Uzasadnienie
Rozkazem personalnym nr [...], z dnia [...] października 2009 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 127 § 2 kpa a także art. 41 ust. 2 pkt 9 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz.277 ze zm.), Komendant [...] Policji uchylił rozkaz personalny Komendanta [...] Policji [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia A. C. ze służby w Policji, w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby, ustalił datę zwolnienia na dzień [...] sierpnia 2009 r., w pozostałej części utrzymał w mocy rozkaz personalny organu I instancji.
W uzasadnieniu rozkazu personalnego organ odwoławczy wskazał, że rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r., wydanym na podstawie art. 39 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, Komendant [...] Policji [...] zawiesił A. C. w czynnościach służbowych, na okres od dnia [...] grudnia 2006 r. do dnia [...] lutego 2006 r., z uwagi na przedstawienie mu w dniu [...] listopada 2006 r. przez prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] zarzutu popełnienia przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, określonego w art. 230a § 1 kk i art. 18 § 3 kk, w związku z art. 230 § 1 kk. Ponadto Sąd Rejonowy [...] Wydział Karny postanowieniem z dnia 9 listopada 2006 r. zastosował wobec wymienionego policjanta środek zapobiegawczy w postaci tymczasowego aresztowania na okres 3 miesięcy, tj. od dnia [...] listopada 2006 r. do dnia [...] lutego 2007 r.
Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. Komendant [...] Policji [...] przedłużył okres zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych, do czasu zakończenia postępowania karnego, uzasadniając rozstrzygnięcie względami toczącego się postępowania karnego oraz koniecznością dalszego odsunięcia policjanta od wykonywania obowiązków służbowych ze względu na wagę i ciężar zarzucanych mu czynów. Organ podał, że A. C. nie skorzystał z przysługujących mu środków odwoławczych.
Następnie, Komendant [...] Policji [...] dnia [...] maja 2009 r. wszczął postępowanie administracyjne, a rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, zwolnił A. C. ze służby w Policji, z dniem [...] lipca 2009 r. Rozkazowi temu na podstawie art. 108 § 1 kpa nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Uzasadniając rozkaz organ wskazał, że spełnione zostały przesłanki z art. 41 ust. 2 pkt. 9 ustawy o Policji. Organ podał, że w dniu [...] grudnia 2007 r. upłynął dwunastomiesięczny okres zawieszenia A. C. w czynnościach służbowych, a ponadto z informacji Prokuratury Okręgowej w [...] Wydział [...] wynika, że postępowanie przeciwko policjantowi pozostaje nadal w toku i trwa analiza bardzo obszernego materiału dowodowego, co powoduje, że nie można określić daty zakończenia śledztwa przeciwko policjantowi. Uzasadniając rozkaz i nadany mu rygor natychmiastowej wykonalności organ wskazał na interes służby, który w rozpoznawanej sprawie jest tożsamy z interesem społecznym, a wyrażający się koniecznością niezwłocznego rozwiązania stosunku służbowego z policjantem, który ze względu na przedstawione mu w postępowaniu karnym zarzuty, od ponad 12 miesięcy nie pełni służby na rzecz ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.
W odwołaniu od powyższego rozkazu A. C. wniósł o jego uchylenie i umorzenie postępowania, zarzucając mu naruszenie zasady "domniemania niewinności" i wskazując, że znowelizowane prawo daje organowi fakultatywną możliwość zwolnienia policjanta ze służby, co powoduje, że decyzja taka należy do uznania administracyjnego. Wskazał również, że decyzje oparte o uznanie administracyjne winny zawierać należyte i wyczerpujące uzasadnienie a zaskarżona decyzja takiego uzasadnienia nie posiada.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Komendant [...] Policji uznał, iż zarzuty tam zawarte nie zasługują na uwzględnienie. Wskazując na treść art. 41 ust. 2 pkt. 9 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadkach upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia organ odwoławczy, podał, że w dniu 20 września 2006 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o Policji, wprowadzająca cytowany powyżej przepis, dający podstawę do zwolnienia ze służby funkcjonariusza zawieszonego w czynnościach służbowych. Organ podał też, że w niniejszej sprawie okres zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych trwał nieprzerwanie od dnia [...] grudnia 2006 r. do dnia zwolnienia ze służby, w dniu [...] lipca 2009 r., co powoduje, że spełniona została pierwsza przesłanka z art. 41 ust. 2 pkt. 9 ustawy o Policji. Spełniona też została kolejna przesłanka zawarta w tym przepisie, a mianowicie postępowanie karne przeciwko policjantowi nadal się toczy, a przesłanki uzasadniające zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych nie ustały.
