Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 20 kwietnia 2026 r., nr ZPRR-1.8641.1.44.2026.ZS Wojewoda Zachodniopomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a."), art. 31 pkt 2, art. 436 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia (Dz. U. z 2025 r. poz. 620 ze zm., dalej: "ustawa o rynku pracy") w związku z art. 73 ust. 4 i ust. 8 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2025 r. poz. 214, dalej: "ustawa o promocji zatrudnienia"), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Szczecin (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") z dnia 19 lutego 2026 r., nr [...], o odmowie przyznania A. S. (dalej: "skarżący") prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 4 lipca 2025 r.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych skarżący pierwotnie zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Szczecinie (dalej: "PUP") w dniu 4 kwietnia 2025 r. Z zestawienia okresów zaliczanych z dnia 4 kwietnia 2025 r. wynika, że w dniu rejestracji skarżący udokumentował okres uprawniający do zasiłku wynoszący powyżej wymaganych 365 dni. Z uwagi na rozwiązanie przez skarżącego stosunku pracy za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron w ciągu 6 miesięcy przed dokonaniem rejestracji, organ zatrudnienia odmówił mu przyznania prawa do zasiłku od dnia rejestracji wskazując jednocześnie, że zasiłek będzie mu przysługiwał po upływie 90 dni od daty zarejestrowania w PUP (vide: decyzja Prezydenta z dnia 14 kwietnia 2025 r., nr 912.UM.04.25). Z dniem 11 kwietnia 2025 r. skarżący utracił status bezrobotnego z powodu podjęcia zatrudnienia w ramach prac interwencyjnych (vide: decyzja Prezydenta z dnia 9 maja 2025 r., nr 1217.WT.04.25).
W dniu 2 lipca 2025 r. skarżący dokonał ponownej rejestracji w PUP i ponieważ spełniał warunki wymienione w art. 2 pkt 1 ustawy o rynku pracy - z dniem rejestracji uzyskał status osoby bezrobotnej. W dniu 4 lipca 2025 r. organ I instancji decyzją nr DEiŚ.lll.l.BR.5030.1.183.2025 orzekł o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną z dniem 2 lipca 2025 r. oraz o odmowie przyznania mu prawa do zasiłku od dnia 2 lipca 2025 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że skarżący z uwagi na utratę statusu bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni i dokonanie ponownej rejestracji w okresie 14 dni od ustania zatrudnienia (art. 226 ust. 1 ustawy o rynku pracy) nabędzie prawo do zasiłku po upływie okresu karencji, o którym mowa w art. 75 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia.
Decyzją z dnia 22 lipca 2025 r., nr 780.PE.07.25, Prezydent przyznał skarżącemu prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 4 lipca 2025 r. w wysokości 100%. Wskutek odwołania skarżącego, który uważał, że powinien otrzymać prawo do zasiłku w wysokości 120%, Wojewoda decyzją z dnia 19 września 2025 r., nr WZPS-1.8641.1.45.2025.ZS uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po rozpatrzeniu sprzeciwu skarżącego od decyzji Wojewody z dnia 19 września 2025 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 808/25, uchylił decyzję Wojewody. WSA stwierdził, że uchylenie decyzji organu I instancji nie wynikało z potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie w celu wyjaśnienia okoliczności, które mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a., lecz było skutkiem odmiennego rozumienia (interpretacji) przepisów prawa materialnego, które faktycznie doprowadziło do różnych wyliczeń okresu karencji przez organy obu instancji.
Zaś odmienna wykładnia prawa materialnego, przy prawidłowo zebranym materiale dowodowym i wystarczająco wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy, nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, lecz zobowiązuje go do wydania orzeczenia merytorycznego.
Decyzją z dnia 12 lutego 2026 r., nr ZPRP-1.8641.1.8.2026.ZS Wojewoda uchylił w całości decyzję Prezydenta z dnia 22 lipca 2025 r., nr 780.PE.07.25 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent decyzją z dnia 19 lutego 2026 r., nr SP.5030.75.3.2026.MA, odmówił przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 4 lipca 2025 r.
Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy przytoczył treść art. 436 ust. 2 ustawy o rynku pracy, art. 73 ust. 4 i ust. 8 oraz art. 75 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i wyjaśnił, że w przypadku dokonywania przez bezrobotnego ponownej rejestracji na warunkach określonych w ustawie, punktem odniesienia jest zawsze pierwsza rejestracja - w niniejszej sprawie jest to rejestracja skarżącego z dnia 4 kwietnia 2025 r. Organ I instancji najpierw odmówił skarżącemu przyznania prawa do zasiłku od dnia rejestracji, tj. 4 kwietnia 2025 r., na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia (z powodu rozwiązania stosunku pracy na mocy porozumienia stron w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w PUP). W takim wypadku, zgodnie z przepisem art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, zasiłek przysługuje po upływie 90 dni karencji. Prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługiwałoby skarżącemu od dnia 3 lipca 2025 r., jednak skarżący w dniu 11 kwietnia 2025 r. utracił status bezrobotnego z powodu podjęcia zatrudnienia w ramach prac interwencyjnych. W okresie pierwszej rejestracji upłynęło zatem 7 z wymaganych 90 dni karencji.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przepisy przejściowe ustawy o rynku pracy dotyczące osób, które w okresie wejścia w życia tejże ustawy znajdowały się w okresie nieprzysługiwania zasiłku wskazują, że podstawą ustalania okresu i wysokości przyznawanego zasiłku są przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy o promocji zatrudnienia. Okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych został ujęty w art. 73 ustawy o promocji zatrudnienia. Okres przysługiwania skarżącemu prawa do zasiłku został pomniejszony o karencję (180-90=90) i dopiero po jej upłynięciu prawo to mogło zostać mu przyznane. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawodawca w przepisach ustawy o promocji zatrudnienia uwzględnił sytuacje, w których bezrobotny w okresie karencji traci status bezrobotnego z powodu podjęcia aktywności zawodowej lub pobierania świadczeń związanych z tą aktywnością. Część z tych aktywności może zostać zaliczona na poczet nałożonej na bezrobotnego karencji.
Zamknięty katalog tych aktywności został ujęty w art. 73 ust. 8 ustawy o promocji zatrudnienia. Okres wykonywania prac interwencyjnych nie mógł być zaliczony na poczet okresu karencji, bowiem nie został wymieniony w art. 73 ust. 8 ustawy o promocji zatrudnienia. To z kolei oznacza, że przy kolejnej rejestracji przyznanie skarżącemu prawa do zasiłku na zasadzie kontynuacji powinno nastąpić po upływie pozostałych 83 dni karencji, a zatem słusznie organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu prawa do zasiłku od dnia 4 lipca 2025 r.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że organ I instancji nie mógł naruszyć art. 153 p.p.s.a., bowiem to organ odwoławczy był związany wyrokiem WSA w Szczecinie sygn. akt II SA/Sz 808/25. Ponadto w ocenie Wojewody zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że skarżący w dniu 10 kwietnia 2025 r. otrzymał skierowanie do pracodawcy Przychodnia [...] Sp. z o.o. i został u niego zatrudniony w ramach prac interwencyjnych, co zostało zresztą wskazane w decyzji Prezydenta z dnia 9 maja 2025 r., nr 1217.WT.04.25. Ponownej rejestracji skarżący dokonał po zakończeniu wykonywania prac interwencyjnych. W aktach sprawy brak potwierdzenia, by skarżący w dniu otrzymania skierowania, w trakcie odbywania prac interwencyjnych czy nawet po ich zakończeniu, przy ponownej rejestracji, zgłaszał jakiekolwiek uwagi lub zastrzeżenia co do sposobu realizacji prac interwencyjnych czy wywiązywania się z obowiązków przez ich organizatora.
Wbrew twierdzeniom podnoszonym przez skarżącego, fakt realizowania przez niego prac interwencyjnych nie jest efektem "arbitralnego przyjęcia" organu, ale wynika z zapisów umowy z dnia 10 kwietnia 2025 r. nr PUP.0114.205.CAZ.I.7.4.610.4.3.3.2025, zawartej pomiędzy Prezydentem a Przychodnią [...] Sp. z o.o. o zorganizowanie prac interwencyjnych dla osób bezrobotnych.
