Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 6 sierpnia 2026 r., sygn. akt II SA/Sz 372/26

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 7 stycznia 2025 r., nr PINB.5160.154.III.2023.2025.NM, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sławnie (dalej: "PINB", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a.") oraz art. 49e pkt 3, art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2024 r., poz. 725 ze zm.; dalej: "u.p.b."), nakazał K. L. (dalej: "skarżący") rozbiórkę samowolnie posadowionej przyczepy typu holenderskiego wraz z przylegającym zadaszonym tarasem na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym K., gmina D. oraz uporządkowanie terenu.

Organ I instancji podał, że w dniu 21 sierpnia 2023 r. przeprowadził kontrolę na przedmiotowej działce i ustalił, iż na działce posadowiono przyczepę typu holenderskiego o wymiarach około 3,05 x 4,25 m, posadowioną na bloczkach betonowych. Przed przyczepą holenderską wykonano zadaszony taras drewniany o wymiarach około 1,57 x 3,50 m, zakotwiony w grunt poprzez kotwy. W przyczepie znajdują się 2 sypialnie, łazienka, salon, kuchnia. Jej wyposażenie to meble, szafki kuchenne, zlewozmywak, wc, prysznic, łóżka. Obiekt posiada instalację elektryczną, kanalizacyjną i wodną.

Skarżący oświadczył do protokołu, że dzierżawi działkę od 2020 r. i wszystkie roboty budowlane wykonał w 2020 r. Wskazał, że przebywa na działce w ciągu roku około 3 miesiące. Skarżący przedłożył kontrolującym umowę najmu nieruchomości zawartą z właścicielem działki Z. Z..

W dniu 7 marca 2024 r. do PINB wpłynęło oświadczenie skarżącego, w którym podał, że jest właścicielem 5 przyczep typu holenderskiego wraz z tarasami, zbiornika bezodpływowego i budynku gospodarczego.

Organ I instancji ustalił, że brak jest dokumentacji, dotyczącej wydania pozwolenia na budowę bądź przyjętego zgłoszenia budowy obiektów na ww. działce.

W dniu 15 marca 2024 r. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie posadowionej przyczepy typu holenderskiego wraz z przylegającym zadaszonym tarasem na ww. działce.

W dniu 29 kwietnia 2024 r. organ I instancji wydał postanowienie, w którym wstrzymał skarżącemu budowę związaną z samowolnym posadowieniem przyczepy typu holenderskiego wraz z przylegającym zadaszonym tarasem na ww. działce oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia (art. 48a ust. 1 u.p.b.). Skarżący złożył zażalenie na ww. postanowienie, przy czym Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "ZWINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia 28 maja 2024 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.

W dniu 1 lipca 2024 r. skarżący złożył do PINB wniosek o legalizację ww. obiektu.

Postanowieniem z dnia 4 września 2024 r. organ I instancji nałożył na skarżącego obowiązek wykonania i dostarczenia do PINB w terminie do dnia 30 listopada 2024 r. dokumentów w postaci:

1. 1. zaświadczenia Wójta Gminy Darłowo o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej;
2. 2. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
3. 3. projektu zagospodarowania działki lub terenu.

W dniu 5 grudnia 2024 r. do PINB wpłynęło oświadczenie skarżącego o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący nie przedłożył pozostałych dokumentów w wyznaczonym terminie.

Organ I instancji wskazał, że zgodnie z uchwałą nr XXII/282/2005 Rady Gminy Darłowo z dnia 30 czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Darłowo działka nr [...] położona jest na obszarze RZ - łąki, pastwiska, nieużytki bez zabudowy. Na przedmiotowej działce nie ma możliwości jakiejkolwiek zabudowy. Dopuszcza się jedynie zabudowę istniejącą przed wejściem planu miejscowego w życie, co nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie, ponieważ zgodnie z oświadczeniem skarżącego wszystkie roboty budowlane zostały wykonane w 2020 r. Zgodnie z art. 49e pkt 3 u.p.b., w przypadku nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego.

Skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji, w którym podał, że skoro nie przedłożył pozostałych dokumentów w wyznaczonym terminie to organ winien wezwać go do ich uzupełnienia, określając stosowny termin. Według skarżącego, organ I instancji, wydając decyzję działał przedwcześnie.

