Uzasadnienie
Pismem z dnia 27 lutego 2026 r. K. U. (dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca"), zamieszkała w [...], złożyła do Wójta Gminy (dalej: "organ", "Wójt") wniosek o refundację kosztów dowozu niepełnosprawnego dziecka - E. K. do Integracyjnego Punktu Przedszkolnego [...] [...] w N.. Wraz z wnioskiem wnioskodawczyni przedłożyła orzeczenie Centrum Psychologiczno-Pedagogicznego w S. z dnia 19 kwietnia 2024 r., nr 1226/2023/2024 o potrzebie kształcenia specjalnego, opinię Centrum Psychologiczno-Pedagogicznego w S. z dnia 19 kwietnia 2024 r., nr 1227/2023/2024 o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, orzeczenie o niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Stargardzie z dnia 12 lutego 2025 r., nr TO.8321.2.352.2024 oraz zaświadczenie z dnia 18 lutego 2026 r. potwierdzające uczęszczanie dziecka do ww. przedszkola.
Pismem z dnia 3 marca 2026 r. Wójt wystąpił do wnioskodawczyni z zapytaniem czy ubiegała się o przyjęcie dziecka do przedszkola w Zespole Szkół Niepublicznych w R. W..
Pismem z tego samego dnia Wójt wystąpił także do Dyrektora Zespołu Szkół Niepublicznych w R. W. z zapytaniem, czy istnieje możliwość przyjęcia dziecka urodzonego 27 stycznia 2021 r. do oddziału przedszkolnego, czy placówka posiada warunki organizacyjne, kadrowe i lokalowe umożliwiające realizację zaleceń wynikających z opinii o potrzebie wczesnego wspierania rozwoju dziecka i orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego oraz czy placówka może zapewnić realizację wskazanych w dokumentacji form wsparcia edukacyjnego, terapeutycznego i wychowawczego. Do pisma załączono dokumentację dziecka z anonimizacją danych osobowych.
Dyrektor Niepublicznej Szkoły Podstawowej w R. W. w piśmie z dnia 4 marca 2026 r. na wszystkie zadane pytania odpowiedział twierdząco. Wskazał, że placówka w całości spełnia warunki do realizacji zaleceń zawartych w przedłożonych dokumentach w aspekcie edukacyjnym, terapeutycznym, wychowawczym i opiekuńczym oraz, że szkoła skoncentrowana jest na kształceniu i specjalistycznej terapii dzieci z autyzmem. Dyrektor zapewnił, że szkoła jest w stanie zapewnić całościowe, odpowiednie wsparcie we wszystkich obszarach jakie dziecko potrzebuje oraz że dysponuje specjalistyczną kadrą pedagogiczną z pełnymi kwalifikacjami do pracy z dzieckiem ze spektrum autyzmu. Oświadczył, że po ukończeniu edukacji na etapie wychowania przedszkolnego dziecko będzie mogło kontynuować edukację w Niepublicznej Szkole Podstawowej w R. W..
Pismem z dnia 12 marca 2026 r. organ poinformował wnioskodawczynię, że brak jest podstaw do przyznania zwrotu kosztów dowozu dziecka do Integracyjnego Punktu Przedszkolnego "[...]" w N.. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 32 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1043 ze zm., dalej: "u.p.o.") obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej lub innej formy wychowania przedszkolnego umożliwiającej realizację zaleceń wynikających z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna, jeżeli dowóz zapewniają rodzice. Wskazał, że na obszarze Gminy R. M. najbliższą placówką spełniającą wskazane wymagania jest Niepubliczna Szkoła Podstawowa nr [...] w R. W..
Wnioskodawczyni nie wykazała aby brała udział w rekrutacji do tej placówki. Natomiast szkoła poinformowała, że dysponuje wolnym miejscem w oddziale przedszkolnym oraz posiada odpowiednie warunki do zapewnienia realizacji wszystkich zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, a także dodatkowych form wsparcia. Obowiązek gminy, wynikający z art. 32 ust. 6 u.p.o., polega zaś na zapewnieniu transportu lub zwrocie kosztów przejazdu do najbliższej placówki, która jest w stanie realizować zalecenia określone w orzeczeniu, a nie do placówki wybranej przez rodziców dziecka.