Skargę na decyzję Wojewody z dnia 20 kwietnia 2026 r. złożył A. S. wnosząc o jej uchylenie oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji zgodnej z oceną prawną wyrażoną przez WSA w wyroku z dnia 3 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 808/25.
W ocenie skarżącego organ odwoławczy nie zastosował się do oceny prawnej WSA wyrażonej w powyższym wyroku, naruszając art. 153 p.p.s.a. WSA jednoznacznie wskazał, że organ nie miał podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, tym samym – zgodnie z art. 153 p.p.s.a. – zobowiązany był do wydania decyzji merytorycznej, zgodnej z oceną prawną Sądu, bez ponownego powtarzania wadliwego schematu działania.
Ponadto sprawa nie została zbadana szczegółowo, przez co doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ nie przeprowadził żadnych nowych dowodów, nie przesłuchał strony, nie zbadał treści zawartej umowy ani okoliczności jej rozwiązania, a także czy skierowanie nie jest obarczone wadą prawną, nie odniósł się do zarzutów dotyczących wadliwości prac interwencyjnych. Skarżący podniósł, że umowa nie zawierała zapisu o pracach interwencyjnych. Brak tej adnotacji zdaniem skarżącego czyni tę umowę zwykłą umową o pracę, co wyklucza stosowanie przepisów dotyczących karencji zasiłkowej. Organ nie zbadał również czy skierowanie nie zawierało wady prawnej w związku z tzw. pozornością utworzenia stanowiska, gdyż wcześniej świadczona była praca na rzecz Przychodni Portowej w ramach wolontariatu. Organ naruszył również art. 9 k.p.a., ponieważ nie poinformował skarżącego o skutkach prawnych skierowania ani o kwalifikacji umowy jako rzekomej umowy w ramach prac interwencyjnych.
Zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a. ponieważ jej uzasadnienie nie zawiera wyjaśnienia, dlaczego organ uznał umowę za zawartą w ramach prac interwencyjnych pomimo, że nie zawiera ona takiego oznaczenia. Organ nie wyjaśnił również, dlaczego pominął ocenę prawną WSA oraz dlaczego nie przeprowadził istotnych czynności dowodowych po wyroku sądu (np. przesłuchanie stron).
Ponadto organ dopuścił się przewlekłości postępowania. WSA w wyroku z dnia 3 grudnia 2025 r. wyraźnie wskazał, że materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji merytorycznej. Tymczasem organy przez blisko trzy miesiące po wyroku nie podjęły rozstrzygnięcia co do istoty, kontynuując nieuzasadnione wydawanie decyzji kasacyjnych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję: 1) uchyla ją w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c);
- 2) stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu.
Dokonując oceny według wskazanych wyżej kryteriów Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo.
Kwestią sporną pozostaje czy organy prawidłowo odmówiły przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 4 lipca 2025 r.
Zgodnie z art. 436 ust. 2 ustawy o rynku pracy (która weszła w życie 1 czerwca 2025 r.) osoby, będące w dniu wejścia w życie tej ustawy w okresie nieprzysługiwania zasiłku dla bezrobotnych, o którym mowa w art. 75 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia, nabywają prawo do zasiłku w wysokości i na okresy wynikające z dotychczasowych przepisów, tj. ustawy o promocji zatrudnienia.
Przepis art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia stanowi, że prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy rozwiązał stosunek pracy lub stosunek służbowy za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron, chyba że porozumienie stron nastąpiło z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy albo rozwiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania lub pracownik rozwiązał umowę o pracę w trybie art. 55 § 1ą ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy. W powyższym przypadku, zasiłek przysługuje po okresie 90 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, zgodnie z art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia.
Zgodnie zaś z art. 73 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia okres pobierania zasiłku, o którym mowa w ust. 1 i 3, ulega skróceniu o okres zatrudnienia w ramach prac interwencyjnych, robót publicznych oraz o okres odbywania stażu, szkolenia lub przygotowania zawodowego dorosłych przypadających na okres, w którym przysługiwałby zasiłek, oraz o okresy nieprzysługiwania zasiłku, o których mowa w art. 75 ust. 1-3.
