Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 28 grudnia 2012 r. Nr 127/XXIX/2012 podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 24 ust. 1 i art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.) Rada Miejska w Piławie Górnej odmówiła zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Piława Górna na okres od 1 lutego 2013 r. do 31 stycznia 2014 r., przedłożonych wnioskiem z dnia 22 listopada 2012 r. przez W. i K. S. z o.o. w Dz. z uwagi na ich sporządzenie niezgodne z przepisami. W § 1 ust. 2 uchwały Rada Miejska postanowiła, że wskazanie naruszeń przepisów przez W. i K. S. z o.o. w Dz. przy sporządzaniu taryf zawiera uzasadnienie do uchwały.
Z uzasadnienia tego wynika, że w wyniku przeprowadzonej weryfikacji wniosku taryfowego Burmistrz stwierdził nieprawidłowości, które uniemożliwiały zatwierdzenie przedłożonych taryf. Konkretyzując je wskazano w uzasadnieniu uchwały, że nieprawidłowo skalkulowano opłaty abonamentowe, gdyż w taryfie dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę, w jednej grupie taryfowej występują 3 różne opłaty abonamentowe, a w taryfie dla odprowadzania ścieków 2 opłaty abonamentowe. Stanowi to naruszenie § 13 ust. 2 i 7 rozporządzenia taryfowego, ponieważ "... taryfowe ceny i stawki opłat powinny być kalkulowane i zróżnicowane w taki sposób, aby zapewnić eliminację subsydiowania skrośnego, co realizowane jest poprzez alokacje kosztów według grup odbiorców.
Natomiast przez alokacje kosztów (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć obciążenie określonej taryfowej grupy odbiorców usług właściwymi rodzajami kosztów i niezbędnych przychodów. Dokonany w wyżej wymienionym celu podział grupy odbiorców powinien nastąpić przez stworzenie co najmniej dwóch grup taryfowych przy uwzględnieniu kryterium wskazanego w art. 2 pkt 13 cyt. ustawy, a nie jak to uczyniono w uchwale objętej rozstrzygnięciem nadzorczym - jednej grupy taryfowej. Zgodnie bowiem z § 10 rozporządzenia alokacja kosztów dotyczy taryfowych grup odbiorców (a więc co najmniej dwóch) odpowiednio dla zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków.
W konsekwencji zróżnicowanie stawek lub opłat możliwe jest jedynie pomiędzy taryfowymi grupami odbiorców. Niedopuszczalnym jest ustalenie różnych stawek opłaty abonamentowej dla odbiorców w ramach tej samej grupy...".
Ponadto – jak wynika z uzasadnienia – w przypadku opłat środowiskowych:
- 1. nieprawidłowo określono koszty opłat środowiskowych za pobór wody dla poszczególnych grup taryfowych,
- 2. koszty te są zawyżone dla grupy odbiorców gospodarstwa domowe,
- 3. występuje subsydiowanie skrośne pomiędzy poszczególnymi grupami taryfowymi co stanowi naruszenie § 3 pkt 1 b i c rozporządzenia.
W wyliczeniu opłat przedstawionym w piśmie skierowanym przez Spółkę do Burmistrza Piławy Górnej podano, że ilość wody pobrana dla grupy taryfowej opisanej w taryfie jako pozostali, a w samym wyliczeniu jako przemysł i pozostali, wynosi sumarycznie 21 732 m3 w skali roku, natomiast ilość sprzedana określona w tabeli E wniosku taryfowego wynosi 22 000 m3, a dla grupy gospodarstwo domowe odpowiednio w wyliczeniu 282 663 m3, a w tabeli E 168 000 m3. Ponadto w uzasadnieniu podano, że w wyliczeniu opłat występują znaczne rozbieżności pomiędzy kosztami podanymi w wyliczeniu, a określonymi we wniosku dla poszczególnych grup; dla gospodarstw domowych jest to 18 373,10 zł w wyliczeniu oraz 19 430 zł we wniosku tabela E. W przypadku pozostałych 2 208,09 zł w wyliczeniu, a we wniosku – 1 150zł.