Uzasadniając decyzję, podobnie jak organ I instancji, wskazał na interes służby tożsamy z interesem społecznym a wyrażający się koniecznością niezwłocznego rozwiązania stosunku służbowego z policjantem, który ze względu na przedstawione mu w postępowaniu karnym zarzuty, od ponad 12 miesięcy nie pełni służby na rzecz ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organ odniósł się również do zarzutu naruszenia przez niego zasady domniemania niewinności i wskazał, że decyzja o zwolnieniu policjanta ze służby była następstwem spełnienia przesłanek z art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji i nie orzekała o winie policjanta w rozumieniu przepisów prawa karnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnionej następnie pismami z dnia 15 stycznia 2010 r., 12 marca 2010 r. i 18 czerwca 2010 r. A. C. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego o zwolnieniu go ze służby w Policji oraz rozkazu organu I instancji. Rozkazowi temu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 9 i art. 27 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 32, art. 42 ust. 3 Konstytucji RP. Zarzucił również naruszenie prawa procesowego, w tym art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 108 § 1 kpa. Uzasadniając skargę w zakresie naruszenia prawa materialnego A. C. wskazał, że organ uznał, że każdy przypadek zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych przez okres powyżej 12 miesięcy uzasadnia jego zwolnienie ze służby, które w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż decyzja organu I i II instancji o zwolnieniu go ze służby jest uzasadniona i jako taka winna być utrzymana w mocy.
Uzasadniając swoje zarzuty odnośnie naruszenia przez organ procedury administracyjnej skarżący przyznał, że spełnia wprawdzie przesłanki z art. 41 ust. 2 pkt 9, zezwalające organowi na zwolnienie go ze służby w Policji, jednakże nie zwalnia to organu od uzasadnienia takiej decyzji, szczególnie w sytuacji, gdy wydana jest ona w ramach uznania administracyjnego. Stąd uznał, że rozkaz personalny nie spełnia wymagań dotyczących uzasadnienia decyzji, w tym art. 107 § 3 kpa. Na poparcie swoich zarzutów przywołał również orzeczenia sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej odrzucenie, uznając, że skarga na zaskarżoną decyzję została wniesiona po terminie alternatywnie o jej oddalenie, podtrzymując argumenty i rozważania zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.
Skarga A. C. analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą jego zawieszenia. Przepis w przytoczonym brzmieniu został wprowadzony do ustawy o Policji ustawą z dnia 21 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 158, poz. 1122) i z mocą obowiązującą po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (art. 11 ustawy). Jednocześnie ostatnio powołana ustawa w art. 6 ustalała, że policjantowi pozostającemu w dniu wejścia w życie ustawy w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych, okres tego zawieszenia w zakresie skutków prawnych, o których mowa w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy zmienianej w art. 1 (czyli ustawy o Policji), liczy się od dnia wejścia w życie ustawy, czyli od 20 września 2006 r.
Wskazać należy, że przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, jest przepisem o charakterze częściowo uznaniowym. Oznacza to, iż z jednej strony decyzję, co do zwolnienia ze służby funkcjonariusza ustawodawca pozostawia uznaniu właściwym organom Policji, ale jednocześnie wskazuje przesłanki, które muszą być spełnione, aby organ mógł w ogóle zacząć rozważania w tym przedmiocie. Nakłada to oczywiście na organ administracji obowiązek dokładnego zbadania wszystkich okoliczności sprawy i należytego uzasadnienia wydawanego rozstrzygnięcia. Obowiązek ten wynika jednak z art. 107 § 3 kpa a nie z zawartego w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji sformułowania "można zwolnić". Wydawanie przez organ administracji rozstrzygnięcia na podstawie przepisu, którego zastosowanie oparte jest na zasadzie uznania administracyjnego, nakłada na ten organ obowiązek należytego przedstawienia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia powodów skorzystania lub nieskorzystania z przysługującego organowi administracji uprawnienia, w danej konkretnej sprawie. Wymóg ten, jak to zostało już wyżej wskazane, wynika z 107 § 3 kpa i ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny.