W piśmie z dnia 18 marca 2026 r. skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, wniosła o uchylenie decyzji w całości i przyznanie zwrotu kosztów dowozu dziecka do placówki, do której uczęszcza. Wskazała, że jej córka posiada orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego z uwagi na autyzm. Zgodnie z dokumentacją specjalistyczną oraz wielospecjalistyczną oceną funkcjonowania dziecka wymaga ona stałego wsparcia terapeutycznego, w szczególności terapii integracji sensorycznej, zajęć logopedycznych oraz zajęć rozwijających kompetencje emocjonalno-społeczne. Placówka, do której obecnie uczęszcza dziecko zapewnia realizację wszystkich zaleceń wynikających z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego oraz posiada kadrę przygotowaną do pracy z dziećmi ze spektrum autyzmu. Córka jest zaadaptowana do środowiska przedszkolnego, zna kadrę pedagogiczną, terapeutów oraz rówieśników, co daje jej poczucie bezpieczeństwa i stabilizacji.
Skarżąca podniosła, że obowiązek gminy dotyczy zapewnienia transportu do najbliższej odpowiedniej placówki, a nie wyłącznie placówki położonej najbliżej geograficznie. W ocenie skarżącej wskazana przez organ placówka nie stanowi odpowiedniego rozwiązania dla jej dziecka z punktu widzenia jego indywidualnych potrzeb rozwojowych i terapeutycznych. Do skargi dołączono opinię pedagogiczną z dnia 16 marca 2026 r., opisującą postępy edukacyjne oraz rozwój dziecka w przedszkolu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu zarzuty skarżącej dotyczące nieodpowiedniości placówki w R. W. nie znajdują uzasadnienia. Szkoła w R. W. zapewnia realizację wszystkich zaleceń wynikających z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z uwagi na autyzm, w tym wsparcie terapeutyczne, zajęcia logopedyczne oraz zajęcia rozwijające kompetencje emocjonalno-społeczne. Placówka dysponuje kadrą posiadającą kwalifikacje i doświadczenie zawodowe w pracy z dziećmi ze spektrum autyzmu, w tym wykwalifikowanych nauczycieli, terapeutów i logopedów, co zapewnia realizację wszystkich zaleceń wynikających z orzeczenia.
Ponadto, placówka stosuje metody pracy odpowiadające potrzebom rozwojowym dziecka, w tym indywidualne programy edukacyjno-terapeutyczne oraz formy wsparcia rozwijające kompetencje emocjonalno-społeczne. Wybór placówki został dokonany w oparciu o kryterium odpowiedniości do potrzeb dziecka, a nie wyłącznie ze wzglądu na położenie geograficzne. W orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego wskazano możliwe formy kształcenia poczynając od najkorzystniejszych dla dziecka tj. przedszkole specjalne (dla dzieci z autyzmem), przedszkole specjalne w ośrodku szkolno- wychowawczym, przedszkole integracyjne, przedszkole ogólnodostępne z oddziałami specjalnymi (dla dzieci z autyzmem), przedszkole ogólnodostępne z oddziałami integracyjnymi, inną formę wychowania przedszkolnego, oddział przedszkolny w szkole podstawowej lub przedszkole ogólnodostępne. Niepubliczna Szkoła Podstawowa Specjalna Nr [...] w R. W. prowadzi oddział przedszkolny wyłącznie dla dzieci ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi, w tym dzieci z autyzmem, co odpowiada zaleceniom zawartym w orzeczeniu.
Podjęcie edukacji w oddziale przedszkolnym wskazanej placówki daje dziecku możliwość dalszej kontynuacji nauki w tej samej szkole na poziomie szkoły podstawowej, co sprzyja zachowaniu ciągłości procesu edukacyjnego i terapeutycznego, pełnej realizacji zaleceń orzeczenia oraz budowaniu poczucia bezpieczeństwa i stabilności, szczególnie istotnego dla dzieci z autyzmem. Wskazana placówka jest przedszkolem specjalnym choć nie wynika to z nazwy i w pełni wypełni potrzeby dziecka w sferze edukacyjnej, terapeutycznej oraz wychowawczej. Wójt wskazał również na rzeczywistą możliwość przyjęcia dziecka do placówki. Końcowo podkreślił, że ustawodawca nie przyznał rodzicom uprawnienia do wyboru dowolnej placówki, której wybór skutkowałby automatycznym obowiązkiem finansowania dowozu przez gminę. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do nieuzasadnionego rozszerzenia obowiązków gminy ponad zakres wynikający z ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Odmowa zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom dojazdu do placówki oświatowej jest czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem jest ona zaskarżalna do sądu administracyjnego.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej czynności stanowiły przepisy u.p.o.
Zgodnie z art. 32 ust. 6 u.p.o. obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego.
Stosownie do art. 39a ust. 1 u.p.o. obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców.