W dalszej części uzasadnienia uchwały Rada wyjaśniła, że sprzedanie większej ilości wody niż pobrana jest fizycznie niemożliwe jak określono to dla grupy taryfowej pozostali, a po drugie taki błędny sposób wyliczenia opłat środowiskowych w którym kosztem całości strat wody obciążono grupę gospodarstwa domowe spowodował ewidentne zaniżenie opłat dla grupy taryfowej pozostali i jej zawyżenie dla gospodarstw domowych, a tym samym subsydiowanie skrośne. Należy mieć na uwadze, że zgodnie ze stanowiskiem Izby Gospodarczej Wodociągi Polskie koszty opłat środowiskowych dla poszczególnych grup taryfowych powinny być alokowane zgodnie z poszczególnymi stawkami jednakże w oparciu o proporcje wynikające ze sprzedanej wody, a nie pobranej, co świadczy o tym, że zastosowano nieprawidłową alokację kosztów opłat środowiskowych wobec grupy gospodarstwa domowe, niezgodną z § 11 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w kontekście zapisów § 11 ust 6. Zapisy te stanowią, że współczynnik alokacji kosztów opłat środowiskowych winien być wyliczony na podstawie udziałów poszczególnych grup odbiorców w odniesieniu, do ilości dostarczonej wody i może być stosowany, przy uwzględnieniu kosztów wynikających z uwarunkowań technicznych - w tym przypadku zróżnicowanych stawek jednostkowych dla poszczególnych grup taryfowych,
Ponadto przedstawione przez przedsiębiorstwo wyliczenie opłaty środowiskowej jest w ocenie organu sprzeczne z orzecznictwem związanym ze sposobem wyliczania opłat za wodę w kontekście kosztów związanych z opłatami środowiskowymi. Zgodnie z wyrokiem SN z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. III SK 24/09 cyt. "... Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie upoważnia bowiem przedsiębiorcy do ujmowania w kalkulacji opłaty za usługę dostawy wody dowolnej ilości strat surowca. Zdaniem Sądu... "Nadmierny poziom strat wody wliczany w koszty jej zakupu oznacza rażące zawyżenie ceny wobec wartości usługi dostawy wody, dając w konsekwencji podstawę do uznania tej opłaty za nadmiernie wygórowaną. Próba przerzucenia na odbiorców zbyt wysokiego ciężaru finansowego podyktowanego ubytkami wody nie mogłaby bowiem mieć miejsca w warunkach konkurencji rynkowej, gdzie wybór oferentów umożliwiałby odbiorcom odrzucenie takich uciążliwości...." Biorąc pod uwagę przedstawione przez Spółkę wyliczenie Rada Miejska stwierdziła, że poziom strat wody kształtuje się na poziomie (317044-l90000)/190000=67%, więc ilość wody pobranej nie powinna stanowić podstawy do określania kosztów ponoszonych z tytułu opłat środowiskowych.
Zdaniem organu zawyżono również bezpodstawnie stawki z tytułu opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, bowiem z przedstawionej przez wnioskodawcę kalkulacji wynika iż stawki pracowników wykonujących, w/w usługę wynoszą 98,91 zł oraz 65,42 zł za godzinę co stanowi wartość absurdalną w stosunku do obecnych plac krajowych, a także obowiązujących w przedsiębiorstwie. Do takiego wniosku prowadzi analiza całości poniesionych w roku 2011 kosztów. Przedstawione stawki naruszają zapisy z § 3 pkt 1) lit.b) rozporządzenia, gdyż przy ich ustaleniu przedsiębiorstwo naruszyło podstawową zasadę opracowania taryf w sposób zapewniający ochronę odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen.
Ponadto w uzasadnieniu uchwały zarzucono Spółce zastosowanie nieprawidłowej alokacji, kosztów przedsiębiorstwa wobec mieszkańców Gminy Piława Górna niezgodne z § 11 ust 5 pkt 1 rozporządzenia. W/w zapis stanowi, że współczynnik alokacji kosztów wyliczonych na podstawie udziałów poszczególnych grup odbiorców w odniesieniu, do ilości dostarczonej wody i odebranych ścieków może być stosowany wyłącznie w odniesieniu do kosztów, których wysokość jest wprost proporcjonalna dla poszczególnych grup taryfowych do ilości świadczonych usług. Analiza rachunku zysków i strat za rok 2011 oraz wniosku wskazuje na znaczne zawyżenie kosztów ogólnych poprzez dokonanie nieprawidłowej alokacji niezgodnej z rozporządzeniem taryfowym czym naruszono § 11 pkt 5, który mówi, że dla potrzeb alokacji kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług metody podziału kosztów w szczególności uwzględniają określenie:
- 1) współczynników alokacji kosztów wyliczonych na podstawie udziałów poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług w całkowitej ilości dostarczonej wody lub w całkowitej ilości odebranych ścieków - w odniesieniu do kosztów, których wysokość dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług jest wprost proporcjonalna do wielkości świadczonych usług.