Decyzją z dnia 4 marca 2025 r., nr WOA.7722.67.2024.RK Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania skarżacego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie i przytoczył treść art. 28 ust. 1 u.p.b. Organ odwoławczy podał, że przepisy u.p.b. nie zawierają zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obiektu budowlanego - obiektu rekreacyjnego nie połączonego trwale z gruntem oraz nieposiadającego fundamentów, tzw. domku holenderskiego. Organ odwoławczy przytoczył definicję budynku z art. 3 pkt 2 u.p.b. i podał, że tylko budynki rekreacyjne o określonych parametrach są zwolnione z ww. obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 16 u.p.b.

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy obiekt nie jest obiektem trwale połączonym z gruntem z uwagi na sposób jego posadowienia - jest on ustawiony na bloczkach betonowych. Obiekt nie posiada fundamentów, zatem nie jest budynkiem. Obiekt ten wymagał zatem pozwolenia na budowę, nie zaś zgłoszenia. Skarżący nie uzyskał wymaganego pozwolenia na budowę. Z uwagi, na to że obiekt nie jest trwałe związany z gruntem, nie jest jego częścią składową, stanowi zatem wyłączną własność skarżącego, odrębną od nieruchomości gruntowej, stanowiącej przedmiot współwłasności.

Organ odwoławczy przytoczył treść art. 52 u.p.b. i wskazał, że adresatem obowiązków nakładanych przez organy nadzoru budowlanego jest skarżący jako właściciel przedmiotowego obiektu.

Organ odwoławczy podał, że nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy to, iż PINB błędnie zakwalifikował przedmiotowy obiekt budowlany, jako wymagający zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Konsekwencją powyższego było nałożenie skarżącego mniej uciążliwych obowiązków, niż obowiązki z art. 48b ust. 2 u.p.b.

Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji wskazał na konieczność wniesienia opłaty legalizacyjnej w kwocie niższej niż wymagana zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 1 u.p.d. Skarżący nie wykonał w wyznaczonym terminie mniej uciążliwych obowiązków legalizacyjnych z art. 48b ust. 3 u.p.b. Organ odwoławczy uznał zatem, że skarżący nie wykonałby również bardziej uciążliwych obowiązków z art. 48b ust. 2 u.p.b.

Organ odwoławczy stwierdził, że powodem niezłożenia przez skarżącego żądanych dokumentów jest przede wszystkim niemożność uzyskania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami mpzp, bowiem jest ona z nim sprzeczna, zaś zarówno w procedurze z art. 48b ust. 2 u.p.b., jak i z art. 48b ust. 3 u.p.b. konieczne jest przedłożenie ww. zaświadczenia.

Organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na spełnienie się przesłanki z art. 49e pkt 3 u.p.b., tj. nieprzedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów legalizacyjnych, prawidłowo nakazano rozbiórkę przedmiotowego obiektu.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji nie był zobowiązany do wezwania skarżącego na podstawie art. 49 ust. 1a u.p.b. do usunięcia nieprawidłowości w złożonych dokumentach, gdyż oprócz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skarżący nie złożył żadnych dokumentów, których nieprawidłowości można by usunąć.

Odnosząc się do zarzutu braku pełnomocnictw innych stron postępowania, organ odwoławczy podał, że nawet gdyby przyjąć, że doręczenie innym stronom decyzji było nieprawidłowe, to nie ma to znaczenia dla meritum sprawy, tj. faktu nieprzedłożenia dokumentów legalizacyjnych przez skarżącego.

Skarżący złożył skargę na ww. decyzję ZWINB i wniósł o uchylenie decyzji wydanych przez organy obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił organowi naruszenie:

