchwalenia planu. Stanowisko to zostało potwierdzone także przez Wójta w uzasadnieniu do uchwały w sprawie uchwalenia mpzp obrębu Ł., z powołaniem się na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 01.04.2025 r, odpowiedź Gminy na uwagę z dnia 25.08.2025 r. W odpowiedzi gmina wskazała:,,Uwaga z dnia 25.08.2025 r., dotyczy dz.nr [...] Ł. Treść uwagi: wskazuje na fakt, iż w piśmie z dnia 22.11.2023 r. o kierowanym do zmiany studium, wnioskował o ujęcie działki w [...] jako działki budowlanej o symbolu MP na całej powierzchni działki w nawiązaniu do zabudowy sąsiedniej. Do pisma załączył plan przebudowy istniejącego rowu na działce, wniosek nie został uwzględniony. Nie wskazano żadnej przyczyny nieuwzględnienia uwagi z dnia 25.08.2025 r.; jako uzasadnienie podano jedynie stwierdzenie,,wniosek nie został uwzględniony'', nie wyjaśniono, dlaczego wniosek z dnia 21.11.2023 r. o zmianę studium nie został uwzględniony, w rozstrzygnięciu uwag nie odniesiono się do drugiego wniosku z dnia 19.10.2023 r. o zmianę mpzp działce nr [...], mimo że został on opisany i załączony do uwagi. Druga odpowiedź Gminy na uwagę z dnia 25.08.2025 r. Treść uwagi: Wniosek o udostępnienie informacji publicznej wniesiono o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1. Dlaczego teren [...]MN-U, graniczący z rzeką, przeznaczono pod zabudowę, podczas gdy w obowiązującym planie jest on oznaczony jako ZN.? Dlaczego działkę nr [...], graniczącą z tym terenem pozostawiono jako ZN.