Natomiast przepis art. 73 ust. 8 ustawy o promocji zatrudnienia stanowi, że okresy zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, prowadzenia pozarolniczej działalności, pobierania zasiłku chorobowego po ustaniu zatrudnienia, zaprzestaniu wykonywania innej pracy zarobkowej, prowadzenia pozarolniczej działalności oraz uzyskiwania przychodu, wymienione w ust. 5, wlicza się do okresów, o których mowa w art. 75 ust. 2.
W rozpatrywanej sprawie skarżący w dniu 4 kwietnia 2025 r. – stosownie do art. 75 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia – zarejestrował się w PUP jako bezrobotny bez prawa do zasiłku przez okres 90 dni z uwagi na rozwiązanie stosunku pracy na mocy porozumienia stron w ciągu 6 miesięcy przed dokonaniem rejestracji (zatrudnienie w P. Uniwersytecie Medycznym w S. w okresie od 1 stycznia 2025 r. do 15 marca 2025 r.). W dniu 11 kwietnia 2025 r. skarżący utracił status osoby bezrobotnej z powodu podjęcia zatrudnienia w ramach prac interwencyjnych, zaś ponownej rejestracji w PUP skarżący dokonał w dniu 2 lipca 2025 r.
W ocenie Sądu prawidłowo zatem uznał Wojewoda, że skoro w okresie pierwotnej rejestracji w PUP upłynęło 7 dni (od 4 do 11 kwietnia 2025 r.) z wymaganych 90 dni karencji, to w przypadku ponownej rejestracji w dniu 2 lipca 2025 r. przyznanie prawa do zasiłku powinno nastąpić po upływie pozostałych 83 dni karencji, co w konsekwencji wykluczało przyznanie prawa do zasiłku od dnia 4 lipca 2025 r.
Nie było przy tym podstaw do tego aby na poczet okresu karencji zaliczyć okres wykonywania przez skarżącego pracy w ramach prac interwencyjnych, bowiem przytoczony powyżej przepis art. 73 ust. 8 ustawy o promocji zatrudnienia takiej możliwości nie przewiduje.
Podnoszone w skardze zarzuty pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Nie ulega wątpliwości, że podjęcie przez skarżącego pracy w dniu 11 kwietnia 2025 r. nastąpiło w wyniku umowy nr [...] o zorganizowanie prac interwencyjnych dla bezrobotnych zawartej w dniu 10 kwietnia 2025 r. pomiędzy Prezydentem Miasta Szczecin a Przychodnią [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. oraz skierowania skarżącego przez PUP do pracy w tej Spółce. Podkreślić przy tym należy, że sposób zakończenia prac interwencyjnych i okoliczności z tym związane są irrelewantne w rozpatrywanej sprawie, bowiem brak prawa do zasiłku przez okres 90 dni wynikał z faktu rozwiązania stosunku pracy na mocy porozumienia stron w ciągu 6 miesięcy przed dokonaniem rejestracji w PUP w dniu 4 kwietnia 2025 r. Stąd też zarzuty dotyczące naruszenia przepisów k.p.a. w tym zakresie należało uznać za bezzasadne.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy przytoczył treść przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie oraz wskazał okoliczności faktyczne mające znaczenie dla rozstrzygnięcia.
Skarżący stawiając zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. odwołuje się do wyroku WSA z dnia 3 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 808/25. Wyrok ten został wydany po rozpatrzeniu sprawy ze sprzeciwu skarżącego na decyzję Wojewody z dnia 19 września 2025 r., nr WZPS-1.8641.1.45.2025.ZS, wydaną w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić należy, że stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W rezultacie w ramach tego postępowania ocena motywów organu odwoławczego dokonywana jest tylko pod kątem, czy wykazano zasadność wydania decyzji kasacyjnej. Zaskarżona decyzja jest rozstrzygnięciem merytorycznym.
Bez znaczenia dla merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji pozostaje zarzut dotyczący przewlekłości postępowania. Ewentualną przewlekłość organów skarżący mógł zwalczać na gruncie przewidzianych w tym zakresie trybów.
W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.