Uzasadnienie
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy poprzedzającą decyzję z dnia [...] października 2011 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmawiającą K.M. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.
W uzasadnieniu podał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił łącznie następujące warunki:
- – jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym,
- – nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności,
- – nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek,
- – nie ma niezbędnych środków utrzymania.
W ocenie organu z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których zainteresowany nie nabył uprawnień do świadczenia przyznanego na zasadach ogólnych.
Za szczególną okoliczność zaś na potrzeby stosowania art. 83 ustawy uważa się wyłącznie zewnętrzne, obiektywne i niezależne od woli zdarzenie bądź trwały stan, wykluczający aktywność konkretnej osoby z powodu niemożliwości przezwyciężenia ich skutków.
Prezes Zakładu wskazał, że orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił u wnioskodawcy całkowitą niezdolność do pracy od października 2010 r. do [...] czerwca 2012 r. oraz brak podstaw do powstania jakiegokolwiek stopnia niezdolności do pracy przed [...] stycznia 1999 r. Ponadto na przestrzeni 59 lat życia zainteresowany udokumentował 21 lat 9 miesięcy i 28 dni okresów składkowych i nieskładkowych, natomiast w 10-leciu na dzień zgłoszenia wniosku – zamiast 5 lat wymaganych do przyznania świadczeń w zwykłym trybie – 3 lata 8 miesięcy i 5 dni takich okresów, zaś na dzień powstania całkowitej niezdolności do pracy – 3 lata 2 miesiące i 16 dni.
Organ zwrócił uwagę na przerwy w zatrudnieniu, w szczególności w okresie od [...] sierpnia 1997 r. do [...] maja 2007 r., kiedy wobec K. M. nie był orzeczony jakikolwiek stopień niezdolności do pracy, który mógł ograniczać lub uniemożliwiać zatrudnienie.
Wskazał też, że początków niezdolności do pracy nie można opierać na dowolnych przypuszczeniach, lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem, ustalenie daty lub roku powstania niezdolności. Ponadto, zgodnie z art. 14 ust. 3 powołanej ustawy, orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie wniesiono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego, w tym dla Prezesa ZUS, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie i nie podlega ono tzw. uznaniu administracyjnemu.
Prezes ZUS podniósł również, że fakt rejestracji w charakterze osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku nie może być uznany za okoliczność szczególną w rozumieniu ustawy, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne. Natomiast sama niewątpliwie trudna sytuacja materialna nie może stanowić wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia, które nie jest świadczeniem socjalnym przyznawanym wyłącznie według potrzeb.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. M. zarzucił jej niewłaściwą wykładnię przepisów dotyczących przyznania świadczenia w drodze wyjątku wskutek szczególnych okoliczności.
W związku z tym wniósł o jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, a nadto zwolnienie od kosztów postępowania i przyznanie pełnomocnika z urzędu.
W uzasadnieniu podał, że w jego ocenie spełnia wszystkie przesłanki z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, warunkujące przyznanie świadczenia.
Powołując się na orzecznictwo sądowe, skarżący wskazał, że jest osobą, która posiada orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy od października 2010 r. oraz orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzeczenia o Niepełnosprawności zaliczające go do znacznego stopnia niepełnosprawności. Spełniona jest zatem przesłanka szczególnych okoliczności, wskutek których nie może podjąć zatrudnienia w żadnym wymiarze i na żadnym stanowisku.
Skarżący wskazał ponadto na ciężką sytuację materialną rodziny oraz wniósł o dopuszczenie dowodów z orzeczeń lekarza orzecznika ZUS, orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, oświadczenia o stanie rodzinnym i dochodach, zaświadczenia żony o jej wynagrodzeniu, zaświadczenia z PUP o zarejestrowaniu w charakterze osoby bezrobotnej, zaświadczenia z MOPS w S. o pobieraniu zasiłku i jego wysokości oraz kart szpitalnych i zaświadczeń lekarskich.
W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga oceniana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.). Stanowi on, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków do utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.
Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki wymienione w ww. przepisie art. 83 ust. 1, z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 124 ww. ustawy.
Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem zobowiązany także do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzeć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych art. 107 § 3 k.p.a.
W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz przestrzegał wskazanych wyżej reguł postępowania.
Nie ulega wątpliwości, że K. M. był osobą ubezpieczoną, nie może podjąć pracy ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy, nie ma niezbędnych środków utrzymania oraz nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych.
Istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym został spowodowany usprawiedliwionymi przyczynami. Na ich określenie ustawodawca w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS posłużył się niedookreślonym pojęciem "szczególnych okoliczności". W myśl utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania powołanego przepisu przyjmuje się wyłącznie obiektywne i niezależne od woli konkretnej osoby zdarzenie bądź trwały stan, wykluczający jej aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r. I OSK 151/10, Lex nr 595174).
W niniejszej sprawie nie sposób uznać, wbrew twierdzeniu skarżącego, by to stan zdrowia stanowił przeszkodę w kontynuowaniu przez niego zatrudnienia w latach 1975-1976, 1979-1981, 1985-1988, 1990-1991 i 1997-2007, skoro orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił datę powstania całkowitej niezdolności do pracy na październik 2010 r. oraz określił, że brak jest podstaw do stwierdzenia powstania jakiegokolwiek stopnia niezdolności do pracy przed [...] stycznia 1999 r. Natomiast zgodnie z art. 14 ust. 3 omawianej ustawy, orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości albo orzeczenie komisji lekarskiej stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przedemerytalnych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Oznacza to, że jest ono wiążące dla tego organu, co dotyczy również Prezesa ZUS rozstrzygającego sprawy w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku.
Za okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne co do zasady nie uznaje również bezrobocia. Tylko wyjątkowo może być ono zakwalifikowane do kategorii okoliczności szczególnych w sytuacji, kiedy w konkretnym stanie faktycznym bezrobotny wykaże aktywność w poszukiwaniu zatrudnienia (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., I OSK 1694/10, Lex nr 951989).
Natomiast, jak zasadnie wskazał organ, okres pozostawania bez pracy z powodu bezrobocia, nawet potwierdzony formalną rejestracją bezrobotnego w urzędzie pracy, nie może zostać uwzględniony przy obliczaniu okresu ubezpieczenia, ponieważ w rozumieniu przepisów ustawy nie stanowi ani okresu składkowego, ani nieskładkowego. Z kolei podnoszona przez skarżącego trudna sytuacja materialna jego rodziny, która nie była przez Prezesa ZUS kwestionowana, nie może stanowić samoistnej przesłanki do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, jakim jest świadczenie w drodze wyjątku. To świadczenia o charakterze socjalnym są przyznawane według potrzeb zainteresowanych.
Odnosząc się zaś do zgłoszonych wniosków dowodowych, należy stwierdzić, iż wskazane w nich dowody były przez organ oceniane w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).