Biorąc pod uwagę przedstawione przez Spółkę ogólne ilości sprzedanej wody i odebranych ścieków w sprawozdaniu M-06 w powiązaniu z ilościami przedstawionymi we wniosku oraz zasadami podziału kosztów pomiędzy gminy wynika, że udział Gminy Piława w w/w kosztach ogólnych winien wynosić odpowiednio 6 % dla wody i 5,58% dla ścieków, a proporcje podziału pomiędzy wodę i ścieki odpowiednio 55% i 45%. Stąd biorąc pod uwagę w/w rachunek należy przyjąć, że poniesione w roku 2011 koszty ogólne wyniosły dla wody 94 943 zł oraz 72 243 zł dla ścieków. W przypadku obu rodzajów działalności prognozowane koszty zawyżono po ok. 20 000 zł co nie zostało uzasadnione we wniosku taryfowym, a stanowi naruszenie § 3 pkt 1 b rozporządzenia. We wniosku spółka przyznaje, że alokacji dokonano w oparciu ponoszone koszty bezpośrednie, a nie w oparciu o ilości świadczonych usług.
Ponadto przedsiębiorstwo podaje dane księgowe, w których występują duże rozbieżności w określeniu kosztów roku obrachunkowego, gdyż w dokumencie pn. Zestawienie kosztów roku obrachunkowego 01.10.2011 - 30.09.2012 dostarczanie wody Piława Górna podano kwotę 965 596,16 zł, a w tabelarycznych zestawieniach Kosztów bezpośrednich i pośrednich dla sieci wodociągowej Piława Górna oraz ZUW Nowar - Piława Górna suma z zestawień wynosi bez alokacji kosztów ogólnych i pośrednich 835 518,78 zł, zaś z alokacją 1 126 926,65 zł.
Analogicznie dla ścieków jest 660 039,51 zł oraz 521 794,07 bez alokacji oraz 681 219,69 zł z alokacją.
W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska wskazała również, że wzrost cen dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę dla gospodarstw domowych o 42,06% z 3,21 zł netto na 4,56 zł netto, stawek opłat dla wszystkich odbiorców usług wodociągowych od 27,45% do 67,40% i wzrost cen dla zbiorowego odprowadzania ścieków dla gospodarstw domowych o 31,67% z 3,41 zł netto na 4,49 zł netto, stanowi nieuzasadniony wzrost cen i stawek opłat, co narusza przepis § 3 pkt 1) lit. b) ww. rozporządzenia taryfowego. Taryfy winny przede wszystkim zapewniać ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem opłat i cen, a wzrost ten powinien być uzasadniony w świetle zapisów art. 20 oraz art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Dodatkowo wniosek nie zawiera uzasadnienia zastosowania wyższych stawek w stosunku do poprzedniej taryfy, co więcej zaproponowane stawki są wyższe niż stawki w okolicznych gminach u tego samego operatora.
Zgodność z prawem opisanej powyżej uchwały zakwestionowała W. i K. S. z o.o. z siedzibą w Dz., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, poprzedzoną bezskutecznym wezwaniem Rady Miejskiej w Piławie Górnej do usunięcia naruszenia prawa.
W petitum skargi Spółka – powołując się na przepisy art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) i art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., Nr 270, poz. 1101) – wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
Jednocześnie skarżąca Spółka wskazała, że niezasadne jest kwestionowanie przez Radę kosztów nowej taryfy, opracowanych wyłącznie na podstawie danych księgowych.
W ocenie Spółki zaskarżona uchwała podjęta została na przesłankach sprzecznych z przepisami powołanymi w jej podstawie prawnej t.j. z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnymi i art. 23 oraz art. 25 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wcześniej powołanymi oraz normami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 127, poz. 886).
