Uzasadnienie
Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2010 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 w zw. z art. 98 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z póź. zm.), § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 z późn. zm.), utrzymał w mocy postanowienie Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie opróżnienia tymczasowej kwatery.
Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
M. A. wstąpił do służby w Policji 16 lutego 1993 r.
Komendant [...] Policji decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. orzekł o przyznaniu stronie tymczasowej kwatery nr [...] przy ul. [...] w W..
Rozkazem personalnym Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. M. A. został zwolniony ze służby w Policji.
Zawiadomieniem nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. Komendant [...] Policji poinformował M. A. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie o opróżnienie zajmowanej tymczasowej kwatery.
Wnioskiem z dnia 18 maja 2010 r. M. A. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. o przyznaniu tymczasowej kwatery.
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Komendant Główny Policji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r.
Pismem z dnia 24 czerwca 2010 r. M. A. wystąpił do Komendanta [...] Policji o zawieszenie postępowania w sprawie opróżnienia zajmowanej tymczasowej kwatery nr [...] przy ul. [...] w W. w związku ze złożonym przez niego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r.
Postanowieniem nr [....] z dnia [....] lipca 2010 r. Komendant [...] Policji odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie opróżnienia zajmowanej tymczasowej kwatery.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Kodeks postępowania administracyjnego w art. 97 reguluje zawieszenie postępowania administracyjnego o charakterze obligatoryjnym, natomiast w art. 98 o charakterze fakultatywnym.
Podstawą obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego jest m.in. konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd zagadnienia wstępnego, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w toczącym się postępowaniu. Zagadnienie wstępne jest to zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie indywidualnej, dotyczy kwestii istotnych dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ prowadzący postępowanie. Przy czym musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a wydaniem decyzji w toczącym się postępowaniu.
Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy organ wskazał, iż stwierdzenie nieważności decyzji o przydziale M. A. kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w W., doprowadzi w istocie do wydania decyzji o opróżnieniu kwatery tymczasowej w świetle § 13 ust.1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884). Natomiast w przypadku odmowy stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji, rozstrzygnięcie nie będzie miało żadnego wpływu na prowadzone obecnie przez Komendanta [...] Policji postępowanie.
Mając na względzie powyższe nie można stwierdzić, że rozstrzygnięcie prowadzonego postępowania nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. jest zależne od wyniku postępowania prowadzonego przez Komendanta Głównego Policji.
Od powyższego orzeczenia M. A. złożył zażalenie do Komendanta Głównego Policji, w którym wywodził, iż w sprawie wystąpiły przesłanki do zawieszenia postępowania przez organ I instancji.
Komendant Główny Policji, w wyniku rozpatrzenia zażalenia, postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy ponownie podniósł, iż Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje dwa tryby zawieszenia postępowania administracyjnego tzw. obligatoryjny przewidziany w art. 97 § 1 k.p.a. oraz fakultatywny przewidziany w art. 98 k.p.a.
Art. 97 § 1 k.p.a. przewiduje cztery okoliczności, które jeśli wystąpią, zobowiązują organ do zawieszenia postępowania administracyjnego. Przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego wymieniona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polega zaś na konieczności jego zawieszenia w wypadku, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Organ odwoławczy podkreślił, że toczące się postępowanie w sprawie opróżnienia kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w W. przez M. A. i M.A. zostało wszczęte z urzędu, a nie na wniosek strony. Tym samym w świetle art. 98 k.p.a. brak jest podstaw do jego zawieszenia. W ocenie organu odwoławczego nie zostały też spełnione przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Uwzględniając zaistniały w sprawie stan faktyczny w świetle obowiązujących przepisów prawa stwierdzić bowiem należy, że jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ i wydanie decyzji brak jest podstaw do zawieszenia toczącego się postępowania. Tym samym nie można uznać, iż toczące się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. Komendanta [...] Policji o przydziale M. A. tymczasowej kwatery nr [...] przy ul. [...] w W. uniemożliwiłoby wydanie orzeczenia w przedmiotowej sprawie.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Policji oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2010 r. z uwagi na naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi podniósł, iż w dniu 18 maja 2010 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. wydanej przez Komendanta [...] Policji oraz o wydanie decyzji przydzielającej mu lokal nr [...] przy ul. [...] w W. jako lokal służbowy. Podstawą jego wniosku było rażące naruszenie prawa polegające na przyznaniu kwatery tymczasowej policjantowi pozostającemu w służbie stałej i nie przenoszonemu do pełnienia służby w innej miejscowości - art. 88 i art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
Organ w zaskarżonym postanowieniu uznał natomiast, nie uzasadniając swojego uznania, że toczące się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji i wydania decyzji o przydziale zajmowanego lokalu nie uniemożliwia prowadzenia postępowania eksmisyjnego. W ocenie skarżącego takie stanowisko nie może zostać uznane za prawidłowe. Rozstrzygnięcie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej i o wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego ma istotny wpływ na wynik postępowania o opróżnienie lokalu. Opróżnienie lokalu wiąże się z określonymi, nieodwracalnymi skutkami prawnymi i faktycznymi, które de facto skutkowałyby bezprzedmiotowością postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej i wydania decyzji o przydziału lokalu mieszkalnego.