1. 3. Dlaczego po drugiej stronie działka nr [...] zmieniono przeznaczenie zabudowy zagrodowej na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, natomiast działkę nr [...] pozostawiono jako ZN.
2. 4. Czy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia zabudowy zagrodowej na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną dla terenów [...]MN, [...][MN, [...]MN oraz [...]MN.
3. 5. Co było powodem przeznaczania terenu [...]MN-U z dopuszczeniem zabudowy wielorodzinnej do wysokości 12 m. w tym miejscu. Uwaga nieuwzględniona. Uzasadnienie: Ad.
4. 1) Ustalono przeznaczenie terenu jako mieszkaniowo-usługowe zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – w Studium teren ten posiada przeznaczenie MP, Ad.2) Jak wyżej w pkt 1. Ad.
5. 3) Teren [...]MN obejmuje grunty klasy IV i V, które nie wymagają uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia. Ad.
6. 4) Tereny [...]MN [...][MN, [...]MN oraz [...]MN obejmują grunty klasy IV i V, które nie wymagają uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia. Ad.
7. 5) Ustalono przeznaczenie terenu jako mieszkaniowo-usługowe zgodnie z ustaleniami Studium - w Studium teren posiada przeznaczenie MP.'' Zdaniem strony, w rzeczywistości powyższa odpowiedź nie dotyczyła uwagi z dnia 25.08. 2025 r. jak wskazano w jej treści, treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącego projektu pzp, złożonego w dniu 27.08. 2025 r. Wniosek ten zawierał następujące pytania: dlaczego teren graniczący na całej drugości z rzeką o której wiadomo, że okresowo wylewa, przeznaczono w projekcie mpzp jako teren [...]MN-U z dopuszczeniem zabudowy wielorodzinnej do wysokości 12 m., podczas gdy w obowiązującym mpzp teren ten oznaczony jest jako ZN-teren ekosystemów roślinno-wodnych, dlaczego działkę nr [...],graniczącą z ww. terenem, pozostawiono jako Zl [pomimo wniosku o zmianę przeznaczenia na działkę budowlaną];. dlaczego po drugiej stronie działki nr [...] zmieniono przeznaczenie zabudowy zagrodowej na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej [...]MN, natomiast działkę nr [...] pozostawiono jako ZN; czy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia zabudowy zagrodowej na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną dla terenów [...]MN, [...][MN, [...]MN oraz [...]MN, a jeżeli nie - z jakich przyczyn dokonano tej zmiany, co było powodem przeznaczenia terenu oznaczonego w projekcie mpzp jako [...]MN_U, z dopuszczeniem zabudowy wielorodzinnej do wysokości 12 m (4 kondygnacje), właśnie w tym miejscu, a nie w innym. Wójt nie udzielił odpowiedzi na powyższe pytania, co zostało potwierdzone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 03.12.2025 r., sygn. akt IV SAB/Wr 1165/25, w którym sąd stwierdził bezczynność Wójta w rozpoznaniu wniosku z dnia 27.08.2025 r. Wójt wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W dniu 11.08.2025 r, skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w którym wnosił o wskazanie przyczyn nieuwzględnienia wniosku z dnia 21.11.2023 r. oraz przyczyn braku odpowiedzi na ten wniosek. W odpowiedzi gmina wskazała:,,W dniu 11.08.2025 r. wpłynął kolejny wniosek o podanie przyczyny nieuwzględnienia wniosku i braku udzielenia odpowiedzi. Wskazuje (wnioskodawca-przyp. sądu) na udzielone wyjaśnienia gminy jako nadużycie władztwa planistycznego. Przywołuje przy tym wyroki sądów administracyjnych. Wnosi o przekształcenie działki nr [...],Ł., na działkę budowlaną o parametrach takich jak działki sąsiednie. Uwaga nieuwzględniona. Uzasadnienie: Brak zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - w studium teren oznaczony jest jako ZN, stanowi ciąg ekologiczny wzdłuż systemu rowów i cieków wodnych, występują grunty rolne klasy III.'' 'W odpowiedzi nie wskazano, że wniosek z dnia 11.08.2025 r. stanowił wniosek o udostępnienie informacji publicznej, złożony na podstawie art. 2 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek wskazał, że działka jest otoczona z trzech stron zabudową jednorodzinną, a przebiegający przez nią rów melioracyjny nie stanowi przeszkody w zabudowie z uwagi na możliwość jego zarurowania, obecnie działka oznaczona jest w npzp ZN - teren ekosystemów roślinno-wodnych, co nie odpowiada stanowi faktycznemu. Działka w pełni nadaje się pod zabudowę jednorodzinną. W dniu [...]. 07.2025 r. gmina opublikowała projekt uchwały Rady Gminy Z. w sprawie uchwalenia mpzp dla części obrębu Ł. Jak zauważa strona, w załączniku graficznym do projektu działka nr [...] nie została przeznaczona pod zabudowę, a on nie otrzymał żadnej informacji o przyczynach nieuwzględnienia jego wniosku z dnia 21.11.2023 r. W związku z powyższym prosi o wskazanie przyczyn nieuwzględnienia wniosku oraz wyjaśnienie, dlaczego strona nie została o tym poinformowana. W odpowiedzi nie wskazano, że wniosek z dnia 11.8. 2025. dotyczył nieuwzględnienia wniosku o zmianę studium, a nie uwagi do projektu mpzp. Jedyną odpowiedzią organu na pytanie o przyczyny nieuwzględnienia wniosku z dnia 21.XI.2023 r. było lakoniczne stwierdzenie:,brak zgodności ze studium, przy czym to właśnie brak rozpatrzenia wniosku studialnego doprowadził do nieuwzględnienia działki w studium.. Jako kolejny powód nieuwzględnienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ wskazał istnienie ciągu ekologicznego wzdłuż systemu rowów i cieków wodnych oraz występowanie gruntów klasy III''. Powyższe informacje są nieprawdziwe, gdyż: tereny [...]MN, [...]MN-U, [...]MN-U graniczą bezpośrednio z tym samym rowem melioracyjnym co działka nr [...], a teren [...]MN_U posiada własny rów melioracyjny wraz ze zbiornikiem wodnym. Struktura użytków na działce nr [...], zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, obejmuje: o pastwiska trwałe Ps III – [...] m2, o pastwiska trwałe Ps IV – [...] m2, pastwiska trwałe Ps V [...] m2, grunty pod rowami – [...] m2, sąsiedni teren [...]MN,[...]MN-U obejmuje częściowo grunty klasy III, natomiast teren [...]MN-U w całości obejmuje grunty klasy III, co nie stanowiło przeszkody do zmiany przeznaczenia ZN na MN-U. Organ uzyskał również zgodę Spółek Wodnych na zarurowanie odcinka rowu na terenie działki nr [...] wraz ze zmianą trasy przebiegu rowu przy granicy działki. W kolejnej uwadze do drugiego wyłożenia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Ł., skarżący wniósł o zmianę przeznaczenia całej działki [...] z ZN (zieleń naturalna) na MN_U - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna lub usługi, z parametrami identycznymi jak dla bezpośrednio sąsiadującego terenu [...]MN-U, zgodnie z § 17 projektu uchwały, w tym z dopuszczeniem zabudowy wielorodzinnej. Parametry jak dla terenu [...]MN-U (§ 17 projektu). Strona dodaje, że nie wnosi o wyznaczenie żadnego ''pasa zieleni" nadziałce [...]. Według Studium działka [...] posiada symbol ZN, a w części wschodniej symbol MP. Działki sąsiednie, posiadające w Studium symbol MP, w projekcie planu otrzyma funkcję MN-U (tereny [...]MN-U i [...]MN-U). Zasada spójności i równego traktowania przemawia za objęciem całej działki [...] przeznaczeniem MN-U. Równe traktowanie i proporcjonalność: otoczenia działki nr [...] stanowią tereny MN (od zachodu) oraz MN_U (od wschodu oraz częściowo od południa i północy), natomiast wyłącznie działka skarżącego pozostaje oznaczona jako ZN. Parametry ZN (s. 25 projektu min. PBC 95%, intensywność 0,02) w praktyce wykluczają zabudowę, co stanowi nadmierną ingerencję w prawo własności, sprzeczną z art. 31 ust. 3 i art.32 Konstytucji RP oraz z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nierówne traktowanie gruntów klasy III. Z załączonych materiałów ewidencyjnych wynika, że tereny [...] MN-U, [...]MN-U oraz [...]MN również obejmują grunty klasy III, co nie stanowiło przeszkody do ustalenia dla nich przeznaczenia MN-U z pełnym zakresem § 17, w tym z dopuszczeniem zabudowy wielorodzinnej. Pozostawienie ZN wyłącznie na działce [...] ma charakter wybiórczy i stanowi nadużycie władztwa planistycznego. Projekt uchwały (§ 9) oraz prognoza OOŚ wskazują, że teren planu znajduje się poza obszarami szczególnego zagrożenia powodzią. Cieki wodne ujęto jako WS (§ 24), a dolince potoku przypisano znaczenie lokalne (pkt 7.1 1.1 Prognozy),bez wykazania szczególnych siedlisk na działce nr [...]. Na działce występują użytki Ps III ([...] ha), PsIV, PsV oraz rowy, brak jest ekosystemów roślinno -wodnych. Zgoda MRiRw - próg 005 ha: Zgodnie z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie jest wymagana dla gruntów klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy. Na działce nr [...] grunty klasy III obejmują jedynie [...] ha ([...] m,). Uchybienia proceduralne: Skarżący złożył wniosek o zmianę mpzp w dniu 19.10.2023 r. oraz wniosek o ujęcie działki [...] w Studium w dniu 21.11.2023 r., który nie został rozpatrzony. Brak merytorycznego rozpoznania wniosku studialnego skutkował pominięciem działki w zmianie Studium, podczas gdy sąsiednie zostały uwzględnione. Zmiana przeznaczenia działki [...] na MN_U stanowi działanie naprawcze, spójne z ustaleniami Studium. Strona wnosi o wskazanie materiałów źródłowych (w szczególności inwentaryzacji przyrodniczych, uzgodnień z RDOŚ oraz Wodami Polskimi), które miałby uzasadniać utrzymanie przeznaczenia Zl na działce [...], przedstawienie wyliczenia łącznej powierzchni gruntów klas I-lll przeznaczanych na cele nierolnicze w ramach przedmiotowego mpzp, w kontekście art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyjaśnienie, na jakiej podstawie tereny [...] MN-U oraz [...]MN_U (również obejmujące grunty klasy Ill) otrzymały pełny zakres parametrów określonych w § 17 projektu planu, podczas gdy działka nr [...] została pozostawiona jako ZN, merytoryczne odniesienie się do wniosków z dnia 19.10.2023 r. oraz 21.11.2023 r., w tym wskazanie przyczyn nieujęcia działki [...] w zmianie Studium uchwalonej w dniu [...].09.2024 r. A. Z. wnosi również o doręczenie rozstrzygnięcia na adres korespondencyjny oraz dodatkowo drogą elektroniczną na adres: [...]. Skarżący zgłasza zastrzeżenie: podtrzymuje i uzupełnia uwagę z wyłożenia projektu mpzp w dniach [...] X 2023 r. i [...] XI 2025 r.. W przypadku nieuwzględnienia niniejszych uwag zastrzega możliwość wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz zawiadomienie Wojewody w trybie nadzoru. W odpowiedzi gmina wskazała: uwaga nieuwzględniona; uzasadnienie: Ad.
8. 1) dla terenów sąsiadujących z działką nr [...] ustalono przeznaczenie mieszkaniowo-usługowe zgodnie z ustaleniami Studium - teren posiada przeznaczenie MP. Ad.2) tereny [...]MNU, [...]MN-U i [...]MN-U nie wymagają zgody właściwego ministra, gdyż obejmują grunty klasy IV i V lub były objęte wcześniejszą zgodą na podstawie planów miejscowych. Ad.
9. 3) Teren ZN ustalono na podstawie Studium w granicach działki występują grunty klasy III wzdłuż rowu. Zgodnie z wytycznymi dokumentów wyższego rzędu w każdej miejscowości wyznacza się tereny zieleni, w pierwszej kolejności obejmujące grunty klas I-Ill oraz tereny wzdłuż cieków wodnych. Ad.
10. 4) Przywołany zapis dotyczy planu ogólnego, a nie miejscowego. Ad.
11. 5) Udzielono odpowiedzi na złożone pytania. Zdaniem strony organ ponownie uzasadnia odmowę zmiany przeznaczenia działki [...] zapisami Studium, mimo że wniosek o zmianę Studium z dnia 21.ll.2023 r. nie został rozpatrzony, a brak jego uwzględnienia skutkował pominięciem działki w Studium, a następnie w mpzp. Twierdzenie, że tereny [...]MN, [...]MN_U i SMN_U obejmują wyłączne grunty klas IV i V, jest nieprawdziwe -z załączonych map wynika że: o tereny [...]MN i [...]MN-U obejmują częściowo grunty klasy III, teren [...]MN_U w całości obejmują grunty klasy III; organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie tereny te mogły zostać objęte wcześniejszą zgodą, ani czy zgoda Ministra była w ogóle wymagana. Organ wskazuje, że: teren ZN ustalono w Studium bez uwzględnienia wniosku o jego zmianę, wzdłuż rowu melioracyjnego na działce nr [...] występują grunty klasy III pomijają fakt że wzdłuż tego samego rowu uchwalono tereny [...]MN i [...]MN-U również obejmujące grunty klasy III, nie uzasadniono, dlaczego wyłącznie działka nr [...] została objęta ochroną jako ZN, podczas gdy wzdłuż potoku J. usunięto tereny zielone i uchwalono tereny od [...]MN-U do [...]MN-U, nie wskazano podstawy prawnej dla twierdzenia, że próg 0,5 ha gruntów klasy III dotyczy wyłącznie planu ogólnego, a nie miejscowego, nieprawdziwą informację o udzieleniu odpowiada na wnioski, w tym na wniosek o zmianę Studium. W dalszej części skargi strona złożyła uwagi do Prognozy oddziaływania na środowisko. Dalej strona wskazuje, że plan różnicuje sytuację właścicieli nieruchomości znajdujących się w porównywalnych warunkach bez wskazania obiektywnych kryteriów takiego zróżnicowania. Takie działanie stanowi przejaw dowolności planistycznej i narusza zasadę równości właścicieli nieruchomości w procesie planistycznym. Strona skierowała zarzuty ogólne dotyczące wadliwości uchwały jako aktu prawa miejscowego. 1 brak rzeczywistego uzasadnienia zmiany planu, (naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Uzasadnienie uchwały nie zawiera rzeczywistego wyjaśnienia przyczyn zmiany planu. Nie wskazano: celów zmiany planu, potrzeb społecznych ani gospodarczych, przesłanek przestrzennych uzasadniających przyjęte rozwiązania. Uzasadnienie ogranicza się do ogólnych stwierdzeń i nie przedstawia sposobu realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust, 24 upzp. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że: brak merytorycznego uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych może świadczyć o przekroczeniu władztwa planistycznego gminy.

