Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], odmawiającą przyznania R. Z. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku - na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.).
W uzasadnieniu podał, że powyższe świadczenie może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący udowodnił okres składkowy wynoszący 14 lat 5 miesięcy i 25 dni. Ponadto w dziesięcioleciu przypadającym przed powstaniem niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych, R. Z. nie udowodnił żadnego okresu.
Organ dodał również, że nie zostały wykazane żadne okoliczności szczególne, uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie, ponieważ nie orzeczono wobec skarżącego w tym okresie całkowitej niezdolności do pracy. Skarżący zaprzestał pobierania zasiłku dla bezrobotnych w 1992 r., natomiast całkowitą niezdolność do pracy orzeczono wobec niego od dnia 3 stycznia 2002 r. Z kolei podejmowanie prac dorywczych bez zgłoszenia tego faktu do ubezpieczenia społecznego było świadomym wyborem skarżącego, rodzącym określone skutki prawne, lecz nie usprawiedliwia braku wypracowania odpowiedniego okresu ubezpieczenia społecznego.
Trudna sytuacja materialna nie jest natomiast jedynym kryterium przesądzającym o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku.
We wniosku z dnia 17 czerwca 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy R. Z. podkreślił, że jest osobą całkowicie niezdolną do pracy z powodu amputacji kończyn [...]. Dodał, że po ustaniu pobierania zasiłku dla bezrobotnych szukał pracy, ale z powodu braku stałego zameldowania pracodawcy nie chcieli go zatrudniać, więc podejmował wyłącznie prace dorywcze. Obecnie otrzymuje zasiłki: stały wyrównawczy i pielęgnacyjny z GOPS, ale nie stanowią one wystarczającego zabezpieczenia finansowego, tym bardziej, że są obciążone zajęciem komorniczym w wysokości 50 zł, a skarżący musi stale przyjmować lekarstwa.
Prezes ZUS decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – zwanej dalej Kpa, utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia 29 maja 2009 r. i w uzasadnieniu powołał się na argumentację podaną już w tej decyzji. Dodał jednocześnie, że dla przyznania świadczenia w trybie zwykłym bierze się pod uwagę przyczyny, z powodu których wnioskodawca nie uzyskał świadczenia w zwykłym trybie. Okoliczności szczególne powinny mieć charakter zewnętrzny i niezależny od woli danej osoby,
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wyjaśnił, że szczególną okolicznością, z powodu której nie mógł podjąć pracy, były posiadane kwalifikacje zawodowe, recesja na rynku pracy, a także bezdomność. Prace dorywcze pozwalały zdobyć jakiekolwiek środki na utrzymanie oraz umożliwiały zdobycie noclegu na budowach, co doprowadziło jednak do odmrożenia [...] i amputacji obydwu kończyn. Dodał również, że kwoty zasiłku nie wystarczają na utrzymanie, leczenie i rehabilitację.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że ani brak meldunku, ani też bezrobocie nie mogą być uznane za okoliczność wykluczającą legalną aktywność zawodową skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.
Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.
Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy o emeryturach i rentach z FUS), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że Prezes ZUS ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku.
Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, również działającym w ramach uznania administracyjnego, ciąży bowiem obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W ocenie Sądu Prezes ZUS zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oceny stanu sprawy.
Z treści cytowanego już wyżej przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego.
Po pierwsze - przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie - niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie - brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku przez ubiegającego się o to świadczenie; po czwarte - brak niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość.
Niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na ogólnych zasadach musi być skutkiem szczególnych okoliczności. Tymczasem z akt rozpatrywanej sprawy nie wynika, by brak spełnienia tej przesłanki przez skarżącego wynikał właśnie ze szczególnych okoliczności. Za szczególną okoliczność nie może być bowiem uznany długotrwały stan bezrobocia, przerywany okresami zatrudnienia bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego. Odmienna interpretacja prowadziłaby bowiem do przyznawania świadczenia w drodze wyjątku jako swoistej rekompensaty wszystkim osobom, które, niezależnie od przyczyn braku oficjalnego zatrudnienia, nie wypracowały odpowiedniego stażu ubezpieczeniowego, a więc i osobom unikającym pracy oraz pracującym, ale nie opłacającym składek na ubezpieczenie społeczne.
W rozpoznawanej sprawie organ miał podstawę do przyjęcia, iż R. Z. nie spełnił przesłanki braku szczególnych okoliczności do uzyskania renty na ogólnych zasadach. Jak wynika bowiem z akt sprawy, skarżący legitymuje się bardzo krótkim w stosunku do wieku stażem pracy, a przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne usprawiedliwiał wyłącznie trudną sytuacją na rynku pracy i problemami ze znalezieniem zatrudnienia ze względu na duże bezrobocie, brak stałego miejsca zamieszkania oraz kwalifikacje zawodowe, które utraciły przydatność w związku ze zmianą technologii. Jednak ani bezrobocie, ani też brak meldunku, ani tym bardziej podejmowanie prac dorywczych bez zgłoszenia do ubezpieczenia i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne nie stanowią szczególnych okoliczności w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ponieważ nie są zdarzeniami wyjątkowymi i niezależnymi od woli osoby ubezpieczonej, a zatem nie usprawiedliwiają długiej, bo ponad dziewięcioletniej, przerwy w zatrudnieniu i opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne.
Odnosząc się natomiast do niewątpliwie trudnej sytuacji finansowej skarżącego wyjaśnić należy, że nie stanowi ona przesłanki przyznania świadczenia w drodze wyjątku, ponieważ świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym, uzależnionym wyłącznie od statusu finansowego strony skarżącej. Nadto ustawa wiąże przyznanie świadczenia w tym trybie z brakiem niezbędnych środków utrzymania, a niezbędne środki utrzymania nie są tożsame z niewystarczającymi środkami, na co również zwracają uwagę sądy administracyjne w swoich orzeczeniach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Wa 4189/01, LEX nr 83733).
Dodatkowo wyjaśnić należy, że wspieranie osób w trudnej sytuacji finansowej przez państwo nie oznacza bynajmniej przejęcia każdorazowo całkowitej odpowiedzialności w przypadku pojawienia się kłopotów. W takiej sytuacji państwo zapewnia pomoc poprzez właściwe instytucje, lecz do tego typu instytucji nie można zaliczyć Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, którego zadania obejmują sferę ubezpieczenia społecznego, nie zaś pomocy socjalnej.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.