Uzasadnienie
Starosta [...], działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; dalej "k.p.a."), art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2026 r. poz. 399; dalej "u.g.n."), art. 33 ust. 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2025 r. poz. 311; dalej "u.w.r.u.s.t."), po rozpoznaniu wniosku O. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. (dalej "inwestor") wydał w dniu 26 marca 2026 r. decyzję nr [...], w której ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni 2,5611 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym T. [...], przy ul. [...] w T., stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej "P[...]"), zapisanej w księdze wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W. V Wydział Ksiąg Wieczystych..
Ograniczenie to następuje poprzez udzielenie dla inwestora zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przyłącza światłowodowego do stacji bazowej [...] zlokalizowanej na ww. działce. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dotyczy gruntu o powierzchni 61 m˛. Wskazana powierzchnia obejmuje pas technologiczny o szerokości 1 m i długości ok. 61 m, niezbędny na czas budowy oraz przyszłej eksploatacji. Na przyłącze składać się będą następujące elementy infrastruktury: kabel światłowodowy umieszczony w mikrorurce grubościennej ř12/8 mm, stanowiącej tzw. kanalizację wtórną, która zostanie ułożona w rurze osłonowej HDPE ř40 mm, oraz przełącznica światłowodowa [...] Po wykonaniu inwestycji ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości będzie polegało na umożliwieniu wnioskodawcy wykonania instalacji na potrzeby zasilenia stacji bazowej [...] (przez co należy rozumieć zapewnienie wnioskodawcy dostępu do stacji bazowej [...] na potrzeby uruchomienia przyłącza będącego przedmiotem niniejszej decyzji), eksploatacji i konserwacji przyłącza telekomunikacyjnego do stacji bazowej [...].
Obszar ograniczenia został oznaczony na załączonej mapie do celów prawnych - stanowiącej integralną część niniejszej decyzji (załącznik). Kolorem żółtym oznaczono przebieg projektowanych urządzeń, a kolorem pomarańczowym pas technologiczny o szerokości 1 m.
Organ I instancji podał, że rokowania pomiędzy inwestorem a P[...] prowadzone na podstawie art. 33 ust. 1 u.w.r.u.s.t. nie doprowadziły do podpisania umowy, co było podstawą do złożenia przez inwestora wniosku na mocy art. 124 ust. 1 u.g.n. Organ I instancji wskazał, że projekt decyzji został uzgodniony z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej.
P[...] złożył odwołanie od ww. decyzji i wskazał, że nie oceniono wpływu inwestycji na jego działkę, tj. zmniejszenia jej wartości, uniemożliwienia racjonalnego korzystania z niej. Według P[...], nie wyjaśniono czy możliwy jest inny wariat dla przebiegu inwestycji. Ponadto nie zbadano, dlaczego nie doszło do zawarcia umowy z inwestorem oraz czy propozycja kwoty odszkodowania złożona przez inwestora była adekwatna do rzeczywistego zakresu ingerencji.
Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wydał w dniu 19 maja 2026 r. decyzję nr [...], w której uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania i przywołał treść art. 33 ust. 1 u.w.r.u.s.t., art. 124 ust. 1, ust. 1b, ust. 2 i ust. 3 u.g.n.
Organ odwoławczy podał, że art. 33 ust. 1 u.w.r.u.s.t. daje podstawy do ograniczenia korzystania z nieruchomości, kiedy nie zostanie zawarta umowa, a ponadto kiedy nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości.
Wskazał, że decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi szczególną formę ingerencji administracyjnoprawnej w konstytucyjnie chronione prawo własności. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może nastąpić jedynie po wykazaniu w sposób niebudzący wątpliwości, że spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki uzasadniające taką ingerencję.
Organ odwoławczy podał, że organ administracji przed wydaniem rozstrzygnięcia jest zobowiązany do dokonania konkretnej, indywidualnej i wszechstronnej oceny wpływu planowanej inwestycji na daną nieruchomość.
Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie pozwalającym na ustalenie, czy planowana inwestycja spełnia ustawowe przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w szczególności czy nie uniemożliwi racjonalnego korzystania z nieruchomości ani nie doprowadzi do istotnego zmniejszenia jej wartości. Według organu odwoławczego, organ I instancji bezkrytycznie zaakceptował stanowisko inwestora, bez podjęcia jakichkolwiek dalszych czynności dowodowych zmierzających do jego weryfikacji, zatem takie postępowanie nie mogło zostać uznane za wystarczające. Samo zakwalifikowanie przedsięwzięcia jako infrastruktury telekomunikacyjnej, o nieznacznym oddziaływaniu, jak również uzgodnienie projektu decyzji przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej nie zwalniało organu I instancji z obowiązku dokonania indywidualnej oceny wpływu konkretnej inwestycji na konkretną nieruchomość.
Zdaniem organu odwoławczego, uzasadnienie decyzji organu I instancji było lakoniczne.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że zarzut P[...] o braku wskazania rozwiązań alternatywnych dla inwestycji był niezasadny. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 124 u.g.n. nie służy projektowaniu ani modyfikowaniu rozwiązań technicznych przedstawionych przez inwestora. Organ I instancji nie posiada kompetencji do ingerowania w dokumentację projektową, ani do samodzielnego wyznaczania alternatywnego przebiegu infrastruktury telekomunikacyjnej. Organ I instancji jest uprawniony jedynie do dokonania oceny, czy przedłożony przez inwestora projekt spełnia ustawowe przesłanki wydania decyzji administracyjnej, w tym czy planowana inwestycja mieści się w granicach dopuszczalnej ingerencji w prawo do nieruchomości.
Według organu odwoławczego, niezasadny był również zarzut P[...] o naruszenia zasady proporcjonalności ingerencji administracyjnej. Zakres ograniczenia został skonkretyzowany w toku postępowania i ograniczony wyłącznie do czynności niezbędnych dla realizacji, eksploatacji oraz konserwacji przyłącza telekomunikacyjnego. P[...] nie wykazał istnienia realnego wariantu alternatywnego, który umożliwiałby realizację celu publicznego przy mniejszej ingerencji w jej prawa.
Organ odwoławczy wskazał, że akta administracyjne są niekompletne, gdyż nie odzwierciedlają pełnego przebieg rokowań i w związku z tym nie pozwalają na ocenę ich skuteczności w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n.
W ocenie organu odwoławczego, uchybienia te mają charakter istotny i nie mogą zostać usunięte w postępowaniu odwoławczym bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Konieczne jest bowiem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części.
Organ odwoławczy podał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji będzie zobowiązany do przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego, obejmującego w szczególności ustalenie wpływu planowanej inwestycji na możliwość racjonalnego korzystania z nieruchomości oraz na jej wartość, a w razie potrzeby dopuszczenie dowodu z opinii osoby posiadającej wiadomości specjalne. Organ I instancji obowiązany będzie ponadto do szczegółowego zbadania, czy przeprowadzone rokowania odpowiadały wymaganiom określonym w art. 124 ust. 3 u.g.n. W przypadku stwierdzenia ich nieskuteczności w znaczeniu materialnoprawnym, organ I instancji dokona oceny wpływu tej okoliczności na dopuszczalność merytorycznego rozpoznania wniosku inwestora.
Inwestor złożył skargę na ww. decyzję i wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie:
- 1. art. 138 § 2 k.p.a., przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego że brak było przesłanek do zastosowania powołanego wyżej przepisu, gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy;
- 2. art. 138 § 2 k.p.a., przez jego zastosowanie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wobec niezasadnego przyjęcia, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.;
- 3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez jego niezastosowanie wobec przyjęcia, że nie ziściły się wymienione w tymże przepisie przesłanki skutkujące utrzymanie w mocy kwestionowanej odwołaniem przez P[...] decyzji organu I instancji;
- 4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez ich błędną wykładnię poprzez przyjęcie, że organ I instancji nie podjął niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie dokonał wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego;
- 5. art. 10 § 1 k.p.a., przez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, w konsekwencji czego skarżącego pozbawiono możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu odwoławczym wszczętym przez użytkownika wieczystego.
- 6. art. 107 § 3 k.p.a., przez nieuzasadnione przyjęcie, że uzasadnienie decyzji organu I instancji zostało sporządzone wadliwie;
- 7. art. 124 ust. 1 w zw. z art. 9a u.g.n. w zw. z art. 33 ust. 1, 3 i 7 u.w.r.u.s.t., przez ich błędną wykładnię wobec przyjęcia, że w stanie faktyczno-prawnym sprawy nie ziściły się przesłanki wymienione w tych przepisach skutkujące utrzymanie w mocy zaskarżonej odwołaniem przez P[...] decyzji organu I instancji.