1. 1. art. 52 ust. 1 u.p.b. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na automatycznym utożsamieniu sprawcy samowoli / inwestora z właściwym adresatem nakazu rozbiórki, mimo że roboty budowlane były zakończone, a w takim przypadku obowiązki mogą i powinny zostać nałożone na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego;
2. 3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 47 § 2 i 3 oraz art. 48 k.c. i art. 52 ust. 1 u.p.b. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia, czy zadaszony taras zakotwiony w gruncie przez kotwy stanowi rzecz ruchomą należącą do skarżącego, część obiektu budowlanego, czy też część składową nieruchomości gruntowej, a w konsekwencji brak ustalenia, kto jest właścicielem tej części obiektu i kto może legalnie wykonać jej rozbiórkę;
3. 4. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie rodzaju zakotwienia tarasu, sposobu jego fizycznego połączenia z gruntem, możliwości demontażu bez uszkodzenia tarasu albo gruntu, a także skutków tego połączenia dla oceny trwałego związania z gruntem oraz doboru adresata obowiązku;
4. 5. art. 49e pkt 3 u.p.b. w zw. z art. 49 ust. 1 i 1a u.p.b. oraz art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że częściowe przedłożenie dokumentów legalizacyjnych, obejmujące oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest równoznaczne z nieprzedłożeniem dokumentów legalizacyjnych w rozumieniu art. 49e pkt 3 u.p.b., podczas gdy w przypadku stwierdzenia niekompletności lub nieprawidłowości dokumentów organ powinien wydać postanowienie zobowiązujące do ich usunięcia w wyznaczonym terminie na podstawie art. 49 ust. 1a u.p.b.;
5. 6. art. 49e pkt 3 u.p.b. poprzez jego przedwczesne zastosowanie, gdyż organ mógłby rozważać wydanie decyzji rozbiórkowej dopiero po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego w postanowieniu wydanym na podstawie art. 49 ust. 1a u.p.b., a więc w reżimie art. 49e pkt 4 u.p.b., nie zaś bezpośrednio na podstawie art. 49e pkt 3 u.p.b.;
6. 7. art. 28, art. 10 § 1, art. 39, art. 40, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające ustalenie i wyjaśnienie kręgu stron postępowania, w szczególności aktualnych właścicieli / współwłaścicieli nieruchomości, na której znajdują się obiekty objęte nakazem, oraz ich roli z punktu widzenia art. 52 ust. 1 u.p.b.;
7. 8. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaakceptowanie wadliwego doręczania pism i decyzji niektórym stronom za pośrednictwem osób określanych jako pełnomocnicy, bez wykazania, czy pełnomocnictwa zostały złożone do akt tej konkretnej sprawy, co mogło pozbawić strony czynnego udziału w postępowaniu;
8. 9. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób niewyjaśniający zasadniczych przesłanek rozstrzygnięcia, w szczególności: dlaczego mimo zakończenia robót adresatem nakazu ma być skarżący, dlaczego zakotwienie tarasu nie wymaga odrębnej analizy cywilnoprawnej, dlaczego właściciel nieruchomości nie został rozważony jako adresat obowiązku oraz dlaczego organ uznał, że częściowo przedłożone dokumenty legalizacyjne nie uruchamiają trybu z art. 49 ust. 1a u.p.b.;
9. 10. art. 3 pkt 1, 2, 3 i 5 u.p.b. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepełną kwalifikację prawną przyczepy typu holenderskiego z zadaszonym tarasem, polegającą na jednoczesnym przyjęciu, że obiekt nie jest trwale związany z gruntem i nie jest budynkiem, przy równoczesnym potraktowaniu go jako obiektu wymagającego pozwolenia na budowę, bez dostatecznego wyjaśnienia, czy mamy do czynienia z budowlą, tymczasowym obiektem budowlanym, urządzeniem budowlanym, rzeczą ruchomą, czy zespołem elementów o różnym statusie prawnym.

Zarzuty zostały uszczegółowione w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje.

Spór w sprawie dotyczy nakazu rozbiórki obiektu w postaci przyczepy typu holenderskiego wraz z przyległym tarasem, znajdującego się na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym K., gmina D..

Bezsporne jest, że przedmiotowa działka objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia wykluczają możliwość jakiejkolwiek zabudowy, poza istniejącą przed jego uchwaleniem (§ 58 ust. 2 mpzp). Plan ten został uchwalony w 2005 r., zaś przedmiotowy obiekt powstał w 2020 r. Niesporne jest również, że działka, na której posadowiony jest ww. obiekt nie stanowi własności skarżącego, lecz innych osób.

Na podstawie art. 3 pkt 1 u.p.b. za obiekt budowlany rozumie się budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

Przez budynek rozumie się obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 u.p.b.).