Zwrot kosztów przewozu, o którym mowa w ust. 1, następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami (art. 39a ust. 4). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiera z rodzicami umowę, o której mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia uzyskania informacji, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice (art.39a ust.5).
Zaznaczyć przy tym należy, że obowiązek z art. 39a ust. 1 u.p.o. ma charakter alternatywny, lecz wybór spełnienia przez gminę jednego z tych obowiązków należy wyłącznie do rodziców dziecka. Orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tym zakresie zgodne (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 1244/22 i przywołane tam wyroki).
Podkreślić również należy, że o ile rodzice mają pełną swobodę w wyborze przedszkola lub szkoły, do której będą posyłać swoje dziecko (kierując się swoimi subiektywnymi ocenami co do potrzeb dziecka i możliwości ich najlepszej realizacji przez taką placówkę oświatową), to na gminie ciąży obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu tylko:
- - niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 u.p.o.,
- - do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego.
Tym samym powyższy obowiązek nałożony przez ustawodawcę na gminę nie oznacza zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 u.p.o. bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu, w każdym przypadku i do każdej placówki, którą wskażą rodzice uważając subiektywnie, że zapewnia ona najlepsze warunki edukacyjne, rehabilitacyjne i opiekuńcze. Obowiązek ten dotyczy wyłącznie zapewnienia takim dzieciom bezpłatnego transportu lub zwrotu rodzicom kosztów transportu do placówki najbliższej.
W orzecznictwie sądowym jednoznacznie podkreśla się, że najbliższe przedszkole (szkoła), to przedszkole pozwalające w najwyższym stopniu realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, a zatem najpełniej dostosowane do zdolności i możliwości psychofizycznych dziecka oraz posiadające warunki umożliwiające prawidłowe kształcenie i rehabilitację dzieci z rozpoznanym rodzajem niepełnosprawności. Nie musi to być przedszkole (szkoła) najbliższe w rozumieniu faktycznej (geograficznej) odległości od miejsca zamieszkania dziecka. Za najbliższą jednostkę, o której mowa w art. 32 ust. 6 u.p.o., uznać należy przedszkole znajdujące się na terenie innej gminy, a nawet powiatu lub województwa, jeżeli na terenie gminy, w której dziecko niepełnosprawne mieszka, w najbliższej geograficznie odległości nie byłoby placówki zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dotyczących jego wychowania i kształcenia, wydanych z uwagi na stwierdzone niepełnosprawności dziecka.
Warunkiem takiego zastosowania powołanego przepisu jest to, aby w bliższej odległości nie było placówki (przedszkola) zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu w sposób najpełniejszy realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 831/23).
W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że córka skarżącej, urodzona w 2021 r., posiada orzeczenie o niepełnosprawności oraz orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Kwestią sporną pozostaje czy wskazane przez skarżącą przedszkole jest "przedszkolem najbliższym" w rozumieniu art. 32 ust. 6 u.p.o.
Jak wynika z akt sprawy organ przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające zwracając się do Dyrektora Niepublicznej Szkoły Podstawowej w R. W. o zajęcie stanowiska czy placówka ta zapewni realizację wskazań i zaleceń w odniesieniu do córki skarżącej. Zaznaczyć przy tym należy, że Dyrektor dysponował m.in. zanonimizowaną kopią orzeczenia o niepełnosprawności i orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego.
W ocenie Sądu analiza powyższych dokumentów oraz informacji udzielonej przez Dyrektora ww. placówki, w tym przedstawionych metod i narzędzi pracy, oferowanych form zajęć dla dzieci w spektrum autyzmu, zaplecza kadrowego, pozwala na wywiedzenie wniosku, że placówka ta w całości spełnia warunki do realizacji zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego zarówno w aspekcie edukacyjnym, terapeutycznym, wychowawczym i opiekuńczym. Należy przy tym wskazać, że jedynym punktem odniesienia jest treść wskazań i zaleceń wynikających z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, które ma spełniać przedszkole wskazane przez organ jako najbliższe. Nie są nimi żadne inne zaświadczenia i opinie – np. opinia pedagogiczna z dnia 16 marca 2026 r., którą skarżąca załączyła do skargi.
Podsumowując, należy wskazać, że subiektywna ocena rodzica, iż inna placówka jest lesza dla jego dziecka nie może świadczyć o wadliwości odmowy zwrotu refundacji kosztów dowozu, skoro istnieje placówka bliższa geograficznie, mogąca w pełni zrealizować zalecenia orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego.
W tym stanie rzeczy, Sąd za niezasadne uznał zarzuty skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.p. skargę oddalił.
Przywołane w uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.