Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 20 sierpnia 2026 r., sygn. akt II SA/Wr 229/26

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z 20 stycznia 2026 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust 3 ustawy Prawo budowlane Wojewoda Dolnośląski utrzymał w mocy decyzję Starosty Trzebnickiego z 9 października 2025 r. zatwierdzającą projekt rozbiórki i udzielającą J. L. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą P., pozwolenia na rozbiórkę trzech budynków gospodarczych na działce nr [...], [...], obręb O. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W odpowiedzi na wniosek J. L. z 4 lipca 2025 r. w sprawie wydania pozwolenia na rozbiórkę 3 budynków gospodarczych Starosta Trzebnicki wydał opisaną wyżej decyzję stwierdzając spełnienie wymogów określonych w art. 30b ust. 3 oraz 32 ust. 1 Prawa budowlanego.

Odwołanie od decyzji wniosła K. K. wskazując bliską odległość inwestycji od jej nieruchomości, obecność azbestu w przedmiocie rozbiórki, co ma powodować zagrożenia dla zdrowia, uciążliwości i niebezpieczeństwa związane z procesem rozbiórkowym. Ponadto odwołująca poruszyła kwestię odprowadzania wód opadowych, nasilonego po rozbiórce, naruszonego dobrostanu przyrodniczego, brak uczestnictwa w postępowaniu jej męża i sąsiadów, nieuzyskanie stanowiska organu ochrony zabytków.

Rozpatrując odwołanie Wojewoda potwierdził przedłożenie przez inwestora wymaganych dokumentów: zgodę właściciela na rozbiórkę, szkic sytuacyjny z projektem rozbiórki, opis planowanych robót rozbiórkowych, opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa prac. Wymogi formalne zostały spełnione, a organy nie mają prawa do merytorycznej oceny wniosku lub trafności rozwiązań inżynieryjnych, wskazanych przez uprawniony podmiot w zakresie budownictwa. W tego typu sprawie mamy do czynienia z decyzja związaną. W toku postępowania przed Starostą inwestor usunął wytknięte braki. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] sierpnia 2023 r.) wskazuje, że teren inwestycji oznaczony jest symbolem MWU/[...] - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług strefa B ochrony konserwatorskiej, tożsama ze strefą historycznego układu strefa OW ochrony konserwatorskiej dla ochrony zabytków archeologicznych; zamierzenie będzie realizowane w sposób zgodny z planem miejscowym.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił, że w stosownych dokumentach, w tym wieczystoksięgowych widnieje jako samoistny właściciel K. K. Z akt, w tym z projektu nie wynika, aby podczas prac wyburzeniowych miało zostać naruszone podłoże, na którym umiejscowione są budynki; roboty mają dotyczyć tylko cześci nadziemnej, bez ingerencji w poziom fundamentów. Dlatego nie ma wymogu uzyskania pozwolenia na prace archeologiczne. Z planu miejscowego nie wynika także, aby na inwestorze ciążył obowiązek posiadania pozwolenia na prowadzenie prac archeologicznych przez uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę. Kwestie odpływu wody stanowić mogą przedmiot odrębnego postępowania na zasadzie Prawa wodnego. Inwestor zadeklarował wymagane zabezpieczenia towarzyszące pracom z azbestem, i ma to odzwierciedlenie w dokumentacji. W konsekwencji planowana rozbiórka nie narusza przepisów, ani nie stanowi zagrożenia dla odwołującej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu K. K. postawiła zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tzn. art. 31 ust. 1a i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 30b ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego poprzez nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że nie zaszła konieczność uzyskania decyzji organu ochrony zabytków zezwalającej na prowadzenie badań archeologicznych. Skarżąca zarzuciła też naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie jej wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w sprawie, jak też naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania (w zakresie wypowiedzenia się), niewystarczające wyjaśnienie w zakresie stanowiska organu ochrony zabytków.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżanej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda pozostał przy stanowisku wyrażonym w zaskarżonej decyzji, odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje

Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 poz. 143 ze zm.), dalej także jako p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.

Przedmiotem kontroli jest decyzja zatwierdzająca projekt rozbiórki i udzielająca pozwolenia na rozbiórkę budynków gospodarczych. Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowi art. 30 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418) w brzmieniu: ust.

1. 1. Rozbiórkę można rozpocząć po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę; ust.
2. 2. Decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę wydaje na wniosek organ administracji architektoniczno-budowlanej; ust.
3. 3. Do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę dołącza się: 1) zgodę właściciela obiektu budowlanego lub jej kopię;
4. 2) szkic usytuowania obiektu budowlanego;
5. 3) opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych;
6. 4) opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia;
7. 5) pozwolenia, uzgodnienia, opinie i inne dokumenty, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw lub kopie tych pozwoleń, uzgodnień, opinii i innych dokumentów - nie dotyczy to uzgodnień i opinii uzyskiwanych w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;
8. 6) projekt rozbiórki lub jego kopię - w zależności od potrzeb. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 decyzja o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydana po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów.