1. 2. Brak rzeczywistego wyważenia interesów. (naruszenie art. 1 ust. 2 i 3 u.p.z.p.). Uzasadnienie uchwały nie wykazuje dokonania rzeczywistego wyważenia interesu publicznego, interesu właścicieli nieruchomości. Rozwiązania planistyczne różnicują sytuację właścicieli nieruchomości znajdujących się w porównywalnych warunkach bez wskazania obiektywnych kryteriów takiego zróżnicowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ingerencja planistyczna w prawo własności musi spełniać wymóg proporcjonalności. Dalej podniesiono, że zdaniem strony w sprawie wystąpiła sprzeczność uzasadnienia z treścią planu. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że wzdłuż potoku J. wyznaczono tereny zielone. Jednak analiza rysunku planu wskazuje, że: wzdłuż potoku dopuszczono intensywną zabudowę mieszkaniową i usługową, wyznaczono tereny oznaczone symbolami [...]MNU-[...]MNU, z dopuszczeniem zabudowy wielorodzinnej, usunięto większą część terenu zielonego. Oznacza to, że uzasadnienie uchwały pozostaje w sprzeczności z rzeczywistą treścią planu. Skarżący podnosi, że naruszono zasadę równości i zakazu arbitralności. Tereny o porównywalnych warunkach przestrzennych i podobnych klasach bonitacyjnych gruntów potraktowano w sposób odmienny. W szczególności: działki sąsiednie do dz. nr [...] przeznaczone pod zabudowę MNU, działkę skarżącego pozostawiono jako ZN. Uzasadnienie uchwały nie zawiera wyjaśnienia przyczyn takiego zróżnicowania. W orzecznictwie wskazuje się, że gmina nie dysponuje nieograniczonym władztwem planistycznym. Zdaniem skarżącego organ dopuścił się uchybień proceduralnych mających wpływ na treść planu. W toku procedury planistycznej wystąpiły istotne uchybienia proceduralne, w szczególności: brak odpowiedzi na wniosek skarżącego dotyczący zmiany studium, brak merytorycznego rozpatrzenia wniosków i uwag skarżącego, brak uzasadnienia nieuwzględnienia tych wniosków. Brak podstaw faktycznych dla oznaczenia działki nr [...] jako ZN. Uzasadnienie planu nie wskazuje przesłanek środowiskowych ani przestrzennych, uzasadniających oznaczenie działki [...] jako terenu zieleni naturalnej (ZN). Istotnym elementem sprawy jest sposób prowadzenia postępowania przez organ gminy. W szczególności: nie udzielono odpowiedzi na wniosek dotyczący zmiany studium z dnia 21.11.2023r., nie udzielono odpowiedzi na pytania dotyczące przyczyn zmian planu. Bezczynność organu została potwierdzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2025 r. Ponadto organ w sposób selektywny traktował wnioski właścicieli nieruchomości. Uwzględniono wnioski dotyczące działek sąsiednich (m.in. działki nr [...] i [...]), pomijając wnioski skarżącego bez podania merytorycznego uzasadnienia. Jednocześnie organ stwierdził, że wniosek skarżącego został złożony, po terminie, mimo że w toku procedury planistycznej, uwzględniono inne późniejsze okoliczności, w tym decyzję Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2025 r. W uzasadnieniu do uchwały zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawarto następujące informacje i stwierdzenia: w uzasadnieniu wskazano, że teren MN-U stanowi teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług, podczas gdy w treści uchwały teren MN-U został określony jako,,teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług z dopuszczeniem zabudowy wielorodzinnej'', co oznaczało nie spójność pomiędzy uzasadnieniem a treścią aktu prawa miejscowego. W uzasadnieniu zawarto nieprawdziwe stwierdzenie że:,,Wzdłuż Potoku J. wprowadzono tereny zielone ZN _ zieleni naturalnej. W rzeczywistości w projekcie planu usunięto większą część istniejących terenów zielonych, co potwierdzają załączone materiały kartograficzne (zał. nt 23). Obszar zieleni wzdłuż potoku uległ faktycznemu zmniejszeniu, a nie zwiększeniu. Jako uzasadnienie zmiany mpzp przyjęto wyłącznie zgodność planu ze Studium oraz wskazano, że:,,Podjęcie prac nad planem wynikało z porządkowania ładu przestrzennego wsi Ł. oraz konieczności uzyskania zgody właściwego Ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III na cele nierolnicze." Konieczność uzyskania zgody Ministra nie może stanowić samodzielnej przesłanki zmiany mPzP, tym bardziej że Minister nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III, poza poszerzeniem odcinka drogi. Ponadto pojęcie porządkowania ładu przestrzennego nie zostało w uzasadnieniu w żaden sposób opisane ani skonkretyzowane. Tak lakoniczne ujęcie nie spełnia wymogu rzetelnego rozważenia wpływu ustaleń planu na konstytucyjnie chronione prawo własności. Interes publiczny opisano również jednym zdaniem:,,W zakresie potrzeb interesu publicznego nie wprowadzono ustaleń dotyczących wymagań wynikających z potrzeb przekształcenia przestrzeni publicznych". Brak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie stoi w sprzeczności z dalszymi twierdzeniami organu o rzekomym ważeniu interesu publicznego. Udział społeczeństwa w pracach nad planem ograniczono do formalnej informacji o wyłożeniu projektu planu, wskazując jedynie, że informacje o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego oraz o wyłożeniu do publicznego wglądu zamieszczano na stronie internetowej urzędu oraz w lokalnej prasie ze stosownym zapisem o możliwości składania wniosków i uwag. Uzasadnienie nie zawiera żadnej analizy rzeczywistego udziału społeczeństwa ani sposobu rozpatrzenia zgłoszonych wniosków i uwag przy ustalaniu przeznaczenia terenów w tym interes publiczny i interesu prawnego, jednak nie wskazano na czym miałby polegać interes publiczny, skoro w innym miejscu uzasadnienia stwierdzono ze nie wprowadzono żadnych ustaleń wynikających z potrzeb interesu publicznego. Nie wskazano również, czyje interesy prawne zostały wzięte pod uwagę. Jednocześnie, pomimo odmowy ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy lll, teren [...]MN-U w całości obejmuje grunty klasy III, a teren [...] MN-U obejmuje je częściowo. Organ wskazał ponadto, że,,Przy lokalizowaniu nowej zabudowy uwzględnione zostały wymagania ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekologicznych przestrzeni poprzez dostęp terenów objętych planem do dróg publicznych (..,) oraz na podstawie przeprowadzonych prognoz skutków finansowych. Dostęp do drogi publicznej jest wymogiem ustawowym i nie może sam w sobie stanowić argumentu na rzecz ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią ani walorów ekonomicznych. Również ogólne powołanie się na prognozę skutków finansowych, bez przedstawienia jej wyników, nie stanowi rzeczywistego uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych. Podsumowując, zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, została podjęta bez rzeczywistego uzasadnienia przyjętych rozwiązań, różnicuje sytuację właścicieli nieruchomości bez wskazania obiektywnych kryteriów, została podjęta z istotnymi uchybieniami proceduralnymi, w związku z powyższym wniesienie skargi jest w pełni uzasadnione.

Rada Gminy Z. w odpowiedzi na skargę z wniosła o: 1/odrzucenie względnie oddalenie skargi, 2/ zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że strona skarżąca zarzuca naruszenie interesu prawnego skarżącego poprzez zaskarżoną uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu Ł., zwaną dalej uchwałą. Przeważającą część skargi zajmują zarzuty skarżącego do postępowania w sprawie nieudzielenia oczekiwanych informacji publicznych przez organ w sprawie objętej m.in. innymi postępowaniem przed sądem administracyjnym.

Nadto szereg zarzutów dotyczy odpowiedzi organu na pytanie skarżącego, które skarżący uznaje - subiektywnie - za niekompletne lub niezasadne. Niezrozumiałe są przy tym wnioski kierowane zapewne do Sądu w sprawie udzielenia mu informacji zawarte na str. 8 skargi. Powyższe zarzuty są bezzasadne w kontekście procedury sądowoadministracyjnej, co czyni wskazania zawarte na str. 1-10 bezprzedmiotowymi dla sprawy, albowiem sam skarżący otrzymywał odpowiedzi od organu na swoje wątpliwości jednak jak powyżej wskazano oceniał je negatywnie w subiektywnym aspekcie własnej oceny sprawy.

Nadto należy postawić zarzut braku wykazania interesu prawnego. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostaje naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Strona przeciwna stwierdza, iż wykazane w treści skargi tezy skarżącego dowodzą, iż jego interes w sprawie jest co najwyżej interesem faktycznym. Powyższe okoliczności dowodzą, iż skarga nie może być skuteczna. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała w żaden sposób swojego interesu prawnego o charakterze skonkretyzowanym oraz zindywidualizowanym. Jak bowiem wskazuje doktryna oraz orzecznictwo legitymację procesową czynną w tego typu sprawach posiada jedynie ten podmiot (osoba), który wykaże istnienie związku pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżonym aktem, polegającego na tym, że akt naruszanego interes prawny bynajmniej nie wystarcza domniemanie zagrożenia naruszenia interesu prawnego.

Tym samym to strona skarżąca musi wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu, przy czym to naruszenie powinno być wyraźne, bezpośrednie, realne i indywidualne, odnoszące się do określonej normy prawnej i konkretnego podmiotu. Wskazać należy, iż w treści skargi brak jest wykazania powyższej przesłanki, tj, wykazania związku pomiędzy interesem prawnym skarżącego, a treścią zaskarżonego aktu. Okoliczność ta nie jest wykazana zarówno bezpośrednio jak i pośrednio. Zarzuty mają charakter zarzutów w dotyczących celowości i społecznej zasadności działania organów Gminy Z. Tymczasem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Musi to być interes własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, wynikający z norm prawa materialnego kształtujących sytuację prawną wnoszącego skargę, a jak wskazuje orzecznictwo konkretność interesu prawnego oznacza, że skarżącemu winno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym' wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi kwestionowaną uchwałą naruszone.

Tym samym musi istnieć bezpośredni związek między zaskarżonym przepisem a sferą indywidualnych praw skarżącego, wynikających z przepisów prawa materialnego, które zostaje zaskarżoną częścią uchwały naruszone poprzez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień albo nałożenie obowiązków i to skarżący musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia o charakterze aktualnym, a nie hipotecznym i przy czym oznacza to, iż skarżący składając skargę do sądu administracyjnego w powyższym trybie ustawowym są zobowiązani wykazać się tym, iż niniejszej sprawie istnieje związek pomiędzy ich własną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżonym przepisem.

Tym samym nawet potencjalna sprzeczność zaskarżonej części uchwały z prawem nie legitymuje do jej rozpoznania, gdyż skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis. W ocenie strony przeciwnej mimo uzasadnienia podstaw faktycznych skargi nie doszło do wykazania przez skarżącego rzeczywistego naruszenia jego interesu prawnego, który to interes musi wynikać wprost z przepisu prawa materialnego. Powyższe czyni skargę niedopuszczalną co powinno skutkować odrzuceniem. Tym niemniej, odnosząc się do zarzutów skargi in meriti należy stwierdzić, iż skarga jest niezasadna i powinna podlegać oddaleniu.

Skarżący generalnie zarzuca brak ujęcia w całości działki nr [...], obręb Ł. na cele zabudowy mieszkaniowej pomimo że kilkukrotnie składał wnioski w tej sprawie do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyczyn nie ujęcia w studium działki nr [...]. obręb Ł. należy dostrzec w tym, ze samo złożenie wniosku do jakiegokolwiek procesu planistycznego nie oznacza jego bezwzględnego przyjęcia. Działka nr [...], obręb Ł. była przedmiotem rozpatrywania na etapie sporządzenia zmiany studium. Według przeprowadzonej inwentaryzacji i analiz do planu ustalono, że działka nr [...], obręb Ł. stanowi teren zielony z systemem rowów i cieków wodnych. W granicach działki występują użytki rolne klasy III, położone wzdłuż rowu. Działka stanowi część ciągu ekologicznego wzdłuż J. Potoku. Ciągi ekologiczne odgrywają znaczącą rolę w funkcjonowaniu jednostek osadniczych i nie powinny być zabudowywane.

Pozwalają one na swobodny przepływ powietrza, swobodną migrację zwierząt i roślin oraz zapewniającą ciągłość ekosystemów wzdłuż cieków wodnych. Wskazana przez skarżącego możliwość zarurowania istniejącego rowu nie stoi w sprzeczności z możliwością pozostawienia działki nr [...] jako terenu biologicznie czynnego. W obowiązującym planie miejscowym, na dzień sporządzania studium działka w całości oznaczona była symbolem ZN - tereny ekosystemów roślinno - wodnych. Zgodnie z wytycznymi z opracowań wyższego rzędu, w tym z planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] w każdej miejscowości wskazuje się tereny zieleni. W pierwszej kolejności wskazuje się tereny chronione przed zmianą sposobu zagospodarowania, tj. tereny gruntów rolnych klasy I_III oraz tereny położone wzdłuż cieków wodnych. Działka [...] spełnia powyższe wytyczne.

Biorąc pod uwagę wszystkie wytyczne uznano, że działka nr [...], obręb Ł. stanowi część ciągu ekologicznego J. Potoku i powinna pozostać jako teren zielony bez prawa zabudowy. Plan miejscowy uchwala się na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2025 r. poz. 7153 zę zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także po stwierdzeniu, że plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. W obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] września 2024 r., działka nr [...], obręb Ł. posiada następujące przeznaczenie: - ZN - tereny zieleni naturalnej; _ MP - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej, zagrodowej oraz usług i produkcji niekolidujących z funkcją mieszkaniową.

Zgodnie z ustaleniami studium zostało ustalone przeznaczenie w planie miejscowym: - tereny ZN ze studium zostały ustalone w planie miejscowym jako [...]ZN - tereny zieleni naturalnej; tereny MP ze studium o powierzchni ok. [...] m2, zostały ustalone w planie miejscowym jako [...] MN_U - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług. Jedynie niewielki fragment terenu MP nie ujęto w planie miejscowym ze względu na występujące tu grunty rolne klasy III o pow. ok. [...] m2 i grunty rolne klasy IV o pow. ok. [...] m2 przylegające do terenu [...]K. Oznacza to, że ustalenia planu nie naruszają ustaleń Studium, w związku z powyższym można było podjąć uchwałę zatwierdzającą projekt planu miejscowego.

Nie można było ustalić w planie miejscowym przeznaczenia całej działki nr [...], obręb Ł. na cele budowlane, jak wnosi skarżący bez wcześniejszego przeprowadzenia procedury zmiany studium dla tej działki. Projekt planu był dwukrotnie wykładany do publicznego wglądu w dniach od [...] lipca 2025 r. do [...] sierpnia 2025 r. z możliwością składania uwag do dnia 04 września 2025 r. oraz w dniach od [...] do [...] listopada z możliwością składania uwag do dnia 11 grudnia 2025 r. Skarżący składał uwagi w trakcie pierwszego i drugiego wyłożenia do publicznego wglądu. Uwagi były przedmiotem rozstrzygnięcia Wójta Gminy Z. Uwagi dotyczące przeznaczenia całej działki na cele budowlane zostały odrzucone ze względu na omawiany wyżej brak zgodności ze studium. Ustalenie dla całej działki nr [...], obręb Ł. przeznaczenia na cele budowlane skutkowałoby uchyleniem przez wojewodę, ze względu na przywołane okoliczności braku zgodności ze studium.

W uzasadnieniu do odrzucenia uwagi przytaczane były również inne aspekty w zakresie ochrony środowiska i krajobrazu. W opinii komisji Urbanistyczno - Architektonicznej wskazuje się m.in. na potrzebę wyznaczenia terenów zieleni. W opinii Regionalnej Dyrekcji ochrony Środowiska wskazuje się na lokalne znaczenie sięgaczy ekologicznych dopływów N. Na terenie opracowania jest to dolinka J. Potoku, wzdłuż której wprowadzono tereny zieleni naturalnej, co jest korzystne dla bioróżnorodności. Dla terenów sąsiadujących z działką nr [...] ustalono przeznaczenie terenu jako: [...] MN _ teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, [...]MN-U i MN-U - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług, zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - w studium teren posiada przeznaczenie jako MP. Teren [...] MN posiada następujące użytkowanie: grunty rolne klasy IV, V i częściowo klasy III.

Grunty rolne klas IV - VI, nie wymagają uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia. Grunty rolne klasy III objęte były wcześniejszą zgodą na podstawie planów miejscowych (we wcześniejszym planie teren posiadał przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową j jednorodzinną i oznaczony był symbolem MN[...];3) Teren [...]MN - U posiada następujące użytkowanie: grunty rolne klasy IV i częściowo klasy III. Grunty rolne klasy IV nie wymagają uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia. Grunty rolne klasy III objęte były wcześniejszą zgodą na podstawie planów miejscowych (we wcześniejszym planie teren posiadał przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i oznaczony był symbolem MN[...]. Teren [...]MN - U posiada następujące użytkowanie: grunty rolne klasy III. Teren objęty był w całości wcześniejszą zgodą na podstawie planów miejscowych (we wcześniejszym planie teren posiadał przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i oznaczony był symbolem MN[...]).

Tereny zieleni naturalnej zostały wyznaczone na całej długości przebiegu doliny J. Potoku, aż do przejścia tego potoku na drugą stronę drogi poza obszar objęty planem; obejmują one tereny oznaczone symbolami [...]ZN,[...]ZN i [...]ZN. Wzdłuż J. Potoku poza terenami zielonymi zostały wyznaczone tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług. Jest to istniejąca zabudowa mieszkalno - usługowa z zabudową wielorodzinną wraz z ternami stanowiącymi uzupełnienie tej zabudowy. Tereny te objęte zostały strefą,,B'' historycznego układu urbanistycznego. Przeważają tu budynki o dużych gabarytach i znacznej wysokości.

W związku z powyższym ustalono w planie miejscowym odpowiednie wskaźniki, tak aby nowe budynki mogły nawiązywać bryłą, skalą, kształtem dachu i detalem architektonicznym do historycznej regionalnej tradycji budowlanej. Przyczyny wyznaczenia terenów ZN przedstawiono we wcześniejszych wyjaśnieniach niniejszego pisma. Jednakże należy zwrócić uwagę, że według opinii RDoŚ ustalenie zieleni naturalnej wzdłuż dolinki J. Potoku jest korzystne dla bioróżnorodności, a obszary szczególnego zagrożenia powodzią nie są jedynym wyznacznikiem wskazania terenów zieleni ZN. Materiały źródłowe został wskazane w wykazie prac planistycznych oaz w literaturze zawartej w prognozie oddziaływania na środowisko, która dostępna była na stronie BIP gminy Z. W wykazie prac planistycznych uwzględniono następujące opracowania: Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. zatwierdzone uchwałą Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] września 2024 r., opracowanie ekofizjograficzne dla Gminy Z., M. C., Zakład [...], J., kwiecień 2025 r. Prognoza oddziaływania na środowisko, M. C., Zakład [...], J., październik 2025 r. Plan zagospodarowania przestrzennego województwa dolnośląskiego przyjęty Uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2020 r. i opublikowany w Dz. U. Woj.

Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2020. Poz.[...]. inwentaryzacja funkcjonalno - przestrzenna. Analiza własności gruntów podaje wskaźniki na terenie [...]MN-U i [...]MN-U zostaje ustalona na podstawie istniejącego zainwestowania położonego w granicach historycznego układu urbanistycznego oraz w nawiązaniu do tejże zabudowy na zasadzie tzw. dobrego sąsiedztwa. Uzyskanie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych klasy III na cele nierolnicze i nieleśne w ramach projektu miejscowego planu zagospodarowania dokonuje się na podstawie art.7 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U z 2024 r., poz.82). Przywołany przez skarżącego art. 2a nie ma tu zastosowania ponieważ dotyczy obszaru uzupełnienia zabudowy, który wyznacza się w planie ogólnym, a nie w planie miejscowym. W prognozie nie zaproponowano rozwiązań alternatywnych do projektu planu (wyjaśnienie w treści prognozy w pkt. 11.1).

Odnośnie do zarzutów ogólnie dotyczących wadliwości uchwały jako aktu prawa miejscowego strona przeciwna podnosi, że stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu przedstawiono: 1) Sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust.2-4.

1. 2) Zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1, wraz z datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust.2.
2. 3) Wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy. Uzasadnienie sporządzono zgodnie z przepisami cytowanej ustawy. Zawiera ono również inne elementy procesu sporządzania planu miejscowego wynikające z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Opisano m.in. wymagania wynikające z przeprowadzenia procesu formalno-prawnego, wymagania w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagania wynikające z przeprowadzenia postępowania środowiskowego. Szczegółowego wyjaśnienia dokonano także, jak niżej w pkt. 3 uwag do uzasadnienia. Skarżącemu może wydawać się zbyt ograniczony sposób prezentacji uzasadnienia, ale jest to osąd subiektywny, ponieważ uzasadnienie w sposób mniej lub bardziej rozbudowany wyczerpuje wszystkie elementy i wymogi wynikające z cytowanej ustawy. W planie miejscowym ustalono dla terenu MN_U przeznaczenie podstawowe: teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług. Zabudowę wielorodzinną ustalono jako przeznaczenie dopuszczalne. W § 2 planu miejscowego w tzw. słowniczku wyjaśniono, jak należy rozumieć przeznaczenie podstawowe terenu oraz przeznaczenia dopuszczalne. W uzasadnieniu wprowadzono zapis: Wzdłuż potoku J. wprowadzono tereny zielone ZN - zieleni naturalnej. Jest to stwierdzenie dokonania zapisu w planie miejscowym, natomiast nie została przytoczona żadna liczba mówiąca o zmniejszeniu lub zwiększeniu powierzchni terenów zielonych. Jako uzasadnienie przeprowadzenia zmiany planu wskazano: podjęcie prac nad planem wynikało z porządkowania ładu przestrzennego wsi Ł. oraz konieczności uzyskania zgody właściwego Ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III na cele nierolnicze. Są to jedne z ważniejszych powodów podjęcia prac nad planem. W obowiązującym planie miejscowym grunty rolne klasy III były przeznaczone pod zabudowę zagrodową, co nie było spójne z wnioskami mieszkańców, którzy chcieli realizować zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Poprzez porządkowanie ładu przestrzennego należy także rozumieć wyznaczenie terenów budowlanych, wyznaczenie nowego układu komunikacyjnego, a także wyznaczenie terenów wrażliwych na zmianę sposobu użytkowania, którymi są niewątpliwie tereny działki nr [...], Ł. Szczegółowy opis uwarunkowań jakimi kierowano się przy opracowaniu planu miejscowego został przedstawiony w uzasadnieniu do wniosku o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych klasy III, na cele nierolnicze i nieleśne. Kierowano się niżej wymienionymi okolicznościami i uwarunkowaniami. Położenie wsi Ł. bezpośrednio przy granicy z miastem Z. oraz przy granicy z R. i miastem G. Napływ osób pracujących i powracających z zagranicy, w tym z N.(1) i sąsiadującego z miastem Z. - G., wyrażających chęć osiedlenia się blisko granicy. Postęp suburbanizacji - znaczny napływ ludności na obszary podmiejskie położone wokół głównych ośrodków miejskich w poszukiwaniu przestrzeni pod zabudowę jednorodzinną i usługową. Gmina Z. ze względu na swoją lokalizację i położenie na przebiegu ważnych dróg krajowych staje się bardzo korzystnym obszarem inwestycji zarówno dużych inwestorów jak i mieszkańców sąsiadującego miasta Z. - G. Nowy układ komunikacyjny w przebiegu drogi krajowej nr [...] został zaliczony do zadań o kluczowym i strategicznym znaczeniu z punktu widzenia rozwoju województwa [...].Wykonanie nowego układu komunikacyjnego w tym rejonie jest zadaniem priorytetowym dla gminy, co oznaczało, że tereny sąsiadujące posiadające już tzw.,,zgody" zostaną uruchomione (zabudowane) w pierwszej kolejności. Spowoduje to, że w bliskim horyzoncie czasowym wzrośnie zapotrzebowanie na kolejne tereny pozostające w zasięgu wpływu nowego układu komunikacyjnego. Główna droga oznaczona w planie jako [...] KDL jest drogą zbiorczą dla całego terenu objętego planem, a docelowo ma pełnić funkcję odciążenia drogi przy ulicy [...] w Ł., która została wskazana przez GDDKiA jako droga do wyłączenia z ruchu dwustronnego. Takie rozwiązanie spowoduje konieczność wykonania nowych połączeń dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej przez tereny rolne (wnioskowane do przeznaczenia na cele nierolnicze). Wraz z rozwojem układu komunikacyjnego rozbudowana będzie infrastruktura techniczna, co z pewnością wpłynie na presję zabudowy w sąsiedztwie dróg. Liczba ludności w Gminie Z. od 1995 roku regularnie wzrasta. Wzrostowy trend liczby ludności wyróżnia gminę Z. na tle województwa [...] i kraju, ponieważ gminy ościenne odnotowują regularne spadki liczby mieszkańców. Według prognozy ludności na lata 2023 - 2060 opracowanej przez GUS, liczba ludności w powiecie [...] będzie systematycznie zmniejszać się do 2060 r. Natomiast gmina Z. jest jedyną wśród 7 jednostek powiatu [...], która odnotowuje stały wzrost liczby ludności. W uzasadnieniu: w zakresie prawa własności stwierdzono prawo własności do dysponowania gruntami właścicieli terenu. Każdy kto posiada prawo własności do dysponowania gruntami posiada również prawo do zagospodarowania terenu. Nie może to być jedynym wyznacznikiem do przeznaczenia terenu na cele budowlane. Stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w uzasadnieniu przedstawiono sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2 - 4. Dopiero całość tychże wymogów i uwarunkowań daje podstawę do zmiany przeznaczenia poszczególnych terenów w planie miejscowym. W uzasadnieniu w zakresie potrzeb interesu publicznego nie wprowadzono ustaleń dotyczących wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych. W planie miejscowym w § 7 nie ustalono jedynie zasad kształtowania przestrzeni publicznych, ponieważ takowych nie wyznaczono. Nie oznacza to, że w planie miejscowym nie odniesiono się do usług publicznych, o których jest wielokrotnie mowa w poszczególnych rozdziałach planu miejscowego. W zakresie zapewnienia udziału społeczeństwa w pracach nad planem miejscowym, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej przyjęto: informacje o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego oraz o wyłożeniu do publicznego wglądu zamieszczono na stronie internetowej urzędu oraz w lokalnej prasie ze stosownym zapisem o możliwości składania wniosków i uwag do opracowania. Informacje te zostały podane także w samej treści obwieszczenia i ogłoszenia. Taki sposób przekazania informacji wynika z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Szczegółowy wykaz dokumentów w tej sprawie został zamieszczony w dokumentacji procesu planistycznego. Ustalając przeznaczenie terenu oraz potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu organ zważył interes publiczny i interesy prawne. Nie wprowadzono natomiast ustaleń dotyczących wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, o których mowa w § 7. Przeprowadzone zostały analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (opisane jak wyżej w pkt 3 uwag do uzasadnienia), z których jasno wynikała potrzeba podjęcia prac nad planem miejscowym. Przy lokalizowaniu nowej zabudowy uwzględnione zostały wymagania ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni. Wynika to z konieczności uwzględnienia faktu, że czynników, na podstawie art. 1 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prognoza finansowa jest odrębnym opracowaniem i została sporządzona na potrzeby planu miejscowego, a jej wyniki stanowią m.in. podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy.