W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, zarówno Komendant [...] Policji [...], jak i Komendant [...] Policji dokonali właściwej oceny co do zasadności zwolnienia funkcjonariusza ze służby.
Organy Policji prawidłowo wskazały, iż okres 12-miesięcznego zawieszenia A. C. w czynnościach służbowych, zakończył się w dniu [...] grudnia 2007 r. Bezsprzecznym jest, iż w tym czasie w stosunku do skarżącego toczyło się i toczy nadal postępowanie karne, co oznacza, iż nie ustała przyczyna zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych. Powyższe okoliczności świadczą o tym, iż ziściła się przesłanka z cytowanego powyżej art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Dodać należy, iż w skardze wywiedzionej do sądu skarżący także nie podważa prawidłowości przyjęcia, iż w dacie wydawania rozkazu personalnego, nie ustały przyczyny, z powodu których został on zawieszony w czynnościach służbowych. To z kolei dało podstawę organowi do wydania decyzji administracyjnej. Uprawniona też, zdaniem Sądu, była ocena organu, że przedłużające się postępowanie karne i długotrwałe zawieszenie w czynnościach służbowych, skutkujące niepełnieniem przez niego od ponad 12 miesięcy służby na rzecz ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, przemawiają za zwolnieniem funkcjonariusza ze służby w Policji.
Podkreślić ponadto należy, że rozpoznając niniejszą sprawę nie można pominąć specyficznego rodzaju służby do jakiej niewątpliwie należy formacja Policji, oraz zadań, które ona realizuje, co powoduje, że przełożony funkcjonariusza ocenia możliwości dalszego pozostawienia go w służbie przez pryzmat zadań, które określa ustawa o Policji, uprawnień przełożonego w zakresie zapewnienia prawidłowego działania podległych mu jednostek oraz kształtowania składu osobowego podległego mu zespołu ludzi oraz interesu służby.
Uzasadnienie rozkazu personalnego organu I i II instancji wskazuje na ustalenia faktyczne organu, na których oparto rozstrzygnięcie oraz zawiera analizę okoliczności mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zawiera też wyjaśnienie zastosowania normy zawartej w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji w ustalonym stanie faktycznym. Jest zatem wystarczające dla oceny legalności decyzji.
Sąd nie dopatrzył się przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego. Motywy przytoczone przez organ administracji w dostateczny sposób uzasadniają podjętą decyzję. Wynika z nich, że organy obu instancji brały pod uwagę okoliczność, że zawieszenie w czynnościach służbowych trwało ponad rok i nadal trudno było przewidzieć, kiedy toczące się postępowanie karne, które legło u podstaw jego zawieszenia, zostanie prawomocnie zakończone. Należy zgodzić się z oceną organu odwoławczego, że w interesie społecznym nie leży dalsze pozostawanie w służbie funkcjonariusza Policji zawieszonego w czynnościach służbowych od ponad roku. Jest to, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dostateczne zindywidualizowany powód zwolnienia skarżącego ze służby.
Ponadto należy podkreślić, że skarżący nie został zwolniony natychmiast po upływie minimalnego okresu zawieszenia. Zwolnienie skarżącego nie może być więc traktowane jako wykorzystanie przez jego zwierzchnika nadarzającej się możliwości usunięcia skarżącego z pracy.