Ponadto w uzasadnieniu skargi Spółka wyjaśniła, że interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały wynika z konieczności odzyskiwania pełnych kosztów związanych z dostawą wody i odprowadzaniem ścieków oraz obowiązku prowadzenia rzetelnej ewidencji księgowej, jak też dbałości o utrzymanie składników majątkowych w stanie zapewniającym realizację statutowych zadań.
Dodatkowo skarżąca Spółka wskazała, że na przestrzeni kilkunastu miesięcy Rada Miejska w Piławie Górnej odmawia zatwierdzenia przedstawionych taryf, co – wobec poziomu cen usług świadczonych przez Spółkę – nie pokrywa w pełni ponoszonych kosztów, pomimo wzrostu cen towarów i usług. Z uzasadnienia skargi wynika również, że nie zostały uwzględnione wnioski kierowane do Wojewody Dolnośląskiego o uchylenie uchwał odmawiających zatwierdzenia taryf poprzez rozstrzygnięcie nadzorcze.
W zakończeniu uzasadnienia skargi Spółka wniosła o powołanie biegłego sądowego z zakresu księgowości w celu uzyskania stosownej ekspertyzy, co do zgodności przedstawionej do zatwierdzenia taryfy z normami prawa oraz ewidencję księgową.
Rada Miejska w Piławie Górnej w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i przedstawiła argumentację tożsamą z zamieszczoną w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.
Dodatkowo zwróciła uwagę, że Wojewoda Dolnośląski działający jako organ nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego w województwie dolnośląskim nie wyeliminował zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, co wskazuje na jej poprawność.
Ponadto uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Rada Miejska podkreśliła, że zaskarżona uchwała została podjęta ze względu na niezgodność wniosku taryfowego z prawem, a w szczególności wobec naruszenia § 13 ust. 2 i 7 rozporządzenia taryfowego poprzez niewłaściwy podział odbiorców na grupy taryfowe i tym samym niewyeliminowanie między nimi subsydiowania skrośnego, naruszenia 3 pkt 1 b i c rozporządzenia poprzez występujące subsydiowanie skrośne z tytułu opłat środowiskowych w taryfie za wodę pomiędzy grupami taryfowymi a także nieuzasadniony wzrost kosztów z tego tytułu dla grupy gospodarstwa domowe; naruszenia § 11 ust 5 pkt 1 rozporządzenia poprzez zastosowanie nieprawidłowej alokacji kosztów ogólnych.
W ocenie Rady z tych względów zaskarżona uchwała jest zgodna z przepisami art. 23 i 25 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz z przepisami art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym.
Na rozprawie wyznaczonej na dzień 10 lipca 2013 r. Sąd postanowił zawiesić postępowanie w sprawie na podstawie przepisu art. 125 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wcześniej powołanej, uznając, że rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny tego, czy przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne jest legitymowane do zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, czy też dysponuje wyłącznie interesem faktycznym, stanowi zagadnienie prejudycjalne w tej sprawie.
Postanowienie zostało uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2013 r. (sygn. akt II OZ 795/13), wydanym po rozpoznaniu zażalenia W. i K. S. z o.o. w Dz. Na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącej Spółki oświadczyła, że podtrzymuje skargę i wnioski w niej zawarte oraz złożyła do akt sprawy pismo z dnia 25 listopada 2013 r. rozszerzające zarzuty dotyczące zaskarżonej uchwały, wnosząc o ich uwzględnienie.
Pełnomocnik Rady Miejskiej w Piławie Górnej oświadczył, że popiera twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę i wnosi o oddalenie skargi.
Ponadto postanowieniem podjętym na podstawie art. 106 § 3 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd oddalił wniosek dowodowy skarżącej Spółki dotyczący powołania biegłego sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:
Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) ustawodawca postanowił, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji.
Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Uchwała należąca do tej kategorii aktów była przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie. Aktem tym Rada Miejska w Piławie Górnej odmówiła zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Piława Górna na okres od 1 lutego 2013 r. do 31 stycznia 2014 r. przedłożonych przez W. i K. S. z o.o. w Dz. Zważyć przede wszystkim należy, że zaskarżenie tej uchwały przez przedsiębiorstwo wnioskujące o zatwierdzenie taryf możliwe było w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wcześniej powoływanej.