W odpowiedzi skarżący złożył pismo procesowe. Podkreślił, że popiera skargę w całości, kwestionując stanowisko organu, zawarte w odpowiedzi na skargę. Twierdzi, że wykazał naruszenie jego interesu prawnego, bowiem zaskarżona uchwała bezpośrednio określa sposób korzystania z jego nieruchomości _działki nr [...] obręb Ł. _ pozostawiając jej przeważającą część jako teren ZN, a jedynie niewielki fragment oznaczając jako [...] MN-U. Już z samej treści skargi wynika więc, że uchwała ingeruje w treść prawa własności działki wprost, a nie pośrednio. Nie jest prawdą, jak sugeruje organ, że tylko mała część działki nie została przeznaczona pod zabudowę. Stan faktyczny jest odwrotny: tylko niewielki, niefunkcjonalny fragment działki został objęty symbolem [...] MN-U, zaś przeważająca część nieruchomości została pozostawiona jako ZN.

W konsekwencji uchwała wprost ogranicza możliwość racjonalnego zagospodarowania nieruchomości skarżącego, a zatem narusza jego interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W zakresie twierdzenia, że plan prawidłowo realizuje ustalenia studium organ opiera swoją obronę niemal wyłącznie na twierdzeniu, ze przeznaczenie działki nr [...] jako ZN wynika ze studium. Pomija jednak, że skarżący złożył w dniu 21 listopada 2023 r. wniosek o zmianę studium, który nie został rozpoznany przed uchwaleniem studium w dniu [...] września2024 r. organ nie może skutecznie powoływać się na treść studium jako na przeszkodę dla uwzględnienia skarżącego, skoro to właśnie zaniechanie organu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego doprowadziło do nieuwzględnienia działki nr [...] w studium. W zakresie nierównego traktowania działki nr [...] względem terenów sąsiednich odpowiedź na skargę nie obala zasadniczego zarzutu skargi, że nieruchomości położone w porównywalnych warunkach zostały potraktowane odmiennie bez wskazania obiektywnych kryteriów.

Poszerzając argumentację skargi i polemizując z argumentami, zawartymi w odpowiedzi strona powtarza, (między innymi), że w starym planie przy potoku J. występowały tereny zielone, które w nowym planie zostały zastąpione terenami MN-U. Tym samym twierdzenie zawarte w uzasadnieniu uchwały, że,,wzdłuż Potoku J. wprowadzono tereny zielone ZN'', jest niezgodne z rzeczywistą treścią planu. Organ nie zaprzecza temu wprost, lecz pomija porównanie obu planów. Tymczasem załącznik nr 23 pokazuje nie wprowadzenie, lecz usunięcie znacznej części terenów zielonych przy potoku i zastąpienie ich terenami MN-U. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, ponieważ potwierdza:. sprzeczność między uzasadnieniem uchwały, a jej rzeczywistą treścią, brak rzetelnego uzasadnienia rozwiązań planistycznych.

Skarżący podtrzymał także zarzuty skargi w kwestii informacji publicznej i dodał, że wątek bezczynności w sprawie informacji publicznej stanowi jedynie dodatkowe potwierdzenie braku transparentności organu i braku merytorycznego wyjaśnienia przyczyn przyjętych rozwiązań planistycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Dla porządku wywodu Sąd wyjaśnia także, że w dotychczasowym orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że podstawy do uwzględnienia skargi na uchwałę podjętą w zakresie administracji publicznej zaistnieją tylko wtedy, gdy mamy do czynienia z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia, a to naruszenie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Mówiąc inaczej, skarga nie podlega uwzględnieniu w sytuacji, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., II OSK 355/11, Lex nr 920623; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 maja 2014 r., II SA/Po 890/13, Lex nr 1474201; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 października 2013 r., II SA/Kr 719/13, Lex nr 1384888).

W ocenie Sądu, skarżący, będący właścicielem działki objętej skargą niewątpliwe posiada interes prawny w skarżeniu planu w zakresie, w jakim określa on przeznaczenie jego działki. Interes skarżącego znajduje bowiem ochronę w przepisach kodeksu cywilnego (art. 140 Kodeksu cywilnego). Właściciel nieruchomości ma interes w ochronie przysługującego mu prawa własności przed ingerowaniem w to prawo przez ograniczenie jego wykonywania i narzucanie określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Dalej trzeba powiedzieć, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. (w wersji uprzednio obowiązującej) ustalenia studium są/były wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Według art. 20 ust. 1 zd. pierwsze u.p.z.p. plan miejscowy uchwala/uchwalała rada gminy, po stwierdzeniu, że nie naruszą one ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag na projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

Z kolei wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządzając projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, ma obowiązek czynić to zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi (art.15 ust.1 u.p.z.p.). Ustawą z dnia 25.06.2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871), zawarty w tym przepisie wymóg zgodności zastąpiono wymogiem "nienaruszania" planem ustaleń studium. Zasadnym jest wskazać, że zgodnie z art. 65 ust. 1 ustawy zmieniającej studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r. i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. W dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, zgodnie z art. 67 ust. 3 powołanej ustawy, do jej procedowania miał zastosowanie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowiący, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Unormowanie to wymagało zachowania spójności pomiędzy treścią studium i planem miejscowym. Przepis ten korespondował z art. 14 ust. 5 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. zobowiązującymi organ wykonawczy gminy przed wszczęciem procedury uchwałodawczej do wykonania analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium i opracowania projektu planu miejscowego zgodnego z zapisami studium. Wedle art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Treść tych przepisów wskazuje jasno, że ustalenia planu miejscowego nie mogą być sprzeczne z ustaleniami studium. Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego mają być konsekwencją zapisów studium.

Zwrócić należy uwagę, że w myśl art. 9 ust. 2 u.p.z.p., to wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, a rada gminy je uchwala (art. 12 ust. 1 ustawy). Rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Już na etapie uchwalania studium nie może być wątpliwości, jakie uwarunkowania faktyczne i prawne istotne dla zagospodarowania przestrzennego występują na konkretnym terenie i jakie przeznaczenie może mieć dany teren. O istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto postanowienia odmienne od wskazanych w studium.

Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z 24.10.2018 r., sygn. akt II OSK 2891/17). Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (por. wyrok NSA z 14.03.2023 r., sygn. akt II OSK 2728/21).

W każdym bądź razie ustalenia studium nie mogą być sprzeczne z postanowieniami planu miejscowego (por. m.in. wyrok NSA z 12.04.2023 r., sygn. akt II OSK 1168/20). Dokonując weryfikacji prawidłowości skorzystania przez gminę w rozpoznawanej sprawie z przysługującej jej samodzielności planistycznej, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społecznogospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Nie ulega zatem wątpliwości, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji, jednakże nie jest to prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo.