Zarzuty zostały uszczegółowione w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje:
Spór w sprawie dotyczy prawidłowości decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
W myśl art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).
Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
W świetle powołanych przepisów podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Do przesłanek podjęcia decyzji kasacyjnej należą zatem: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz wykazanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).
Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r. o sygn. akt II OSK 1386/15).
W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające organu I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.
Wskazać bowiem należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu II instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Przepis art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r. o sygn. akt II OSK 65/15). Z uwagi na powyższe, jeżeli organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.
Podkreślenia wymaga, że kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznaniu sprzeciwu – inaczej niż w przypadku skargi na decyzje wydane na innej podstawie niż art. 138 § 2 k.p.a. – jest ograniczona, na mocy art. 64e p.p.s.a, wyłącznie do badania przesłanek zastosowania właśnie tego przepisu. W rezultacie w ramach tego postępowania ocena motywów organu odwoławczego dokonywana powinna być tylko pod kątem, czy wykazano zasadność wydania decyzji kasacyjnej. Sprawowana kontrola ma zatem charakter formalny.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a., przez niewykazanie, że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia uzasadnia uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W szczególności, jeśli zdaniem organu odwoławczego, dokumenty negocjacyjne pomiędzy P[...] i inwestorem były niepełne, organ mógł uzupełnić ten brak samodzielnie.
Bezspornie wydanie decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. muszą poprzedzać rokowania, opisane w art. 33 u.w.r.u.s.t. Ocena czy rokowania poprzedzały wniosek o wydanie decyzji z art. 124 u.g.n. i brak porozumienia między stronami musi wynikać nie tylko z dokumentów dotyczących rokowań, lecz również ze stanowisk stron, przedstawionych w toku postępowania.
Kwestia wysokości ewentualnego odszkodowania negocjowanego w trakcie rokowań nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Z punktu widzenia art. 124 ust. 3 u.g.n. istotny jest wyłącznie fakt przystąpienia do rokowań, zaś przyczyny ich fiaska pozostają poza zakresem ww. przepisu.
Odnośnie wpływu planowanej inwestycji na możliwość racjonalnego korzystania z działki i oraz na jej wartość, która objęta jest zajęciem z art. 124 u.g.n. wskazać należy, że organ odwoławczy niewłaściwie odczytał treść decyzji organu I instancji.
Faktem jest, że stanowisko organu I instancji było lakoniczne, lecz należało je ocenić na podstawie całości materiału dowodowego. Organ I instancji przywołał wypowiedź inwestora, lecz uznał ją za własne ustalenia. Nie można zapominać, że działka stanowi grunt rolny zabudowany o symbolu BR-RVI oraz nieużytki o symbolu N i ograniczenie z jej korzystania dotyczy tylko niewielkiej części ww. działki. Po zakończeniu inwestycji teren zostanie uporządkowany, w tym poprowadzony przez ww. działkę kabel zostanie zasypany. Ponadto planowana inwestycja ma przebiegać równolegle do istniejącej sieci energetycznej (również w części podziemnej ww. działki), na możliwie najkrótszym odcinku. Organ odwoławczy, mając wątpliwości w zakresie utraty wartości ww. działki i jej racjonalnego wykorzystania w pierwszej kolejności winien wezwać P[...] do uprawdopodobnienia utraty wartości działki i wskazania znacznego ograniczenia lub braku możliwości zagospodarowania działki, a następnie ocenić całość zgromadzonego materiału dowodowego. W razie konieczności organ odwoławczy może zlecić organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.
Tym samym, mając na względzie treść zaskarżonej decyzji oraz jej uzasadnienie nie sposób uznać, aby organ odwoławczy wykazał, iż decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stąd należało uznać, iż organ odwoławczy wydając skarżoną sprzeciwem decyzję naruszył art. 138 § 2 k.p.a.
W konsekwencji, na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Kolegium.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118).
Na rzecz skarżącej od organu zasądzono kwotę [...]zł tytułem poniesionych kosztów postępowania, w tym [...] zł - wpisu sadowego, [...] zł - wynagrodzenia pełnomocnika i [...] zł – tytułem opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa.