Uzasadnienie
Decyzją z 23 stycznia 2026 r., nr 1/2026 Komendant Powiatowy Policji w G. po rozpoznaniu wniosku S. C. z dnia 30 grudnia 2025 r. o wyrównanie zaległego uposażenia za styczeń i luty 2023 r., odprawy i ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, nagrody rocznej i innych świadczeń pieniężnych z tytułu pełnienia służby w Policji odmówił przyznania wyrównania wnioskowanych świadczeń w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji i przejściem na zaopatrzenie emerytalne.
Organ podał, że uposażenie strony za styczeń i luty 2023 r. zostało wyliczone w oparciu o kwotę bazową ustaloną na podstawie ustawy budżetowej na rok 2022, tj. 1614,69 zł, natomiast zdaniem wnioskodawcy uposażenie powinno zostać wyliczone przy zastosowaniu kwoty bazowej na 2023 r., a mianowicie 1740,64 zł.
Uzasadniając rozstrzygnięcie wyjaśnił, że podstawę wypłaty uposażenia zasadniczego oraz innych świadczeń i należności pieniężnych w związku ze służbą w Policji w oparciu o kwotę bazową stanowiły przepisy ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Na podstawie art. 41 tej ustawy, kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na 2023 rok dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. (ust. 1). Do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 270) - ust.
2. Uposażenie żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno- Skarbowej wypłacane w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. podlega każdorazowemu zwiększeniu o 1/5 kwoty różnicy pomiędzy uposażeniem należnym na dzień 1 marca 2023 r. obliczonym na podstawie kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej na rok 2023 odpowiednio dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej a uposażeniem należnym na dzień 1 stycznia 2023 r. obliczonym zgodnie z ust. 2 (ust. 3). Do podwyższenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej nie stosuje się przepisu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (ust. 4). Podwyższenie uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, wraz ze zwiększeniem, o którym mowa w ust. 3, następuje w ciągu 3 miesięcy po dniu ogłoszenia ustawy budżetowej na rok 2023, z wyrównaniem od dnia 1 marca 2023 r. (ust. 5).
W myśl przywołanych przepisów, z ustawy budżetowej na rok 2023, w kwestii dotyczącej uposażeń, wyłączone zostały określone grupy zawodowe, w tym funkcjonariusze Policji. Waloryzację ich płac określono od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. - na podstawie kwoty bazowej wynoszącej w 2023 r. 1740,64 zł, pozostawiając uposażenia w okresie od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. na dotychczasowym poziomie, tj. z kwotą bazową wskazaną w ustawie budżetowej na rok 2022, wynoszącą 1614,69 zł.
Skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 21 lutego 2023 r. w związku z przejściem na zaopatrzenie emerytalne.
Zmiana przepisów prawa dotyczących wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r., które skarżący uznaje za dyskryminujące może nastąpić jedynie w wyniku działania prawodawcy. Ustalenie wysokości uposażenia za sporne miesiące, przy zastosowaniu kwot bazowych ustalonych w ustawie budżetowej na rok 2022, a nie wyższych ustalonych w ustawie budżetowej na rok 2023 jest wynikiem stosowania obowiązujących przepisów ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, a nie wynikiem polityki dyskryminacji wobec byłego funkcjonariusza.
W odwołaniu od ww. decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 8 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie, przy jednoczesnym zastosowaniu art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 r., podczas gdy art. 41 ustawy z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 32, art. 67 ust. 11 Konstytucji RP.
Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie decyzją nr 6/2026 wydaną w dniu 4 marca 2026 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691) – dalej k.p.a., po rozpoznaniu odwołania S. C. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w G. z 23 stycznia 2026 r.
W pierwszej kolejności Komendant podzielił stanowisko organu I instancji, stwierdzające, że ustalenie wysokości uposażenia za miesiąc styczeń i luty 2023 r., przy zastosowaniu kwot bazowych ustalonych w ustawie budżetowej na rok 2022 (art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d) a nie wyższych kwot bazowych ustalonych w ustawie budżetowej na rok 2023 (art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d), jest wynikiem stosowania obowiązujących przepisów przywołanej ustawy o szczególnych rozwiązaniach, nie zaś wynikiem praktyki dyskryminacyjnej organów Policji w stosunku do ww. byłego funkcjonariusza Policji. Według art. 41 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023, m.in. dla funkcjonariuszy Policji, stosuje się do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Przewidziany w art. 41 ust. 3 tej ustawy mechanizm zwiększania kwot uposażenia wypłacanego w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. o 1/5 kwoty różnicy pomiędzy uposażeniem należnym na dzień 1 marca 2023 r. a uposażeniem należnym na dzień 1 stycznia 2023 r. dotyczy wyliczenia uposażenia dla osób pełniących służbę po dniu 28 lutego 2023 r. i nie dotyczy osób, które w tym czasie służby już nie pełniły.
Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania, za niezasadny organ odwoławczy uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 8 Konstytucji RP przez zastosowanie niekonstytucyjnego, według skarżącego, przepisu art. 41 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej, wyjaśniając, że subiektywne przekonanie skarżącego, że regulacje, w oparciu o które wypłacono mu uposażenie za styczeń i luty 2023 r. są niezgodne z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), nie może stanowić podstawy do podważenia legalności działań organu administracji w niniejszej sprawie. Z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa nie można wywodzić obowiązku wydania decyzji niezgodnej z obowiązującymi przepisami prawa. Organ nie ma możliwości dowolnego kształtowania uposażeń funkcjonariuszy Policji. Zgodnie z art. 7 k.p.a., organy działają na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego. Ocena konstytucyjności przepisów prawa stanowi wyłączną kompetencję Trybunału Konstytucyjnego, zaś organy administracji nie są uprawnione w tym przedmiocie do rozstrzygania.
Przepisy stanowiące podstawę ustalenia skarżącemu należnego uposażenia za styczeń i luty 2023 r. nie zostały zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny, co powoduje konieczność uznania, że przepisy te korzystają z domniemania konstytucyjności. Zmiana przepisów prawa dotyczących wyrównania uposażenia za miesiąc styczeń i luty 2023 r., uznawanych przez skarżącego za dyskryminujące, może nastąpić jedynie w wyniku działania prawodawcy, a stwierdzenie ich niekonstytucyjności z powodu naruszenia zasady równości wobec prawa należy do właściwości Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 Konstytucji RP).
Nie zgadzając się z opisanym rozstrzygnięciem S. C. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
Zarzucając, tak jak w odwołaniu naruszenie art. art. 8 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie, przy jednoczesnym zastosowaniu art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 r., podczas gdy art. 41 ustawy z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 32, art. 67 ust. 11 Konstytucji RP, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, zobowiązanie organu do przedłożenia akt osobowych skarżącego, zwrócenie się przez Sąd do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o akta emerytalno-rentowe skarżącego.
Zdaniem skarżącego przepisy na które powołuje się organ są niekonstytucyjne, ponieważ przyjęcie stawki bazowej z 2022 r. a nie z 2023 r. skutkowało niższym wynagrodzeniem dla odchodzących funkcjonariuszy, powodując różnicowanie wynagrodzeń ze względu na datę zakończenia służby, a tym samym nierówne traktowanie funkcjonariuszy, co jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości.
Sposób ustalania należnego żołnierzom i funkcjonariuszom w 2023 r. uposażenia odbiegał od sposobu dotyczącego ustalania wysokości wynagrodzenia zasadniczego pozostałych grup pracowników państwowej sfery budżetowej, również opartego o kwotę bazową określoną w ustawie budżetowej na dany rok kalendarzowy. Zdaniem skarżącego regulacja ta była niezgodna z Konstytucją, w tym z określoną w art. 2 zasadą demokratycznego państwa prawa, zasadą legalizmu (art. 7), czy zasadą równości wobec prawa (art. 32).
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz orzekają w sprawach skarg na akty i czynności z zakresu administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że rolą Sądu w niniejszej sprawie było dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego oraz czy organy administracji prawidłowo zastosowały przepisy znajdujące zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.
Przeprowadzona w tym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia prawa, które uzasadniałoby jej uchylenie.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się w pierwszej kolejności do rozstrzygnięcia, czy skarżącemu, zwolnionemu ze służby w Policji z dniem 21 lutego 2023 r., przysługiwało prawo do wyrównania uposażenia za styczeń i luty 2023 r. poprzez zastosowanie kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej na rok 2023.
W ocenie Sądu na tak postawione pytanie należało udzielić odpowiedzi przeczącej.
Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma art. 41 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2666, dalej: "ustawa okołobudżetowa").
Zgodnie z art. 41 ust. 1 tej ustawy kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r.
Natomiast stosownie do art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od dnia 1 stycznia do dnia 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022.
Z treści powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że ustawodawca wprowadził szczególne zasady ustalania uposażeń wskazanych w nich funkcjonariuszy w pierwszych dwóch miesiącach 2023 r. Do obliczenia uposażeń należnych za okres od dnia 1 stycznia do dnia 28 lutego 2023 r. należało stosować kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022. Natomiast kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 znajdowały zastosowanie dopiero do obliczenia uposażeń należnych za okres od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r.
Regulacja ta jest jednoznaczna i nie pozostawia organowi administracji publicznej swobody w zakresie wyboru kwoty bazowej właściwej dla poszczególnych okresów. W szczególności organ nie był uprawniony do zastosowania do uposażeń należnych za styczeń i luty 2023 r. kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej na rok 2023, skoro art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej wprost nakazywał w tym okresie stosowanie kwot bazowych ustalonych w ustawie budżetowej na rok 2022.
Skoro zatem skarżący został zwolniony ze służby z dniem 21 lutego 2023 r., to uposażenie należne mu za styczeń i luty 2023 r. podlegało ustaleniu według zasad określonych w art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej. Nie znajdował do niego zastosowania art. 41 ust. 1 tej ustawy, który odnosił stosowanie kwot bazowych ustalonych w ustawie budżetowej na rok 2023 do uposażeń należnych za okres od dnia 1 marca 2023 r.
W konsekwencji uposażenie wypłacone skarżącemu za styczeń i luty 2023 r., ustalone przy zastosowaniu kwoty bazowej wynikającej z ustawy budżetowej na rok 2022, zostało określone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Brak było zatem podstaw prawnych do ponownego ustalenia tego uposażenia z zastosowaniem kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej na rok 2023, a tym samym do wypłaty z tego tytułu wyrównania.
Podkreślić należy, że stosownie do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Organ jest zatem zobowiązany do stosowania obowiązujących regulacji ustawowych i nie może samodzielnie modyfikować określonych przez ustawodawcę zasad ustalania wysokości uposażenia. Dotyczy to również sytuacji, w której strona ocenia przyjęte rozwiązanie jako niekorzystne lub niesprawiedliwe.
Nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące niezgodności art. 41 ustawy okołobudżetowej z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP jest ona najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, natomiast art. 7 Konstytucji RP ustanawia zasadę legalizmu, nakazując organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa. Przepisy te nie mogą być jednak rozumiane w ten sposób, że organ administracji publicznej jest uprawniony do pominięcia jednoznacznego przepisu ustawy wyłącznie na podstawie własnej oceny jego zgodności z Konstytucją.
W niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do odmowy zastosowania art. 41 ustawy okołobudżetowej. Przepis ten pozostawał w obowiązującym porządku prawnym, a jego treść w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy była jednoznaczna. Z art. 41 ust. 1 i 2 tej ustawy wprost wynikało bowiem, że ustawodawca rozdzielił okres obowiązywania poszczególnych kwot bazowych, przewidując stosowanie kwot bazowych ustalonych w ustawie budżetowej na rok 2022 do uposażeń należnych za styczeń i luty 2023 r., a kwot bazowych ustalonych w ustawie budżetowej na rok 2023 – do uposażeń należnych począwszy od dnia 1 marca 2023r.
Sąd administracyjny, sprawując kontrolę działalności administracji publicznej, dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z prawem, w tym dokonuje wykładni przepisów ustawowych z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła jednak potrzeba dokonywania wykładni art. 41 ustawy okołobudżetowej w sposób odbiegający od jego literalnej treści, ponieważ przepis ten w sposób jasny określał zasady ustalania uposażeń za poszczególne okresy 2023 r.
Nie można przy tym przyjąć, że samo powołanie przez stronę przepisów Konstytucji RP i przedstawienie przez nią odmiennej oceny przyjętego przez ustawodawcę rozwiązania prowadzi do obowiązku pominięcia przez organ obowiązującej regulacji ustawowej. Organ administracji nie jest bowiem uprawniony do kreowania, w drodze decyzji administracyjnej, uprawnienia do świadczenia w wysokości niewynikającej z obowiązujących przepisów prawa.
Z tych względów nie mogły odnieść skutku zarzuty skarżącego oparte na art. 2, art. 7, art. 8, art. 32 oraz art. 67 Konstytucji RP. Samo przekonanie strony o niezgodności określonego rozwiązania ustawowego z Konstytucją nie jest wystarczające do uznania, że organ, który zastosował obowiązujący przepis ustawy, naruszył prawo.
W szczególności wskazać należy, że z art. 32 Konstytucji RP nie wynika obowiązek przyznania wszystkim funkcjonariuszom świadczeń w jednakowej wysokości, niezależnie od okresu, za który świadczenie jest należne. Z kolei art. 67 Konstytucji RP nie określa wysokości konkretnych świadczeń przysługujących funkcjonariuszom, pozostawiając ustawodawcy określenie zakresu i form realizacji praw socjalnych.
W rozpoznawanej sprawie ustawodawca w sposób wyraźny określił, że kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 stosuje się do obliczenia uposażeń w okresie od dnia 1 marca do dnia 31 grudnia 2023 r. Jednocześnie przesądził, że do obliczenia uposażeń należnych za okres od dnia 1 stycznia do dnia 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022.
Skarżący został zwolniony ze służby z dniem 21 lutego 2023 r., a zatem całe uposażenie objęte jego żądaniem wyrównania dotyczyło okresu, w którym zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej należało stosować kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022.
W konsekwencji nie istniała podstawa prawna ani do ponownego ustalenia skarżącemu wysokości uposażenia za styczeń i luty 2023 r. z zastosowaniem kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej na rok 2023, ani do wypłaty z tego tytułu wyrównania.
Tożsame stanowisko w kwestii zasad ustalania uposażenia funkcjonariuszy za styczeń i luty 2023 r., w szczególności braku podstaw do jego wyrównania poprzez zastosowanie kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej na rok 2023, zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach o sygn. akt III OSK 2540/25, III OSK 2539/25 oraz III OSK 569/26.
Powyższe stanowisko znajduje zatem potwierdzenie również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, co dodatkowo przemawia za prawidłowością dokonanej przez organy wykładni i zastosowania art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej.
W świetle powyższych okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a podniesione w skardze zarzuty nie dawały podstaw do jej uchylenia.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.