Wskazać należy również na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2009 r. sygn. I OSK 1506/08 (niepublikowany), w którym Sąd stwierdził, że zwolnienie ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji jest uprawnieniem pracodawcy związanym z przedłużającą się niemożnością świadczenia pracy przez policjanta. Sposób wykonywania przez policjanta obowiązków służbowych oraz zachowanie w życiu prywatnym nie mogą być brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu. NSA wskazał też że "niewątpliwie zwolnienie ze służby spowodowane zawieszeniem w czynnościach służbowych z powodu toczącej się sprawy karnej stanowi dla skarżącego dolegliwość.
Należy mieć jednak na uwadze, iż art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji jest kompromisem między uprawnieniami pracodawcy i uprawnieniami pracownika. Celem zatrudnienia pracownika jest świadczenie przez niego pracy. Można wymagać od pracodawcy, by tolerował niemożność wykonywania przez pracownika pracy przez pewien okres czasu, jednakże pracodawca musi mieć też możliwość zwolnienia pracownika, jeżeli stan ten się przedłuża". Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela stanowisko wyrażone w powyżej powołanym wyroku.
Wskazany przez skarżącego argument, iż nie ponosi on winy za przewlekłość toczącego się przeciwko niemu postępowania karnego nie może być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Zwolnienie ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji nie jest sankcją za zachowanie skarżącego w toczącym się przeciwko niemu procesie karnym. Zwolnienie to jest uprawnieniem pracodawcy związanym z przedłużającą się niemożnością świadczenia pracy przez policjanta. Nie istnieje więc potrzeba badania, czy osoba zwalniana ponosi winę za przedłużający się okres zawieszenia w czynnościach służbowych.
Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie zaistniały, wynikające z art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji przesłanki zwolnienia skarżącego ze służby a organy Policji uznały, że interes służby, który w rozpoznawanej sprawie jest tożsamy z interesem społecznym, wyrażający się koniecznością niezwłocznego rozwiązania stosunku służbowego z policjantem, który ze względu na przedstawione mu w postępowaniu karnym zarzuty, od ponad 12 miesięcy nie pełni służby na rzecz ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, to zaskarżonemu rozkazowi personalnemu nie można postawić zarzutu naruszenia prawa.
Sąd nie podzielił zatem ani zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia prawa materialnego, a w tym art. 41 ust. 2 pkt. 9 ustawy o Policji, ani naruszenia prawa procesowego, w tym art. 107 § 3 kpa. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 42 ust. 3 Konstytucji RP uznając stanowisko organu za słuszne. Organ bowiem nie rozstrzygał o winie skarżącego bądź jej braku, a jedynie wskazał, że decyzja o zwolnieniu policjanta ze służby była następstwem spełnienia przesłanek z art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji i nie orzekała o winie policjanta w rozumieniu przepisów prawa karnego.
Zarzut naruszenia przez organ art. 32 Konstytucji PR również należy za chybiony, organ bowiem rozpatrywał indywidualną sprawę skarżącego i rozstrzygnięcia dotyczące innych osób pozostały bez wpływu.
Niezależnie od prawidłowości badanej decyzji wskazać należy, że organ II instancji, uchylając rozkaz personalny w zakresie daty zwolnienia skarżącego ze służby i ustalając nową datę zwolnienia skarżącego ze służby nieprawidłowo powołał w podstawie prawnej decyzji art. 138 § 1 pkt 1 kpa zamiast art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Jednakże Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że pomyłka ta nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.
Na marginesie należy dodać, iż ustawodawca przewidział sytuację, gdy zarzuty stawiane policjantowi okażą się niezasadne, postępowanie karne zakończy się wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa, to wówczas - zgodnie z dyspozycją art. 42 ust. 1 i 5 ustawy o Policji – funkcjonariusz może być przywrócony na stanowisko równorzędne z wypłatą świadczenia pieniężnego odpowiadającemu uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem (tamże).
Na zakończenie powyższych rozważań należy podkreślić, iż omawiany przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji był przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt K 1/08 orzekł, iż jest on zgodny z Konstytucją.
Reasumując, zarówno Komendant [...] Policji [...], jak i Komendant [...] Policji, dokonał wyczerpujących ustaleń, prawidłowo ocenił i uzasadnił, że w przypadku skarżącego zachodzi przesłanka uzasadniająca zwolnienie go ze służby w Policji.
W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji