Uzasadnienie
Decyzją z 10 października 2025 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a."), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania E. Z. (dalej: "strona", "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z 29 lipca 2025 r., nr [...] w sprawie umorzenia w całości, jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie świadczenia nienależnie pobranego, w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności, w okresie od 1 lipca 2021 r. do 31 grudnia 2021 r., w wysokości 300 zł miesięcznie
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przedstawił następujące ustalenia stanu faktycznego sprawy.
Pismem z 22 listopada 2024 r. organ I instancji zawiadomił skarżącego, że po zakończeniu decyzją z 16 lipca 2024 r., nr [...] wznowionego postępowania, dotyczącego decyzji z 14 lipca 2021 r., nr [...], zachodzi konieczność wydania decyzji orzekającej zwrot nienależnie pobranego świadczenia w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności za okres od 1 lipca 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w wysokości 300 zł miesięcznie. Pismo to stanowiło zawiadomienie strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie świadczenia nienależnie pobranego.
Dalej organ II instancji wskazał, że w wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 9 kwietnia 2025 r., nr [...] uchyliło w całości ww. decyzję z 16 lipca 2024 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Stąd, decyzją z 29 lipca 2025 r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie świadczenia nienależnie pobranego w całości jako bezprzedmiotowego.
Jednocześnie organ II instancji zauważył, że w dniu 2 maja 2025 r., a więc przed wydaniem decyzji umarzającej postępowanie w sprawie świadczenia nienależnie pobranego, organ wydał kolejną decyzję (w trybie wznowienia postępowania
- - nr [...]), którą uchylił w całości decyzję z 14 lipca 2021 r. przyznającą skarżącemu pomoc społeczną formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności, od 1 lipca 2021 r. do 31 grudnia 2021 r., w wysokości 300 zł miesięcznie oraz odmówił przyznania tego zasiłku. Decyzja z 2 maja 2025 r. została doręczona skarżącemu w trybie zastępczym, na podstawie art. 44 k.p.a. Pismem z 31 lipca 2025 r. organ I instancji zawiadomił skarżącego o konieczności wydania decyzji merytorycznej, orzekającej zwrot nienależnie pobranego świadczenia, a więc wszczął ponownie postępowanie w tej sprawie.
Skarżący wniósł odwołanie od powołanej decyzji organu I instancji z 29 lipca 2025 r. podnosząc, że redakcja doręczonej mu decyzji jest niezrozumiała do tego stopnia, iż nie wie czy decyzja jest dla niego pozytywna czy negatywna.
Rozpatrujący sprawę organ II instancji uznał, że ww. odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, pomimo niezrozumiałego dla strony zredagowania decyzji.
Organ II instancji wyjaśnił, że uznanie świadczenia za nienależne i nałożenie obowiązku jego zwrotu, bez przedniego wzruszenia decyzji przyznającej to świadczenie, prowadziłoby do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwie sprzeczne ze sobą decyzje administracyjne, jedna przyznająca świadczenie oraz druga nakładająca obowiązek jego zwrotu. Mając to na uwadze organ podjął próbę weryfikacji i wzruszenia decyzji przyznającej stronie zasiłek celowy w postępowaniu nadzwyczajnym - wznowieniowym, które zakończył decyzją z 16 lipca 2024 r. Organ jednak przedwcześnie uznał, że decyzja ta stała się ostateczna. Po powzięciu informacji o złożeniu przez stronę odwołania od tej decyzji, organ zawiesił postępowanie w sprawie świadczeń nienależnych do czasu rozpatrzenia sprawy przez Kolegium. Decyzja z 16 lipca 2024 r., wydana w wyniku wznowienia postępowania, została jednak uchylona, stąd wszczęcie przez organ w dniu 22 listopada 2024 r. postępowania dotyczącego ustalenia i zwrotu świadczenia nienależnie pobranego - było przedwczesne.
W obrocie prawnym nadal bowiem funkcjonowała decyzja przyznającą stronie świadczenie w formie zasiłku celowego na zakup żywności, stąd brak było podstaw do merytorycznego rozstrzygania czy zasiłek ten został nienależnie pobrany. W takiej to sytuacji organ
I instancji, postępowanie wszczęte z urzędu w dniu 22 listopada 2024 r., uznał za bezprzedmiotowe w całości oraz umorzył to postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., mocą decyzji z 29 lipca 2025 r.
Organ II instancji wyjaśnił, dalej, że decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie załatwia sprawy świadczeń nienależnie pobranych merytorycznie, co do istoty, a jest jedynie formalnym zakończeniem postępowania wszczętego przedwcześnie. Jako taka nie może być więc uznana ani za negatywną, ani pozytywną dla strony, choć jednocześnie oznacza, że aktualnie strona na jej podstawie nie została zobowiązana do zwrotu świadczenia. W tym tylko kontekście można ją obecnie traktować jako pozytywną.