Zgodnie z jego treścią każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W warunkach przywołanej regulacji Sąd był zobligowany przede wszystkim do ustalenia, czy skarga spełnia wymagania formalne tzn. czy została wniesiona w terminie, czy jej wniesienie poprzedzone było bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz czy zaskarżony akt należy do sfery administracji publicznej. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a działający imieniem W. i K. S. z o.o. z siedzibą w Dz. Prezes oraz Dyrektor d/s Finansowych pismem z dnia 8 stycznia 2013 r. oznaczonym jako "Wniosek o uchylenie uchwały Rady Gminy Piława Górna z dnia 28 grudnia 2012 r. nr 127/XXIX/2012 wezwali – bezskutecznie Radę Miejską w Piławie Górnej do usunięcia naruszenia prawa.
Nie może też budzić wątpliwości – wobec przedmiotu normowanego uchwałą, że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Istotę tak kwalifikowanego aktu wyjaśnił Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 26 października 1996r. wskazując, że "pojęcie: sprawa z zakresu administracji publicznej ma charakter materialnoprawny i obejmuje sprawy należące do właściwości organów gminy, rozstrzygane w drodze uchwały. Istotnym kryterium uznania uchwały organu gminy za uchwałę podjętą w sprawach z zakresu administracji publicznej jest przynależność norm prawnych stanowiących podstawę jej wydania do norm prawa administracyjnego (publicznego) i wynikający z tej normy charakter przedmiotu regulacji w drodze uchwały" (sygn. akt III ARN 45/96, OSNAPiUS/997, Nr 8, poz. 125).
Spełnienie wymogów formalnych skutkowało obowiązkiem Sądu dokonania oceny legitymacji skarżącej Spółki do zaskarżenia powoływanej uchwały.
Należy zatem zwrócić uwagę, że konstrukcja przywołanego poprzednio przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w istotny sposób rzutuje na legitymację skarżącego. Odmiennie niż w przypadku legitymacji procesowej, określonej w art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez posiadanie interesu prawnego, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie wskazywanego powyżej przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone /np. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 47/04, ONSA i NSA 2005/1/2/.
Przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do oceny legalności uchwały lub zarządzenia, o których mowa w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym kształtowany jest zatem na szczególnych zasadach. Ocena taka może być dokonana po stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i w zależności od jego rodzaju skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Uwzględnienie skargi wniesionej w trybie omawianego przepisu uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego.
Wprowadzone przez ustawodawcę w hipotezie omawianego przepisu pojęcie "interesu prawnego" w nauce prawa odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego, a zaskarżonym aktem. Wskazuje się przy tym na konkretny, aktualny i indywidualny interes prawny /por. Wielka encyklopedia prawa pod red. E. Smoktunowicz/. Z kolei przez uprawnienie rozumiany jest sposób, w jaki norma prawna wyznacza zachowanie adresata normy; w przeciwieństwie do obowiązku oznacza możliwość wyboru określonego zachowania. Uprawnienie zatem to prawem przyznana "możność działania", /np. P. Chmielnicki w: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004/.
W literaturze przedmiotu powszechnie akceptowany jest też pogląd, że pojęcie interesu prawnego obejmuje także posiadanie uprawnienia, a odrębne traktowanie tych pojęć byłoby błędne /np. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999/.
Istotne przy tym jest, że źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna /akt normatywny/ albo jednostkowa i konkretna /decyzja stosowania prawa/, a do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszenia. W związku z tym w skardze należy wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia w dacie wniesienia skargi, a nie przyszłości, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę.
Interes prawny skarżącego wskazany w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego.
W ocenie Sądu należy też zwrócić uwagę na dodatkowy aspekt legitymacji skargowej związany z czynnością podejmowaną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazany przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003r. /sygn. akt III RN 42/02/; OSNP 2004/7/114/, w którego treści Sąd ten stwierdził, że "Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną / a nie wyłącznie faktyczną/ sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza /czyli pozbawia lub ogranicza/ właśnie jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej...".
Zważyć też należy, że skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis /skargi powszechnej/ i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia /por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r, sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005r. Nr 7-8/.
Przyjmując taką ocenę Sąd w składzie orzekającym podzielił poglądy nauki i judykatury co do istoty legitymacji procesowej konstruowanej na podstawie kryteriów wymaganych art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powyżej przywołane.
Podobne stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07, w którym Sąd przyjął, że tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez kwestionowaną uchwałę może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia.
Zatem zadaniem Sądu w niniejszej sprawie było zbadanie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostało naruszone zaskarżoną uchwałą w przedstawiony wyżej sposób. Istotne jest przy tym, że pojęcie "interes prawny" i "uprawnienie" - nie zostało normatywnie dookreślone. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest jednak pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że kryterium "interesu prawnego" w postępowaniu administracyjnym czy w sprawie sądowoadministracyjnej rozumieć należy w ten sposób, że akt organu administracji musi dotyczyć własnego, indywidualnego i wynikającego z konkretnego przepisu prawa administracyjnego interesu.
Skoro zatem w myśl cyt. wyżej art. 101 ust. 1 w/w ustawy o samorządzie gminnym, skarżącym może być każdy kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, to oznacza to tyle, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" /a nie wyłącznie faktyczną/ sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, związek polegający na tym, że uchwała ta narusza, czyli pozbawia lub ogranicza właśnie jego interes prawny lub uprawnienie.
Podobne stanowisko prezentowane jest w literaturze, gdzie przyjmuje się, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, iż akt stosowania tej normy /np. decyzja administracyjna lub uchwała organu gminy/ może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego /por.A.Kisielewicz – "Skarga na akt organu gminy w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego", Samorząd Terytorialny z 2003r., Nr 10/.
W niniejszej sprawie, podmiot skarżący obowiązany był zatem wykazać, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem a jego własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego.
W ocenie Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego takiego naruszenia nie można się dopatrzyć. Skarżąca Spółka nie przedstawiła takiego rodzaju argumentu (okoliczności), który mógłby świadczyć o tym, że zaskarżona przez niego uchwała naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie, a zatem skarżąca nie spełniła przesłanki, która uprawniałaby ją do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wcześniej powoływanej.
Odwołać się w tym miejscu należy także do orzecznictwa, zgodnie z którym – o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust.1 omawianej ustawy nie decyduje uszczerbek czy szkoda w znaczeniu ekonomicznym, lecz rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego. /por. wyrok NSA z 29 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 251/09/.
W ocenie Sądu przedstawiona przez skarżącą Spółkę argumentacja wskazywać mogłaby jedynie na możliwość naruszenia interesu faktycznego, który jednakże nie został uwzględniony w cyt. wyżej przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Istotne przy tym jest, że konsekwencją odmowy zatwierdzenia taryf przez radę gminy w sposób nienaruszający prawa jest – zgodnie z przepisem art. 24 ust. 5 a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków – przedłużenie czasu obowiązywania dotychczasowych taryf w sposób w tym przepisie określony oraz powinność podjęcia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne czynności, o których mowa w przepisie art. 24 ust. 2 wskazanej powyżej ustawy.
Brak legitymacji po stronie skarżącej Spółki do wniesienia skargi na opisaną wyżej uchwałę Rady Miejskiej w Piławie Górnej z dnia 28 grudnia 2012 r. Nr 127/XXIX/2012 w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Piława Górna w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, oznacza brak podstaw do żądania od sądu administracyjnego kontroli legalności zaskarżonej uchwały organu gminy. (W tym miejscu Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że nie podziela stanowiska zaprezentowanego w Komentarzu do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków dotyczącego dysponowania przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne interesem prawnym, a poprzez to legitymacją do samodzielnego zaskarżania w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwały rady gminy o odmowie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków. Stwierdzenie komentatora w tej kwestii nie zostało opatrzone żadną argumentacją, ani wywodem prawnym.)
Sytuacja ta powoduje, że sąd nie był uprawniony do badania merytorycznych zarzutów skargi, a także dokonywania oceny celowości, czy też słuszności działania organów gminy.
Powołać się w tym miejscu należy na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie choćby w wyroku z dnia 29 czerwca 2011r., sygn.akt II OSK 618/11 Sąd przyjął, że;, cyt. "... dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Jest to jednak dopiero uznanie, że skarżący posiada legitymacje do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g., co nie przesądza jeszcze o zasadności skargi. Natomiast "obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; wyrok NSA z 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, Lex nr 194894).
Tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).
Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.