Uzasadnienie
Wojewoda Dolnośląski, działając jako organ nadzoru, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę nr XXI/123/25 Rady Gminy Radwanice z dnia 27 listopada 2025 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Lipin.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 pkt 7 i § 24 w zakresie terenu 1G w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr 13 obejmującej grunty rolne klasy RIIIb oraz załącznika nr 1 dla części terenu 1G w powyższym zakresie, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wojewoda zarzucił podjęcie powyższych regulacji z istotnym naruszeniem art. 17 pkt 6 lit. c w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej: u.p.z.p.) i art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82, dalej: u.o.g.r.l.), polegającym na istotnym naruszeniu procedury sporządzania planu miejscowego, poprzez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.
W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Przeprowadzona zaś ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały pozwoliła stwierdzić, że Rada Gminy Radwanice, naruszyła w sposób istotny tryb sporządzania planu. W § 4 pkt 7 uchwały ustalono bowiem, dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1G, przeznaczenie teren górnictwa i wydobycia, a w § 24 uchwały ustalono dla tego terenu zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu.
W toku postępowania nadzorczego organ stwierdził, że w granicach terenu 1G, występują grunty klasy RIIIb. W związku z tym wystąpił, pismem z dnia 14 stycznia 2026 r., do Gminy Radwanice o wyjaśnienie poczynionych ustaleń.
W odpowiedzi, Wójt wskazał, że w odniesieniu do gruntów rolnych klasy RIIIb po przeprowadzeniu weryfikacji mapy zasadniczej pozyskanej z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego okazało się, że wskutek błędnego wyświetlania etykiety z oznaczeniem klasoużytku RIVb (na granicy klasoużytków), błędnie zinterpretowano faktyczną klasę bonitacyjną użytku gruntowego. Tym samym faktycznie dokonano zmiany przeznaczenia gruntu rolnego klasy RIIIb na cele nierolnicze bez uzyskania stosownej zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W tych okolicznościach Wójt wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie gruntów klasy RIIIb w granicach działki o nr ewid. 13, obręb Lipin.
W wywiedzionej skardze, Wojewoda wskazał, że na dzień podjęcia uchwały, działka ewidencyjna nr 13 położna w gminie Radwanice w obrębie Lipin, stanowiła grunt rolny klasy RIIIb. Stosownie zaś do art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. wójt gminy występuje o zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Przepisem takim jest art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., na mocy którego, ustawodawca nałożył obowiązek każdorazowego uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze.
Jednocześnie, przepisem art. 7 ust. 1 powołanej ustawy, zastrzeżono, że przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w u.p.z.p. Tym samym chcąc przeznaczyć grunty rolne na cele nierolnicze w planie miejscowym, Gmina Radwanice zobowiązana była uzyskać zgodę właściwego organu. Tymczasem, jak wynika z ustalonego stanu faktycznego, zaskarżoną uchwałą dokonano zmiany przeznaczenia terenu w granicach terenu 1G, tj. w granicach działki ewidencyjnej nr 13, na którym występuje grunt klasy RIIIb, bez uzyskania decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Brak zaś takiej zgody skutkuje naruszeniem procedury uchwalania planu miejscowego, co w konsekwencji stanowi przesłankę uznania go za nieważny.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie w całości podzielając zarzut Wojewody i podtrzymując swoje stanowisko przedłożone w toku procedury nadzorczej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., zw. dalej: p.p.s.a.).
Po myśli art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W rozpoznawanej sprawie, ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd uwzględnić musiał również regulację szczególną, zawartą w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie, z którą nieważność aktu powoduje także istotne naruszanie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.
Nie bez znaczenia jest także to, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podustawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno bowiem szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. A zatem trafna jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259).
Kontroli tutejszego Sądu, podlegała uchwała nr XXI/123/25 Rady Gminy Radwanice z dnia 27 listopada 2025 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Lipin.
W kontekście zarzutów skargi, Sąd podzielił stanowisko Wojewody Dolnośląskiego, uznając, iż zakwestionowana uchwała podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego w zakresie zaskarżenia. Zasadnie bowiem wywiódł organ nadzoru, że zaskarżony akt został podjęty z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania, a to z uchybieniem art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. poprzez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Stosownie do brzmienia przywołanej regulacji, w toku procedury planistycznej, organ wykonawczy gminy, występuje o zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Przepisem takim – jak słusznie zauważył Wojewoda - jest art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., na mocy którego, ustawodawca nałożył obowiązek każdorazowego uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze.
Jednocześnie w art. 7 ust. 1 powołanej ustawy zastrzegł, że przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w u.p.z.p.
Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że Wójt Gminy Radwanice, opracowując projekt zaskarżonego planu, zmieniającego przeznaczenie gruntów rolnych klas I-III na cele nierolnicze, w myśl przywołanych regulacji, winien wystąpić o stosowną zgodę. Obowiązku tego jednak nie dopełnił dokonując zmiany przeznaczenia terenu w granicach terenu 1G, tj. w granicach działki ewidencyjnej nr 13, na którym występuje grunt klasy RIIIb, co też w sprawie nie jest sporne. W tych okolicznościach uznając, iż niniejsze uchybienie stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu, zasadnym było stwierdzenie nieważności § 4 pkt 7 i § 24 w zakresie terenu 1G w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr 13 obejmującej grunty rolne klasy RIIIb oraz załącznika nr 1 dla części terenu 1G w powyższym zakresie.
Z tego też względu, Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, a o kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku), orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości 480 zł.
Na mocy art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.