Uzasadnienie
Postanowieniem z 29 stycznia 2026 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm. dalej: "k.p.a.") oraz art. 49g ust. 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r., poz. 418, ze zm., dalej: "p.b.") Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (dalej: "organ II instancji"), po rozpatrzeniu zażalenia P. K. (dalej: "strona", "skarżący"), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: "organ I instancji") z 12 września 2025 r., nr [...], wydane na podstawie art. 123 § 1 k.p.a. i art. 57 ust. 4 p.b., zmieniające postanowienie organu I instancji z 30 maja 2025 r., nr [...] nakładające na B. M. (dalej: "inwestor") obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych dotyczących wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego położonego w T. przy ul. [...], na terenie działek nr [...] i [...], obręb ewidencyjny nr [...] T., jednostka ewidencyjna T., w zakresie terminu przedłożenia dokumentów legalizacyjnych.
W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ II instancji wskazał następujące ustalenia stanu faktycznego sprawy.
Organ I instancji, prowadząc uproszczone postępowanie legalizacyjne w sprawie budynku mieszkalnego wybudowanego na terenie wskazanych na wstępie działek, bez wymaganego pozwolenia na budowę, postanowieniem z 30 maja 2025 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie 90 dni od daty otrzymania postanowienia, dokumentów legalizacyjnych, wymaganych przepisem art. 49g ust. 2 p.b., tj.:
- 1. oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane /obejmującej działki nr [...] i [...]/,
- 2. geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej,
- 3. ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującej, czy stan techniczny obiektu budowlanego:
- a) nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz
- b) pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.
W dniu 1 września 2025 r. do organu wpłynął wniosek inwestora o przedłużenie terminu do dostarczenia ww. dokumentów na 2 miesiące, z uwagi na długi termin rozgraniczenia działek.
Wskazanym na wstępie postanowieniem z 12 września 2025 r., wydanym na podstawie art. 57 ust. 4 p.b., organ I instancji zmienił swoje postanowienie z 30 maja 2025 r., w zakresie terminu przedłożenia dokumentów wskazując, że "obowiązek należy wykonać w terminie 2 miesięcy od daty otrzymania niniejszego postanowienia".
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że w art. 49g ust. 1 p.b., ustawodawca określił jedynie minimalny termin na dostarczenie dokumentów. Przepis nie określa długości terminu, a zatem jest terminem instrukcyjnym, a to oznacza, że w zakresie swobody działania organu leży ustalanie terminu umożliwiającego wykonanie nałożonego obowiązku. Inwestor nie kwestionuje zasadności nałożonego obowiązku, potrzebuje jedynie więcej czasu na przedłożenie żądanych dokumentów. Nakaz rozbiórki jest sankcją daleko idącą, powodującą skutki nieodwracalne, dlatego winien być stosowany wyłącznie w sytuacji gdy nie ma możliwości legalizacji obiektu. Przebieg granic działki ma kluczowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie i dlatego w ocenie organu I instancji zasadnym jest przedłużenie terminu zgodnie z wnioskiem.
Skarżący, będący właścicielem działki sąsiedniej (nr [...] w T.) wniósł zażalenie na postanowienie organu I instancji z 12 września 2025 r., kwestionując argumentację organu co do charakteru terminu na dostarczenie przez inwestora dokumentów legalizacyjnych. Argumentował, iż nawet gdyby przyjąć, że sprawa jest
"szczególnie skomplikowana", to maksymalny termin rozpatrzenia sprawy wynosi 3 miesiące (90 dni). Termin ten już upłynął. Według skarżącego, brak decyzji w tej sprawie, po upływie 90 dni od wszczęcia postępowania, stanowi rażące naruszenie prawa i stanowi klasyczny przykład przewlekłości postępowania. Zgodnie z art. 49e p.b., po upływie wyznaczonego terminu organ powinien wydać decyzję, a ustawa nie przewiduje możliwości przedłużania terminu. Skarżący uważa, że postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej. Jedyną przyczyną złożenia wniosku o rozgraniczenie przez inwestora jest jego próba zalegalizowania samowolnej zabudowy, która bezpośrednio "wchodzi" na działkę skarżącego. Działanie to ma charakter nadużycia prawa i w ocenie skarżącego może prowadzić do bezprawnego przesunięcia granic lub zmiany stanu ewidencyjnego z naruszeniem przepisów.
Ponadto skarżący zakwestionował również tryb postępowania w sprawie, podnosząc, że organ przyjął datę powstania obiektu wyłącznie na podstawie zeznań członków rodziny inwestora, pomijając dowody obiektywne (mapy, ewidencja gruntów i budynków, dokumenty geodezyjne, materiały podatkowe). Skarżący uważa, że organy traktują go w sposób nierówny i odbierają jako stronę "przeszkadzającą" w procedurze, podczas gdy faktycznym inicjatorem sporu i źródłem problemu jest inwestor, który dopuścił się samowoli budowlanej i naruszenia granic działki.
Powołanym na wstępie postanowieniem organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z 12 września 2025 r.
Organ II instancji uznał, że kwestionowane zażaleniem postanowienie zostało omyłkowo wydane na podstawie art. 123 § 1 k.p.a i art. 57 ust. 4 p.b., ponieważ powinno zostać wydane na podstawie art. 123 § 1 k.p.a., w związku z art. 49g ust. 1 p.b., co wynika z treści uzasadnienia postanowienia organu I instancji.
Dalej organ II instancji wyjaśnił, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie wskazują wprost na możliwość zmiany terminu wyznaczonego w postanowieniu, o którym mowa w art. 49g ust. 1 tejże ustawy. Zmiany takiej nie można dokonać na podstawie art. 154, czy art. 155 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., co wynika z treści art. 126 k.p.a. Organ II instancji zważył jednak na wyraźne stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wyrażone chociażby w postanowieniu ostatecznym tego organu z 31 grudnia 2021 r., że zmiany terminu procesowego, a taki właśnie charakter ma termin wskazany w art. 49g ust. 1 p.b., wyznaczonego w rozstrzygnięciu administracyjnym, należy dokonywać na podstawie art. 123 k.p.a. Skoro zatem dopuszczalna jest zmiana w trybie art. 123 k.p.a. terminu wyznaczonego w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., to tym bardziej należy uznać za dopuszczalną zmianę w tym trybie terminu wyznaczonego w postanowieniu, o którym mowa w art. 49g ust. 1 tejże ustawy.
Mając zatem na uwadze powyższe stanowisko organu szczebla centralnego - a także słuszny interes strony – inwestora, przedstawiony we wniosku o zmianę terminu, organ II instancji uznał za zasadną zmianę terminu wyznaczonego inwestorowi. Podstawą postanowienia, przedłużającego ustalony przez organ termin do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, pod względem procesowym powinien być art. 123 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ II instancji wyjaśnił, iż przedmiotem niniejszego postępowania zażaleniowego jest wyłącznie zmiana terminu do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Zarzuty merytoryczne dotyczące wszczęcia i prowadzenia przez organ I instancji uproszczonego postępowania legalizacyjnego w sprawie budynku mieszkalnego mogły być rozpatrzone, po wniesieniu zażalenia na ww. postanowienie organu z 30 maja 2025 r., nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych.
Jak zaznaczył organ II instancji, skarżący w piśmie 5 czerwca 2025 r. odnosił się do ww. postanowienia z 30 maja 2025 r., jednakże na wezwanie organu skarżący, w piśmie z 19 stycznia 2026 r., jednoznacznie wskazał: "Pismo z dnia 5 czerwca 2025 r. nie stanowiło zażalenia w rozumieniu art. 141 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego".
P. K. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na postanowienie organu II instancji z 29 stycznia 2026 r., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie w całości postanowienia organu I instancji z 12 września 2025 r.
Wydanemu postanowieniu skarżący zarzucił:
- 1. rażące naruszenie art. 49g ust. 1 i 2 p.b., poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest przedłużanie terminu na złożenie dokumentów legalizacyjnych w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym, mimo że przepis ten nie przewiduje możliwości zmiany ani ponownego wyznaczania terminu, a po jego upływie organ zobowiązany jest do wydania decyzji,
- 2. naruszenie art. 7 i art. 6 k.p.a., poprzez działanie bez podstawy prawnej, polegające na stworzeniu przez organ odwoławczy nowej kompetencji organu I instancji w drodze wykładni, w sytuacji gdy przepisy Prawa budowlanego nie przewidują takiej możliwości,
- 3. błędne zastosowanie art. 123 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że przepis ten może stanowić podstawę materialnoprawną do zmiany terminu wynikającego z art. 49g p.b., podczas gdy art. 123 k.p.a. ma wyłącznie charakter procesowy i nie może zastępować brakującej podstawy materialnej,
- 4. niedopuszczalne zastosowanie analogii z art. 51 p.b., poprzez oparcie rozstrzygnięcia na stanowisku GINB dotyczącym postępowań naprawczych, mimo że uproszczone postępowanie legalizacyjne dotyczy samowoli budowlanej i podlega wykładni ścisłej, co wyklucza stosowanie analogii na korzyść inwestora; ustawa nie przewiduje przedłużania terminu, wielokrotnego "ratowania" inwestora,
- 5. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez pominięcie zarzutów przewlekłości postępowania, trwającego od 2021 r., oraz brak pełnego i rzetelnego odniesienia się do argumentów skarżącego, w szczególności dotyczących naruszenia prawa własności i przekroczenia granic działki.
Skarżący wniósł o zobowiązanie organu II instancji do przekazania Sądowi kompletnych i nieprzeredagowanych akt sprawy, obejmujących całość dokumentacji zgromadzonej zarówno przez organ II instancji, jak i organ I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W piśmie z 30 czerwca 2026 r., uczestnik postępowania – inwestor, wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. Uczestnik uważa, że zarzuty podniesione przez skarżącego stanowią wyłącznie polemikę z prawidłową oceną prawną dokonaną przez organy nadzoru budowlanego i nie wykazują naruszenia przepisów prawa, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia wyłącznie z uwagi na upływ terminu wskazanego w art. 49g p.b.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Sprawa jako dotycząca postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym i kończącego postępowanie, podlegała rozpatrzeniu w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Podlegając rozpatrzeniu w niniejsi sprawie skarga dotyczy postanowienia zmieniającego, w zakresie terminu wykonania obowiązku, postanowienie organu nadzoru budowlanego nakładającego na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, dotyczących wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Skarżący, właściciel działki sąsiedniej z działką inwestora, jako uczestnik postępowania legalizacyjnego wniósł zażalenie na wydane postanowienie, kwestionując dopuszczalność zmiany przedmiotowego terminu, jak również wskazywał na brak pełnego odniesienia się przez organ do kwestii dotyczących przekroczenia granic działki przez inwestora oraz naruszenia prawa własności do nieruchomości skarżącego.
Wskazany przez organy obu instancji, w kontrolowanych postanowienia - art. 49g ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm. dalej: "p.b.") stanowi, że w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie niekrótszym niż 60 dni od dnia jego doręczenia.
Jak wynika z art. 49 ust. 2 p.b., do dokumentów legalizacyjnych, o których mowa w ust. 1, należą:
- 1) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2;
- 2) geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektu budowlanego;
- 3) ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazująca, czy stan techniczny obiektu budowlanego:
- a) nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz
- b) pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.
Na postanowienie, o którym mowa w ust. 1, przysługuje zażalenie (art. 49g ust. 3 p.b.).