Skarżący zarzucił, że organ w zaskarżonym postanowieniu nie odniósł się w ogóle do związku postępowania w sprawie o opróżnienie lokalu do postępowania w sprawie wydania decyzji o przydziale zajmowanego lokalu. Od ustalenia, czy decyzja o przydziale lokalu jako kwatery tymczasowej naruszała rażąco prawo i czy organ wyda decyzję o przydziale przedmiotowego lokalu jako lokalu mieszkalnego zależy natomiast, czy decyzja wydana w postępowaniu o opróżnienie lokalu będzie prawidłowa.
Wniosek o zawieszenie postępowania był zatem zasadny, a odmowa zawieszenia postępowania w sprawie opróżnienia kwatery tymczasowej narusza prawo.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ podniósł jednocześnie, iż decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Komendant Główny Policji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. Komendanta [...] Policji o przyznaniu stronie tymczasowej kwatery nr [...] przy ul. [...] w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga M. A. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta [...] Policji nie naruszają prawa.
Art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. określa jedną z przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ.
Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Wprawdzie pojęcie zagadnienia wstępnego użyte w powołanym przepisie jest sporne, niemniej przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. są kwestie (zagadnienia) prawne, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej.
Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd.
Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (vide orzeczenia: z 19 maja 1998 r. sygn. akt I SA 1874/97, z 30 sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA 1982/00, z 21 września 2001 r. sygn. akt I SA 2314/00, z 17 lipca 2003 r. sygn. akt I SA 427/02).
Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 17 lipca 2003 r. o sygn. akt II SA 427/02 podkreślił, iż prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe.
Musi więc istnieć wyraźny związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne.
W rozpatrywanej sprawie skarżący domagał się zawieszenia postępowania w sprawie o opróżnienie zajmowanej tymczasowej kwatery nr [...] przy ul. [...] w W. w związku z wszczętym na jego wniosek postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. o przyznaniu tymczasowej kwatery. Skarżący podnosił, iż we wniosku tym zwrócił się jednocześnie o wydanie decyzji przydzielającej mu lokal nr [...] przy ul. [...] w W. jako lokal służbowy. Rozstrzygnięcie powyższego wniosku ma zatem istotny wpływ na wynik postępowania o opróżnienie lokalu. Podkreślał, że opróżnienie lokalu wiąże się z określonymi, nieodwracalnymi skutkami prawnymi i faktycznymi, które de facto skutkowałyby bezprzedmiotowością postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej i wydania decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy obu instancji prawidłowo oceniły, iż pomiędzy sprawą o opróżnienie zajmowanej tymczasowej kwatery, a sprawą o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. o przyznaniu tymczasowej kwatery, nie występuje zależność o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Nie można bowiem uznać, że wydanie rozstrzygnięcia w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Komendant [...] Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. jest warunkiem rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie o opróżnienie tymczasowej kwatery.
Należy w tym miejscu podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W postępowaniu tym organ nie może natomiast rozpatrywać sprawy co do jej istoty, a zatem w postępowaniu tym nie jest możliwe wydanie decyzji przydzielającej skarżącemu lokal nr [...] przy ul. [...] w W. jako lokalu mieszkalnego.
Wskazać jednocześnie należy, że przewidywany przez skarżącego określony skutek prawny, tj. bezprzedmiotowość postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej i o wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, nie mieści się w dyspozycji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie rodzi w związku z tym obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.