Według organu II instancji, sprawa świadczeń nienależnie pobranych w formie zasiłku celowego, o których mowa w sprawie pozostaje jednak nadal otwarta w tym znaczeniu, że w przypadku ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z 14 lipca 2021 r., przyznającej stronie ten zasiłek, organ będzie zobligowany do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie świadczeń nienależnie pobranych w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz zakończenia tego postępowania merytorycznie, tj. poprzez wydanie decyzji ustalającej wysokość świadczeń nienależnie pobranych i termin ich zwrotu, albo odstępującej od żądania zwrotu tych świadczeń.
Od decyzji w tym przedmiocie stronie będzie przysługiwać prawo wniesienia odwołania. W takim przypadku kwestionowana aktualnie decyzja umarzająca w całości postępowanie dotyczące ustalenia świadczenia nienależnie pobranego jako nierozstrzygająca sprawy co do istoty, nie stanowi przeszkody do podjęcia czynności procesowych w sprawie świadczeń nienależnie pobranych na nowo, jeżeli okoliczności sprawy uzasadniają kompetencję organu do prowadzenia postępowania w tej sprawie
Organ II instancji podał, że po formalnym zakończeniu postępowania w pierwszej instancji, kwestionowaną aktualnie decyzją z 29 lipca 2025 r., organ zawiadomił stronę ponownie o wszczęciu postępowania w celu wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia i terminu jego zwrotu. Organ podjął więc postępowanie na nowo, natomiast umarzając poprzednie, przedwcześnie wszczęte postępowanie, uniknął dwutorowości jednego postępowania w sprawie świadczenia nienależnie pobranego. Gdyby postępowania przedwcześnie wszczętego organ nie umorzył, do czego były podstawy po wydaniu decyzji z dnia 2 maja 2025 r. i uznaniu jej za ostateczną, podlegałoby ono kontynuacji wobec zaktualizowania się kompetencji organu do załatwienia sprawy świadczeń nienależnie pobranych na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej zasiłek i nie byłoby konieczności wszczynania nowego. Kontynuacja umorzonego obecnie postępowania prowadziłaby zatem do tych samych rezultatów, co wszczęcie kolejnego postępowania pismem z 31 lipca 2025 r.
Z tego względu, pomimo możliwości uznania, że były podstawy do prowadzenia postępowania wszczętego w dniu 22 listopada 2024 r. w sprawie świadczenia nienależnie pobranego, organ II instancji zdecydował o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji z 29 maja 2025 r.
E. Z. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na wskazaną decyzję organu II instancji z 10 października 2025 r.
Kwestionowanej decyzji skarżący zarzucił wydanie z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanie przez organ błędnych ustaleń faktycznych. Ponadto skarżący zarzucił decyzji obrazę art. 98 i art. 104 ustawy o pomocy społecznej, poprzez błędne ustalenie, że w stosunku do skarżącego nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek umorzenia należności z tytułu przyznanych świadczeń.
Według skarżącego, kwestionowane decyzje organu I i II instancji są dla niego niezrozumiałe. Skarżący uważa, że nie powinien zwracać środków, jako nienależnie pobranych. Uważa ponadto, że organy powinny pisać językiem bardziej przystępnym dla osób nieobeznanych z prawem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267).
Sądy administracyjne w ramach sprawowania ww. kontroli, stosują środki określone w art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., względnie stwierdza nieważności decyzji, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Skarga okazała się niezasadna.
Materialnoprawną podstawę wydania kwestionowanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.; dalej "u.p.s."). Zgodnie z art. 6 pkt 16 u.p.s., świadczeniem nienależnie pobranym jest świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub w okolicznościach niepowiadomienia o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Stosownie zaś do art. 98 u.p.s., świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny, przy czym art. 104 ust. 4 ustawy stosuje się odpowiednio.
W orzecznictwie wskazuje się, iż decyzja w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń, ustalająca wysokość tych należności oraz termin ich zwrotu, musi być poprzedzona ostateczną decyzją administracyjną uchylającą lub zmieniającą decyzję, mocą której przyznane zostało osobie świadczenie, w oparciu o przesłanki wynikające z art. 106 ust. 5 u.p.s.
Z akt sprawy wynika, że powyższy tryb znalazł w niej zastosowanie, gdyż w wyniku wznowienia postępowania, Burmistrz Miasta S. decyzją z 16 lipca 2024 r. uchylił decyzję przyznającą skarżącemu zasiłek celowy i odmówił na wniosek strony z 29 czerwca 2021 r. przyznania zasiłku celowego na zakup żywności.
Jednakże decyzja z 16 lipca 2024 r. została zaskarżona przez stronę i z analizy akt sprawy wynika, że nie była ona ostateczna w dniu 22 listopada 2024 r., tj. w dacie wszczęcia postępowania w sprawie w sprawie świadczenia nienależnie pobranego.