Zdaniem Sądu, organ prawidłowo zastosował wskazany przepis na gruncie kontrolowanej sprawy. Na temat charakteru termin do przedłożenia określonych dokumentów służących legalizacji samowoli budowlanej, wielokrotnie wypowiadano się judykaturze. Utrwalony jest pogląd, że termin ten ma charakter procesowy a nie materialny, co w konsekwencji powoduje, iż może być z ważnych powodów skracany lub przedłużany przez organy administracji, w zależności od potrzeb, na wniosek strony (por. motywy wyroku WSA we Wrocławiu z 9 marca 2011 r., II SA/Wr 708/10, Lex nr 994112, a także wyroki NSA z 14 stycznia 2011 r., II OSK 28/10, Lex nr 953061, z 28 marca 2008 r., II OSK 308/07, Lex nr 468750 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 2 lipca 2009 r., II SA/Rz 117/09, Lex nr 553185, wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1829/11). Pogląd powyższy w pełni podziela skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie. Nietrafne są w z związku z tym zarzuty skargi w omawianym zakresie.
Sąd stwierdza ponadto, iż nie jest sporne w sprawie, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczne postanowienie organu I instancji z 30 maja 2025 r., nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, dotyczących wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego położonego w T. przy ul. S., na terenie działek nr [...] i [...].
Z treści kontrolowanego postanowienia wynika, że za zasadne organ uznał wyjaśnienia inwestora dotyczące przedłużenia terminu wykonania obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, z uwagi na termin oczekiwania na rozgraniczenie działek, które zajął inwestor budynkiem mieszkalnym.
W ocenie Sądu, organ prawidłowo uznał, że działaniami swymi inwestor dąży do wykonania obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z 30 maja 2025 r.
Sąd podkreśla zarazem, że sama kwestia obowiązków nałożonych ww. postanowieniem, a więc podstaw do żądania od inwestora wymienionych w tym postanowieniu dokumentów, jak i prawidłowość zastosowania trybu legalizacyjnego przez organ, wykracza poza granice badanej sprawy. Sąd podziela stanowisko organu, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż na gruncie badanej sprawy doszło wyłącznie do zmiany terminu na przedłożenie dokumentów legalizacyjnych, o czym rozstrzyga postanowienie organu I instancji z 12 września 2025 r. Zarzuty dotyczące samej legalizacji samowoli budowlanej, z perspektywy wymaganych od inwestora dokumentów legalizacyjnych, o czym mowa w art. 49g ust. 1 p.b., skarżący mógł podnosić kwestionując zażaleniem postanowienie organu
I instancji z 30 maja 2025 r. Z akt sprawy wynika, że skarżący nie wnosił zażalenia na postanowienie organu z 30 maja 2025 r. Stąd powyższe postanowienie, jako ostateczne, jest wiążące zarówno dla stron, organu jaki Sądu rozpatrującego aktualnie skargę dotyczącą postanowienia zmieniającego jedynie termin ma przedłożenie wymaganych dokumentów. Także kwestia naruszenia przez inwestora prawa własności do nieruchomości sąsiedniej, zasadności legalizacji zabudowy na cudzym gruncie czy też trafność potrzeby rozgraniczenia nieruchomości nie mogła stanowić przedmiot badania sprawy przez organ w zaskarżonym postanowieniu dotyczącym przedłużenia terminu procesowego, tak więc i nie mogła zostać poddana kontroli przez Sąd badający sprawę, który związany jest granicami badanej sprawy.
Sąd podziela ponadto stanowisko organu II instancji, iż do wniosku o przedłużenie terminu, o którym mowa w art. 49g ust. 1 p.b., zastosowanie winien znaleźć art. 123 k.p.a. powiązanie tego przepisu z art. 57 ust. 4 p.b., przez organ
I instancji, zamiast z art. 49g ust 1 p.b., nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro organ zbadał prawidłowo czy wystąpiły przesłanki do zastosowania instytucji przedłużenia terminu procesowego.
Z powołanych przyczyn, zarzuty dotyczące wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego, szczegółowo powołanych w skardze okazały się niezasadne. Sąd nie dopatrzył się też innych naruszeń prawa przy wydaniu zaskarżonego postanowienia, uzasadniających uwzględnienie skargi.
Dlatego Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.
Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu wyroku są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.