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przyczepa typu holenderskiego nie jest połączona na stałe z gruntem, nie posiada fundamentów, zatem nie można jej zakwalifikować jako budynku na podstawie art. 3 pkt 2 u.p.b.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 16 u.p.b., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy:

1. a) do 35 m2,
2. b) powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m
3. - przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m2 powierzchni działki.

Przedmiotowy obiekt nie mógł być uznany za budynek rekreacji z art. 29 ust.1 pkt 16 u.p.b. z uwagi na to, że nie jest trwale związany z gruntem, nie posiada fundamentów, przez co nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.p.b. Oznacza to, że budowa przedmiotowego obiektu nie mogła być poprzedzona zgłoszeniem, lecz wymagała pozwolenia na budowę.

Ponadto obiektu, który nie jest budynkiem nie ujawnia się w księdze wieczystej nieruchomości, ani w ewidencji gruntów i budynków.

Wobec braku trwałego połączenia z gruntem, przyczepa typu holenderskiego może stanowić odrębną własność od własności gruntu, na którym jest posadowiona. Tak samo należy potraktować przyległy do przyczepy taras. W przeciwieństwie do skarżącego Sąd nie ma przy tym wątpliwości, że organ odwoławczy posługując się sformułowaniem "obiekt budowlany" miał na myśli przyczepę wraz z tarasem jako funkcjonalnie połączoną całość. Zdaniem Sądu nie powinno również ulegać wątpliwości, że sam fakt mocowania tarasu kotwami do gruntu (udokumentowany również dokumentacją zdjęciową) nie stanowi o jego trwałym połączeniu z gruntem. Taki sposób mocowania nie wymaga nadzwyczajnych zabiegów budowlano-technologicznych w celu odłączenia od podłoża, zaś samo odłączenie nie naruszy konstrukcji tarasu.

Zgodnie z art. 4 u.p.b., każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

W toku postępowania administracyjnego skarżący występował jako osoba - inwestor procesu budowlanego, polegającego na zabudowie ww. działki. Wystąpił on również z jako podmiot, domagający się legalizacji powstałej na działce zabudowy, oświadczając o posiadaniu przez siebie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Skarżący złożył przed organem oświadczenie, że jest właścicielem pięciu tzw. domków holenderskich wraz z tarasami oraz zbiornika bezodpływowego.

Organy administracyjne nie miały powodu kwestionować ww. oświadczenia skarżącego. Tym bardziej, że w ciągu całego postępowania administracyjnego skarżący nie uchylił się od ww. oświadczenia woli.

Stosownie do art. 52 ust. 1 u.p.b., obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo uznał skarżącego za podmiot obowiązków nakładanych na niego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 52 ust.1 u.p.b.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że dla rozpoznawanej sprawy nie ma znaczenia, że organ I instancji błędnie uznał, że budowa obiektu w postaci przyczepy holenderskiej wymaga zgłoszenia. Organ I instancji wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowalnych, które jest ostateczne i wiąże organy administracji.

W postanowieniu tym nałożono na skarżącego obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów, w tym zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Bezsporne jest, że skarżący nie przedłożył ww. zaświadczenia.

W ocenie Sądu, zarzut skarżącego, że decyzja została wydana przedwcześnie, gdyż organ powinien potraktować brak ww. zaświadczenia jako brak formalny i wyznaczyć skarżącemu termin do jego złożenia, jest niezasadny. Skarżący, bowiem nie może uzyskać zaświadczenia organu gminy o zgodności budowy z obowiązującym planem miejscowym z uwagi na jego zapis w § 58 ust. 2, który wprowadza zakaz zabudowy terenu, na którym posadowiony jest przedmiotowy obiekt budowlany.

Kwestia prawidłowości doręczenia decyzji innym stronom postępowania, zdaniem Sądu, nie ma znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy, gdyż nie wpływa to na prawo skarżącego do obrony. W przypadku uchybień ze strony organu w tym zakresie, inne osoby mogą dochodzić swoich praw w odrębnym postępowaniu.

Zaskarżona decyzja posiada uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ zabrał pełny materiał dowodowy, dokonał jego oceny, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów. Okoliczność, że skarżący nie akceptuje stanowiska organu, nie świadczy o naruszeniu przez niego przepisów postępowania.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), oddalił skargę.