Wskazać tu należy przede wszystkim na powołany wyżej art. 21 ust. 1 jak i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP stanowiące, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczającą ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) – w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu – jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ponadto, sam przepis art. 140 Kodeksu cywilnego stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego – a zatem nie w sposób absolutny. Możliwość ograniczenia własności – jak wynika z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP – w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności oznacza, że może ono mieć miejsce ale z poszanowaniem zasady proporcjonalności, czyli zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

Przy czym, ingerencja w sferę prawa własności musi być racjonalna i odpowiednia (proporcjonalna) do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami o randze ustawowej, zezwalającymi na ograniczenie prawa własności, są m.in. regulacje zawarte w przepisach u.p.z.p., które upoważniają gminę do uchwalenia aktów planowania przestrzennego. Ważne jest zatem, czy takie ograniczenie korzystania z nieruchomości jest dopuszczalne przede wszystkim w świetle przepisów u.p.z.p., a także innych ustaw, w tym art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Według art. 3 ust. 1 u.p.z.p., (w brzmieniu uprzednio obowiązującym obecnie gminnych aktów planowania przestrzennego) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy.

Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ obowiązany jest ważyć interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Przytoczony przepis prawa materialnego stanowi bazę tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. I właśnie dlatego, że miejscowy plan kształtuje sposób wykonywania prawa własności, to wyznaczenie granic ingerencji w prawo własności musi uwzględniać wartości naczelne, jak równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Co także istotne, stosownie do treści art. 85 powołanej ustawy ust. 2 do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe (jak wskazują akta planistyczne w kontrolowanej sprawie uchwałę intencyjną podjęto [...] XI 2021 r. (uchwała Rady Gminy Z. nr [...]).

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że (jak wynika z treści zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Rady Gminy Z. - uchwała Nr [...], z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie zmian w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zmieniona uchwałą nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] czerwca 2022 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z., dla terenów ZN (na których znajduje się –część działki strony) stanowią tereny zieleni nieurządzonej: 1) tereny zieleni nieurządzonej mogą stanowić istniejące zespoły zieleni oraz użytki zielone, na gruntach rolnych;

1. 2) dopuszcza się rolne i leśne użytkowanie terenu;
2. 3) ustala się zakaz lokalizacji nowej zabudowy;
3. 4) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej: 90%. Z przytoczonych unormowań wynika, że odnośnie do działki [...] zaskarżony plan miejscowy odpowiada wytycznym Studium, a co za tym idzie, już ta tylko okoliczność musi doprowadzić do oddalenia skargi. Trzeba bowiem pamiętać, że o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1, warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium. Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego unormowania planu dla działki skarżącego z przeznaczeniem (w części) na zieleń – teren ekosystemów roślinno-wodnych należy, uznać za niesprzeczne z przeznaczeniem tej działki w obowiązującym studium. Zatem, dopóki w obozującym studium jest jednoznaczne wyłączenie części działki z możliwości zagospodarowania jej w inny, niż na cele zieleni sposób, kwestionowany plan nie mógł tego zmienić. Trzeba także pamiętać, że postępowanie zmierzające do uchwalenia planu miejscowego (tzw. postępowanie planistyczne) nie jest administracyjnym postępowaniem jurysdykcyjnym, lecz postępowaniem prawotwórczym, uchwałodawczym, do którego nie stosuje się k.p.a. Stronami takiego postępowania są w szczególności właściciele nieruchomości objętych projektem planu, a zatem w tym przypadku skarżący). Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie i doktrynie (np. postanowienie NSA z 25 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1765/12 oraz wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2915/12 – CBOSA; Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, 11 wyd., Warszawa 2019, Nb 5 do art. 24 oraz M. Kotulski, Glosa do postanowienia NSA z dnia 10 lipca 2008 r., II OSK 657/08, "Samorząd Terytorialny" 2010, nr 7-8, s. 175-178). Dlatego nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi o charakterze proceduralnym. Stosownie do (uprzedniej) treści art. 28 ust. 1ustawy planistycznej naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodowały nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Konstytucyjne prawo do sądu administracyjnego obejmuje m. in. orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego (art. 184 Konstytucji RP). W związku z dotychczasowymi rozważaniami należy uznać, że dokonując kontroli planu miejscowego sąd administracyjny posiada kompetencje do oceny poprawności i prawidłowości zawartych w planie unormowań. W art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest mowa ogólnie o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, istotnym naruszeniu trybu jego sporządzania, a także naruszeniu właściwości organów w tym zakresie, a w art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. jest mowa o nieważności uchwały podjętej z istotnym naruszeniem prawa. W takim przypadku mamy bowiem do czynienia z dalej idącą ingerencją w prawo własności niż ma to miejsce w przypadku kwestii dopuszczenia określonej zabudowy na działkach sąsiednich. Chodzi bowiem o to, jak skarżący może zagospodarować własną działkę w świetle planu miejscowego. Istotne naruszenie prawa może wówczas w szczególności przejawiać się w oczywistym przekroczeniu przez organ swoich kompetencji.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie mógł bowiem naruszać ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Unormowania Studium były zatem wiążące dla organów gminy, przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p. uchylony przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. - Dz.U.2023.1688 - zmieniającej ustawę z dniem 24 września 2023 r.). Z lektury akt procedury planistycznej wynika, że w "wykazie uwag zgłoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu w dniach od [...] do [...] listopada 2025 r. z możliwością składania uwag do dnia 11 grudnia 2025 pod pozycją 3 A. Z. złożył uwagę, dotyczącą działki [...], 1. w zakresie materiałów źródłowych wyznaczających tereny ZN;

1. 2. wyjaśnienie niespójności dotyczącej dopuszczenia intensywności zabudowy na terenach [...] MNU i [...]MNU;
2. 3. uwzględnienie, że teren [...] ha nie wymaga zgody MRiRW na obszarze uzupełnienia zabudowy;
3. 4. wskazanie jako wariantu alternatywnego MN-U dla całej działki [...]. Uwaga ta nie została uwzględniona. Jak wyjaśniono ad 1) tereny ZN wskazano na podstawie studium. Obszary szczególnego zagrożenia powodzią nie są jedynym wyznacznikiem wskazania terenów zieleni ZN. Ad 2) Dla terenów sąsiadujących z działką nr [...] ustalono przeznaczenie terenu jako mieszkalno-usługowe zgodnie z ustaleniami Studium (....) w studium teren posiada przeznaczenie jako MP; ad 3) przywołany zapis dotyczy planu ogólnego, a nie miejscowego. Ad 4 w prognozie nie zaproponowano rozwiązań alternatywnych do projektu planu (wyjaśnienie w treści prognozy w pkt 11.1).

Prawidłowo zatem organ pouczył stronę, że może próbować zmiany ustaleń odnośnie do możliwości wykorzystania działki [...] bądź przy uchwalaniu planu ogólnego, bądź poprzez zmianę Studium, bowiem bez pierwotnej zmiany Studium ustalenia skarżonego planu nie mogą być inne.

Reasumując, zdaniem sądu, przy uchwalaniu planu miejscowego nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego rozumianych jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. To zaś – stosownie do treści art. 151 p.p.s.a skutkować musiało oddaleniem skargi.