Uzasadnienie
Pismem z 31 marca 2026 r. Prokurator Rejonowy w Drawsku Pomorskim wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na uchwałę Nr IX/60/2024 Rady Gminy Wierzchowo z dnia 28 listopada 2024 r. w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych gminy Wierzchowo (Dz.U. Woj. Zach. z 4.12.2024 r., poz. 5815) wskazując, iż zaskarża powyższą uchwałę w części dotyczącej § 1 pkt 1 lit. f, pkt 4, 5, 6, 7, 8 i 9.
Prokurator zarzucił skarżonej uchwale istotne, rażące naruszenie przepisów prawa, tj. art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z 31 grudnia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2025 r., poz. 1590, dalej: "ustawa o cmentarzach") i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 679, dalej: "u.g.k."), przez błędną ich wykładnię i ustalenie przez Radę Gminy Wierzchowo opłat niezwiązanych z chowaniem zmarłych, pobieranych za: wykupienie każdego dodatkowego miejsca do grobu ziemnego, rezerwację miejsca grzebalnego do dnia pochówku, korzystanie z kaplicy cmentarnej, korzystanie z chłodni w kaplicy cmentarnej w Wierzchowie, wjazd lub wejście na cmentarz w celu wykonania prac ziemno - budowlanych, prac kamieniarskich, czynności ekshumacyjnych, umieszczenie na terenie cmentarza szyldów reklamowych firm świadczących usługi pogrzebowe i kamieniarskie, oraz stałej opłaty pogrzebowej pobieranej przy każdym pochówku, podczas gdy art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach, stanowiący lex specialis w stosunku do ustawy o gospodarce komunalnej takich opłat nie przewiduje.
Wskazując na powyższe Prokurator zawnioskował o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odprowadzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie w całości.
W uzasadnieniu powyższego stanowiska wskazano, że Rada Gminy Wierzchowo, biorąc pod uwagę treść skargi oraz aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, uznaje zasadność skargi w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.
Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.
Za punkt wyjścia rozważań w badanej sprawie należy przyjąć art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.
Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
Dalej wskazać należy, że w judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.
Stwierdzenie nieważności uchwały powinno zatem poprzedzać ustalenie normy prawa powszechnie obowiązującego, która została naruszona, a także wykazanie, że naruszenie to ma charakter istotny, przy czym pod pojęciem sprzeczności z prawem należy rozumieć taką sytuację, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu, natomiast pod pojęciem "istotne naruszenie prawa" należy rozumieć wadę kwalifikowaną, która jest czymś więcej niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.
Zgodnie z zasadą legalizmu, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Skoro, jak trafnie zauważył Prokurator, zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, zatem mogła być ona podjęta wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, określającego również zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji RP). Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie.
Przedmiotem skargi, a tym samym i kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu jest uchwała Nr IX/60/2024 Rady Gminy Wierzchowo z dnia 28 listopada 2024 r. w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych gminy Wierzchowo. Powyższa uchwała jest aktem obowiązującym, nie była zmieniana ani uchylana, w stosunku do uchwały nie wydano rozstrzygnięcia nadzorczego.
Przyjęty za podstawę prawną zaskarżonej uchwały art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach, po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych 20 lat i może być odnowione (ust. 2), a przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie, powstałe w wyniku spopielenia zwłok (ust. 3).
Jak trafnie wskazał Prokurator w skardze, art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach stanowi lex specialis w stosunku do art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Powyższe powoduje, że art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach określa zakres opłat związanych z funkcjonowaniem cmentarza, równocześnie wyłączając możliwość zastosowania art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. do uregulowania innych opłat, wykraczających poza zakres wskazany w art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach. Aktualnie powyższa wykładania jest ugruntowana w orzecznictwie i sądów administracyjnych i znajduje oparcie w trafnie powołanych przez skarżącego judykatach (tj. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 278/25; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 lipca 2025 r., sygn. akt III SA/G1 1093/24; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 lipca 2025 r., sygn. akt III SA/Gl 1093/24; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 stycznia 2026 r., sygn. akt I SA/Łd 652/25).
Z powyższego wynika, że organ stanowiący jednostek samorządu terytorialnego nie jest uprawniony do ustalenia opłat będących świadczeniami publicznoprawnymi w drodze aktu prawa miejscowego ponad te opłaty, które możliwe są do ustalenia na podstawie ustawy o cmentarzach. Kompetencja organu ogranicza się więc wyłącznie do ustalenia opłat za pochowanie zwłok oraz opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat. Tym samym przewidziane w skarżonej uchwale opłaty za:
- - wykupienie każdego dodatkowego miejsca do grobu ziemnego (§ 1 pkt 1 lit. f);
- - rezerwację miejsca grzebalnego do dnia pochówku (§ 1 pkt 5);
- - korzystanie z kaplicy cmentarnej (§ 1 pkt 6);
- - korzystanie z chłodni w kaplicy cmentarnej w Wierzchowie (§ 1 pkt 7);
- - wjazd lub wejście na cmentarz w celu wykonania prac ziemno - budowlanych, prac kamieniarskich, czynności ekshumacyjnych (§ 1 pkt 8);
- - umieszczenie na terenie cmentarza szyldów reklamowych firm świadczących usługi pogrzebowe i kamieniarskie (§ 1 pkt 9);
- - stała opłata pogrzebowa pobierana przy każdym pochówku (§ 1 pkt 4);
zostały określone w akcie prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z ustawy o cmentarzach. Powyższe nakazuje stwierdzić, że uchwała w zaskarżonej części tj. dotyczącej § 1 pkt 1 lit. f, pkt 4, 5, 6, 7, 8 i 9 istotnie narusza prawo, co z kolei nakazuje uznać skargę Prokuratora za uzasadnioną.
W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji stwierdzając nieważność uchwały w zaskarżonej części.
Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.