Uzasadnienie
Decyzją z 23 maja 2025 r., Burmistrz P., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – j.t.), dalej jako "k.p.a.", w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt. 4, art. 84 oraz art. 85 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r., poz. 1112 – j.t. ze zm.), dalej jako "o.o.ś.", a także § 3 ust. 1 pkt 54a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839, ze zm.), dalej jako "rozporządzenie", po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o.o. w B., w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa do 8 farm fotowoltaicznych o łącznej mocy do 8 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ewid. [...], w obrębie [...] W. w gm.
P. po zasięgnięciu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie Wydziału Spraw Terenowych w K., Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w K. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś., orzekł:
- 1) realizację przedmiotowego przedsięwzięcia i stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;
- 2) określił warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich.
W uzasadnieniu organ I instancji przedstawił szczegółowo przebieg postępowania oraz wskazał podstawy prawne i faktyczne rozstrzygnięcia.
Od decyzji tej wniosła odwołanie m.in. Fundacja C. w P., dalej jako "skarżąca", zarzucając naruszenie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 28 listopada 2025 r., orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
Fundacja C. w P., wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, ze skargą na decyzję organu II instancji, podnosząc zarzuty:
- 1. Naruszenia prawa materialnego - art. 63 ust. 1 ustawy o.o.ś., poprzez zaniechanie rzetelnej oceny skumulowanego oddziaływania inwestycji z innymi planowanymi farmami fotowoltaicznymi tego samego inwestora (P. Sp. z o.o.) na sąsiednich działkach (nr [...] - 20 MW oraz nr [...] - 8 MW), co stanowi próbę obejścia prawa i uniknięcia pełnej oceny oddziaływania na środowisko (OOŚ).
- 2. Naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że inwestycja nie wymaga OOŚ mimo, że organy same stwierdziły alarmujący stan wód:
- - wody podziemne (JCWPd GW60009) mają słaby stan ilościowy,
- - wody powierzchniowe ([...]) mają zły stan ogólny.
- 3. Naruszenia art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o.o.ś., poprzez zlekceważenie ustaleń Audytu Krajobrazowego, który definiuje teren jako krajobraz priorytetowy z rekomendacją zakaz zabudowy.
W uzasadnieniu skargi, skarżąca przedstawiła uzasadnienie powyższych zarzutów, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca domagała się także dokonania przez Sąd wiążącej wykładni przepisów oraz sformułowania wytycznych dla organów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje
Skarga okazała się zasadna, jednak nie z przyczyn w niej podniesionych.
Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Burmistrza P., w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
Zgodnie z art. 71 ust. 1 o.o.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia.
Stosownie do ust. 2 art. 71 o.o.ś. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:
- 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;
- 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji i aktów wymienionych w art. 72 ust. 1 o.o.ś.
Na podstawie art. 84 ust. 1 przywołanej ustawy, w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Decyzja ta wydawana jest po uzyskaniu opinii, o których mowa w art. 64 ust. 1 i 1a.
W decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy organ może określić warunki lub wymagania, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b lub c, lub nałożyć obowiązek działań, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b lub c (art. 84 ust. 1a o.o.ś.).
Charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. (art. 84 ust. 2 o.o.ś.).
W art. 84 ust. 1 o.o.ś. ustawodawca wyraźnie przewidział jakiego rodzaju rozstrzygnięcie wydaje organ w przypadku, gdy – po uzyskaniu opinii organów, o których mowa w art. 64 ust. 1 o.o.ś., dojdzie do przekonania, iż przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko nie jest konieczne. W takim wypadku rozstrzygnięcie organu winno się sprowadzać do stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Dopuszczalne jest określenie warunków lub wymagań wymienionych w ust. 2 art. 84 o.o.ś.
W rozpatrywanej sprawie organ I instancji w sentencji decyzji zawarł sformułowanie "orzekam realizację przedmiotowego przedsięwzięcia i stwierdzam brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko".
Wydana decyzja w zakresie orzeczenia o "realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia" wykracza poza kompetencje organu przyznane art. 84 ust. 1 o.o.ś. Przepis ten nie przewiduje bowiem możliwości wydania przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia rozstrzygnięcia w zakresie zezwolenia na jego realizację.
Z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, jakiego rodzaju "realizacji" rozstrzygnięcie zawarte w sentencji dotyczy. Może ono zatem wprowadzać adresata decyzji w błąd, co do możliwości przystąpienia do realizacji planowanego przedsięwzięcia bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Do wydania pozwolenia na budowę, które można utożsamiać z zezwoleniem na realizację przedsięwzięcia, właściwym jest – stosownie do art. 28 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2026 r. poz. 524 – j.t.), organ administracji architektoniczno-budowlanej. Decyzja o pozwoleniu na budowę jest wydawana w odrębnym postępowaniu.
Rozstrzygnięcie organu I instancji w tej części zostało więc wydane bez podstawy prawnej, bowiem nie ma oparcia w żadnym z przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania, w szczególności w przywołanym w podstawie prawnej decyzji art. 84 ust. 1 o.o.ś. Zachodzą tym samym przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wyjaśnienia wymaga, iż pod pojęciem decyzji wydanej bez podstawy prawnej w znaczeniu nadanym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy rozumieć decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny. Rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (wyroki NSA: z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1800/16; z 5 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 717/15; z 9 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1369/06.
W ocenie Sądu taka właśnie sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, bowiem – jak już wyżej wskazano, art. 84 ust. 1 u.u.i.o.ś. nie daje organowi legitymacji do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację przedsięwzięcia objętego wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji nie dostrzegło, iż zawiera ono wadę skutkującą nieważnością, a tym samym rażąco naruszyło prawo.
W tym miejscu należy zaznaczyć, że – stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
W rozpoznawanej sprawie Sąd, nie będąc związany granicami skargi, z urzędu dostrzegł naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, o czym orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 p.p.s.a., wydając jednocześnie rozstrzygnięcie o kosztach postępowania na podstawie art. 200 przywołanej ustawy.
Dostrzegając przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Sąd nie badał zasadności podniesionych w skardze zarzutów, bowiem na tym etapie postępowania byłoby to przedwczesne.
Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.