Powołane przepisy określają związany charakter pozwolenia na rozbiórkę, co oznacza obowiązek wydania pozwolenia przez organ w sytuacji wypełnienia przez wnioskodawcę warunków przewidzianych przez przepisy (czyli rola organu sprowadza się do weryfikacji formalnej prawidłowości wniosku). Trzeba podkreślić, że swoistym gwarantem poprawności technicznej zaplanowanej inwestycji rozbiórkowej są stosowne dokumenty, w tym projekty prac, opatrzone podpisami podmiotów dysponujących kwalifikacjami w zakresie budownictwa.

Relewantna dla sprawy dokumentacja bezpośrednio wskazuje, że rozbiórka ma być ograniczona do części nadziemnej budynków, czyli pozwolenie nie obejmuje ingerencji w fundamenty. Kluczowym zarzutem skarżącej jest brak decyzji organu ochrony zabytków zezwalającej na prowadzenie badań archeologicznych.

Przepis art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1292) wymienia formy ochrony zabytków, a jedną z tych form są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (pkt 4). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego rozbiórkę (MWU/[...] - teren zabudowy wielorodzinnej i usług) przewidział: strefa "B" ochrony konserwatorskiej, tożsama ze strefą historycznego układu urbanistycznego, strefa "OW" ochrony konserwatorskiej dla ochrony zabytków archeologicznych. Mamy wiec do czynienia z ustaleniami ochrony w planie miejscowym. Jednocześnie z dokumentacji sprawy nie wynika, aby przedmiotowe obiekty objęte były innymi formami ochrony zabytków.

Stosowne ustalenia zawarte są w rozdziale 2 planu miejscowego pt. Ustalenia ogólne planu. Wymogi konserwatorskie dla strefy "B" formułuje § 9 ust. 2: 1) należy zachować i wyeksponować elementy historycznego układu przestrzennego, tj. rozplanowanie dróg, ulic i placów, linie zabudowy, kompozycję wnętrz urbanistycznych oraz kompozycję zieleni;

1. 2) funkcje oraz rozwiązanie przestrzenno-architektoniczne uwzględniające wartości zabytkowe terenu i otoczenia;
2. 3) poszczególne obiekty o wartościach zabytkowych należy poddać restauracji i modernizacji technicznej z dostosowaniem obecnej lub projektowanej funkcji do wartości obiektu;
3. 4) obowiązuje wymóg stosowania zabudowy jedno lub dwukondygnacyjnej w nawiązaniu do lokalnej zabudowy, z dachami dwuspadowymi o symetrycznych połaciach, o kącie od 38-45°, z pokryciem z dachówki w kolorze ceglastym matowym, elewacje ceglana lub tynkowe dla istniejących zabytkowych obiektów pozostawia się rozwiązania historyczne;
4. 5) nową zabudowę należy lokalizować z uwzględnieniem: lokalizacji zabudowy historycznej i w nawiązaniu do historycznej linii zabudowy;
5. 6) nową zabudową należy nawiązać do gabarytów istniejących obiektów historycznych, zastosowanych form architektonicznych, użytych materiałów elewacyjnych, kolorystyki z zastrzeżeniem dot. istniejących zabytkowych obiektów, dla których pozostawia się rozwiązania historyczne;
6. 7) budynki formą architektoniczną powinny nawiązywać do historycznej architektury pensjonatowej miasta;
7. 8) obowiązuje lokalizacja budynków z zachowaniem historycznej kompozycji urbanistycznej;
8. 9) należy stosować podziały otworów okiennych i drzwiowych nawiązujące do rozwiązań historycznych;
9. 10) zachować historyczną nawierzchnie kamienną, z ewentualnym ich uzupełnieniem;
10. 11) zakaz lokalizacji konstrukcji wieżowych związanych z urządzeniami przekaźnikowymi telekomunikacji.

Z kolei dla strefy "OW" przepis § 9 ust. 3 miejscowego planu stanowi: dla wszystkich obszarów objętych opracowaniem określa się strefę "OW" ochrony konserwatorskiej dla zabytków archeologicznych, ze względu na położenie na terenie intensywnego osadnictwa pradziejowego, średniowiecznego i nowożytnego, w tym w sąsiedztwie rozpoznawalnych stanowisk archeologicznych. Dla inwestycji związanych z pracami ziemnymi, wymagane jest przeprowadzenie badań archeologicznych.

Powołane regulacje nie wskazują, aby inwestycja obejmująca rozbiórkę nadziemnych części budynków położonych we wskazanych strefach, i nie objętych innymi niż ustalenia w planie miejscowym formami ochrony zabytków, wymagała stanowiska organu ochrony zabytków. Trzeba podkreślić, że wymóg badań archeologicznych związany jest z pracami ziemnymi. Przepisy prawne nie definiują prac ziemnych, jednak wiedza inżynieryjna opisuje jej jako działania kluczowe na większości projektów konstrukcyjnych, np. wykopy fundamentowe, związane z budową dróg, stabilizacja gruntu, rekultywacja terenu. Z pewnym uproszczeniem można założyć, że prace ziemne dotyczą przemieszczania znacznych mas ziemi, czynności w obrębie ziemi, ingerujących w powierzchnię ziemi. W kontrolowanej sprawie zaplanowane prace takiej postaci nie mają, cechuje je dekonstrukcja, ograniczona do tego, co jest ponad powierzchnią ziemi. Dokumentacja pokazuje, że roboty ani wydane akty nie obejmują fundamentów planowanych do rozbiórki budynków.

W konsekwencji, uwzględniając przepisy planu miejscowego i zważywszy brak ujęcia przedmiotowych budynków w innych formach ochrony zabytków, nie ma podstaw dla przeprowadzenia badań archeologicznych, co czyni zarzut w tym zakresie bezzasadnym. Dla przedmiotowej sprawy przepisy odrębne nie wymagają pozyskania stanowiska konserwatora zabytków.

Powołany w skardze art. 31 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków dotyczy finansowania badań archeologicznych, jeżeli ich przeprowadzenie jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków. Przepis stanowi o robotach budowlanych przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru lub objętym ochroną na podstawie ustaleń planu miejscowego lub znajdujących się w ewidencji konserwatora, jak też o robotach ziemnych mogących prowadzić do zniszczenia zabytku archeologicznego. Ust. 2 stanowi o decyzji konserwatora ustalającej zakres badań archeologicznych, ale tylko wobec takich robót, które godzą (uszkodzenie, zniszczenie) w zabytek archeologiczny. Warto dodać, że art. 3 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków definiuje zabytek archeologiczny jako zabytek nieruchomy, będący powierzchniową, podziemną lub podwodną pozostałością egzystencji i działalności człowieka, złożoną z nawarstwień kulturowych i znajdujących się w nich wytworów bądź ich śladów albo zabytek ruchomy, będący tym wytworem.

Art. 6 ust. 1 pkt 3 podaje przykłady zabytków archeologicznych podlegających ochronie i opiece (pozostałości pradziejowego i historycznego osadnictwa, cmentarzyska, kurhany, relikty działalności gospodarczej, religijnej, artystycznej). Jak już wskazano wcześniej, akta sprawy nie dowodzą, że przedmiotowa inwestycja dotyczy obiektów objętych formą ochrony inną niż ustalenia w miejscowym planie. O charakterze robót ziemnych Sąd już się wypowiedział. Informacje wynikające z akt sprawy nie świadczą o tym, że przewidziana do rozbiórki substancja budowlana ma charakter archeologiczny. Nie świadczą również, że planowane prace będą ingerować pod powierzchnię ziemi, a więc w ewentualne podziemne pozostałości egzystencji ludzkiej. Nie ma więc mowy o zniszczeniu lub uszkodzeniu ewentualnych wartości archeologicznych. Trzeba wyjaśnić i podkreślić, że ewentualne prace dotyczące fundamentów, czy generalnie inne prace budowlane poza przedmiotową rozbiórką mogą być objęte innymi postępowaniami prawnymi. Z tych powodów argumentacja skarżącej oparta na art. 31 ust. 1a w związku z ust. 2 nie mogła przynieść oczekiwanego skutku.

Przedłożona podczas rozprawy przez uczestnika postępowania decyzja organu ochrony zabytków z 22 grudnia 2025 r. związana jest z inną inwestycją, mianowicie budową zespołu budynków mieszkalnych, i nie ma wpływu na niniejsze postępowanie dotyczące rozbiórki.

Zarzuty celujące w naruszenie przepisów procesowych nie mogły spowodować eliminacji decyzji z obrotu prawnego. W szczególności Sąd ocenił uzasadnienia decyzji jako czytelne, odpowiednio wskazujące podstawy prawne, i odnoszące się do stanowiska skarżącej (odwołującej). Wytknięte przez skarżącą uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. nie zostało poparte wykazaniem uniemożliwienia podjęcia konkretnej czynności procesowej mogącej wpłynąć na wynik sprawy. Trafnie odniósł się organ odwoławczy do podniesionych w odwołaniu, ale nie powtórzonych w skardze okoliczności związanych z obecnością azbestu w przedmiocie rozbiórki oraz kwestii wód opadowych.

Z podanych powodów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.