W obrocie prawnym pozostawała więc dalej decyzja rozstrzygająca o przyznaniu skarżącemu świadczeń z pomocy społecznej. Orzekanie w takiej sytuacji co do zobowiązania do zwrotu tych samych świadczeń - za ten sam okres zasiłkowy - nie jest dopuszczalna, albowiem jak długo decyzja przyznająca świadczenie pozostaje w obrocie prawnym, wywołuje ona wynikający z niej skutek wiążący trwale podmioty i strony zainteresowane tym rozstrzygnięciem (zob. wyrok NSA z 23 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1755/11). Bez znaczenia przy tym pozostaje, że okres zasiłkowy określony w decyzji przyznającej już upłynął. Skoro w pierwotnej decyzji przyznającej stronie określone uprawnienie prawomocnie określono, że przesłanki do jego przyznania zostały spełnione, nie może jednocześnie funkcjonować w obrocie prawnym decyzja stwierdzająca, że w dacie wydania poprzedniej decyzji uprawnienie to stronie nie przysługiwało.
Z tego właśnie względu warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane. Procedowanie w sprawach świadczenia nienależnie pobranego powinno być zatem co do zasady dwuetapowe - w pierwszej kolejności należy zweryfikować decyzję przyznającą świadczenie, które okazało się nienależne, w drugiej - określić zasady jego zwrotu. Dopóki decyzja co do uchylenia prawa do świadczenia nie jest ostateczna, brak jest podstaw do przyjęcia, że pobrane świadczenie na podstawie decyzji je przyznającej jest świadczeniem nienależnym (zob. I. Sierpowska (w:) Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VII, Warszawa 2025, art. 98).
W celu zobowiązania skarżącego do zwrotu nienależnych - w ocenie organów - świadczeń, w pierwszej kolejności należało przeprowadzić postępowanie w odpowiednim trybie nadzwyczajnym w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z 14 lipca 2021 r. przyznającej kwestionowane świadczenie, z uwagi na wykrycie nowych okoliczności istotnych dla rozpatrzenia sprawy. Dopiero w następnej kolejności uzasadnione było prowadzenie postępowania o zwrot wypłaconego zasiłku (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 882/22).
W ocenie Sądu, prawidłowa jest więc ocena organów obu instancji, iż skoro nie pozostawała w obrocie prawnym ostateczna decyzja organu, uchylająca przyznanie skarżącemu zasiłku celowego na wniosek z 29 czerwca 2021 r., to nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji zobowiązującej skarżącego do zwrotu świadczenia pobranego na mocy decyzji z 14 lipca 2021 r. W przypadku braku wcześniejszego uchylenia decyzji przyznającej to świadczenie, organy obu instancji dopuściłyby się naruszenia art. 98 u.p.s.
Jednocześnie należy przyznać trafność stanowisku organu II instancji, iż zachodziły przesłanki do zastosowania w sprawie art. 105 § 1 k.p.a., a więc uznania, że postępowanie organu I instancji wszczęte na podstawie zawiadomienia z 22 listopada 2024 r. okazało się bezprzedmiotowe i umorzone z przyczyn formalnych, jako wszczęte przedwcześnie. Nie oznacza to jednak, że sprawa świadczeń nienależnie pobranych w formie zasiłku celowego na podstawie decyzji z 14 lipca 2021 r., przyznającej ten zasiłek, nie mogła już się toczyć, skoro pojawiły się nowe okoliczności, a mianowicie decyzją z 2 maja 2025 r. organ uchylił decyzję z 14 lipca 2021 r. i odmówił skarżącemu przyznania przedmiotowego w sprawie zasiłku. Jednakże kwestie objęte przedmiotem sprawy zakończonej decyzją z 2 maja 2025 r., wykraczają poza granice badanej sprawy. Nie może być również objęta kontrolą Sądu badającego decyzję Kolegium z 10 października 2025 r., prawidłowość postępowania wszczętego przez organ I instancji, po wydaniu zaskarżonej decyzji, tj. postępowania, o którym mowa w piśmie z 31 lipca 2025 r. w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, bowiem jest to w sensie procesowym odrębna sprawa, w której skarżący może korzystać z praw strony postępowania, tj. składać wnioski i oświadczenia przed organem I instancji oraz ma prawo do zakwestionowania rozstrzygnięcia kończącego te postępowanie, poprzez wniesienie od niego środka zaskarżenia, a po zakończeniu sprawy w postępowaniu odwoławczym, zakwestionowania jej wyniku skargą do sądu administracyjnego.
W ocenie Sądu, decyzja organu odwoławczego odpowiada prawu, bowiem analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że organ I instancji uwzględnił istotne okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie. Bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Możliwość orzekania w sprawie nienależnie pobranego zasiłku celowego uzależniona była od eliminacji z obrotu prawnego istniejącej decyzji przyznającej ten zasiłek, ten wymóg nie został jednak w badanej sprawie spełniony. Nie doszło do zmiany elementów sprawy administracyjnej, które umożliwiałyby organowi wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w trybie art. 98 w zw. z art. 104 u.p.s.
Zarzuty podniesione w skardze nie mogły odnieść skutku, bowiem organ
II instancji wyjaśnił szczegółowo skarżącemu w uzasadnieniu wydanej decyzji okoliczności sprawy, niemożliwość zastosowania przepisów prawa materialnego oraz zasadność uznania, że doszło do potrzeby zakończenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Z tych względów Sąd, niezasadną skargę oddalił, o czym orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.