Uzasadnienie
Pismem z dnia 23 stycznia 2026 r. Wojewoda Zachodniopomorski wystąpił ze skargą na uchwałę Rady Miejskiej w Gryficach z dnia 18 grudnia 2024 r. Nr X/101/2024 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach pożarniczych i ćwiczeniach pożarniczych.
Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wskazał, że w przewidzianym w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym terminie, nie zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze, jednak ponowna analiza tego aktu prowadzi do wniosku, że podjęcie ww. uchwały nastąpiło z istotnym naruszeniem przepisów powszechnie obowiązującego prawa, tj. art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Wyjaśnił, że w dniu 1 stycznia 2026 r. do Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Szczecinie, wpłynęła skarga z której wynika, że radni Rady Gminy: T. K. oraz G. S, będący członkami Ochotniczej Straży Pożarnej w G., brali udział w głosowaniu nad [...]. Pismem z dnia 5 stycznia 2026 r., organ nadzoru zwrócił się do Rady z prośbą o odniesienie się do zaprezentowanego zarzutu. Na podstawie wyjaśnień Przewodniczącego Rady ustalono, że w głosowaniu nad przyjęciem tego aktu wzięli udział ww. radni.
Zdaniem organu nadzoru, skoro radni są członkami Ochotniczej Straży Pożarnej w G., to ich udział w głosowaniu nad uchwałą przyznającą wynagrodzenie pieniężne, niewątpliwie stanowi naruszenie normy wynikającej z art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, co z kolei stanowi podstawę do wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały jest uzasadnione.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej w Gryficach wniósł o jej oddalenie. Podniósł że w sprawie nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, albowiem radnym wskazanym w skardze nie można przypisać interesu prawnego w podjęciu uchwały, a jedynie ewentualny interes ekonomiczny, który nie spełnia tego kryterium. Wskazał, że podjęcie uchwały stanowiło obowiązek rady, zaś wysokość ekwiwalentu jest ograniczona ustawowo, wobec tego uchwała musiała być podjęta niezależnie od udziału w procedurze dwóch radnych wskazanych w skardze.
Nadto uchwała została podjęta jednomyślnie i nie doprowadziła do pogorszenia ani poprawy sytuacji ww. radnych kosztem innych podmiotów. Poza tym zaskarżona uchwała uchyliła wcześniejszą uchwałę, która regulowała kwestię wysokości ekwiwalentu należnego członkom OSP i jednocześnie zwiększając jego stawkę, bez wprowadzenia żadnych innych czy nowych rozwiązań. W konsekwencji, w ocenie pełnomocnika brak było podstaw do przyjęcia, że udział wskazanych radnych w podejmowaniu uchwały skutkował istotnym naruszeniem ww. przepisu.
Na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2026 r. stawił się pełnomocnik skarżącej, który oświadczył, że podtrzymuje stanowisko w skardze i wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Z kolei pełnomocnik organu wnosząc o oddalenie skargi wskazał, że dnia 28 maja 2026 r. została podjęta nowa uchwała w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu i ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego dnia 5 czerwca 2026 r., w której w § 3 wskazano, że zaskarżona uchwała utraciła moc.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") właściwość tych sądów obejmuje m.in. kontrolę zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, a także innych aktów tychże organów, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.
Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2026 r. poz. 662 z późn. zm. - dalej "u.s.g."). Według powyższego przepisu uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Do istotnych wad uchwały czy też zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego, skutkujących stwierdzeniem ich nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał czy zarządzeń, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego, prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał czy zarządzeń (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2025 r. sygn. akt I OSK 1715/23).
Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy zgodzić należy się ze skarżącym, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia art. 25a u.s.g.
Stosownie do tego przepisu, radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego.
Sąd podziela ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że pojęcie interesu prawnego, o którym mowa w cytowanym przepisie, wskazuje na osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on zatem wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. wyroki: NSA z 25 listopada 2025 r. sygn. akt III OSK 2688/22, 27 lutego 2026 r. sygn. akt III OSK 624/23 czy 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 115/13). Przy czym dla oceny spełnienia hipotezy ww. przepisu nie ma znaczenia kwestia ewentualnego naruszenia interesu prawnego radnego, gdyż wystarczającym jest to, że przedmiot głosowania go dotyczy.
Omawiany przepis posługuje się kategorycznym stwierdzeniem, co uzasadnia obiektywne rozumienie ujętego tamże interesu prawnego. Podnosi się również, że udział w głosowaniu nad uchwałą radnego, który z mocy art. 25a u.s.g. powinien być wyłączony z głosowania jest zawsze istotnym naruszeniem prawa (por. wyroki NSA z: 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 3086/18, 30 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5206/21 czy 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2821/13). Naruszenie to stanowi bowiem uchybienie, które z uwagi na swą istotę, może prowadzić do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2021 r., III FSK 3940/21).
W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała dotyczy ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach pożarniczych i ćwiczeniach pożarniczych. Bezsporne jest przy tym, że w jej podjęciu uczestniczyło dwóch radnych, będących jednocześnie członkami OSP, tj. T. K. oraz G. S.. Tym samym uznać należy, że uchwała dotyczyła ich interesu prawnego, skoro jako członkowie OSP byli uprawnieni do świadczenia, którego wysokość została w niej określona. Istniał zatem bezpośredni związek pomiędzy przedmiotem regulacji a ich sytuacją prawną, co z kolei uzasadniało obowiązek wyłącznie się tych radnych od udziału w głosowaniu nad tą uchwałą.
Powyższej oceny w żaden sposób nie podważa argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę.
Wbrew stanowisku pełnomocnika Rady Miejskiej interes radnych nie miał wyłącznie charakteru ekonomicznego, lecz znajdował oparcie w przepisach prawa, tj. w szczególności w art. 15 ust.1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 244 z późn. zm.). Nie chodziło zatem o samą możliwość uzyskania korzyści majątkowej, lecz o przysługujące z mocy ustawy uprawnienie, którego wysokość była przedmiotem zaskarżonej uchwały. Bez znaczenia dla obowiązku wynikającego z art. 25a u.s.g. pozostaje natomiast to, że wysokość ekwiwalentu podlegała ograniczeniom ustawowym, jego ustalenie należało do obowiązków rady, zaś uchwałę podjęto jednomyślnie, a jej treść stanowiła jedynie zmianę wysokości świadczenia określonego we wcześniejszej uchwale. Okoliczności te nie uchylają konieczności przestrzegania przez radnych ustawowego zakazu wynikającego z art. 25a u.s.g..
Celem tego unormowania jest bowiem wyeliminowanie możliwości uczestniczenia przez radnego w podjęciu uchwały odnoszącej się do jego własnego interesu prawnego. W takiej sytuacji radny powinien powstrzymać się od udziału w głosowaniu, pozostawiając podjęcie uchwały pozostałym członkom rady. Obowiązek ten nie jest uzależniony od sposobu oddania głosu, wyniku głosowania, ani od tego, czy udział radnego rzeczywiście wpłynął na treść podjętej uchwały lub przyniósł mu konkretną zmianę, w tym np. korzyść. Istotne jest tylko to, czy przedmiot uchwały pozostawał w związku z interesem prawnym radnego oraz czy radny uczestniczył w jej podejmowaniu. W judykaturze przyjmuje się, że zakaz ustanowiony w art. 25a u.s.g. ma charakter bezwzględny, tym samym dla uznania, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa nie ma znaczenia, czy udział radnego miał czy nie miał decydującego wpływu na ostateczny wynik głosowania i podjęcie uchwały (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2022 r. sygn. akt III OSK 1329/21).
Sąd w składzie orzekającym pogląd ten uznaje w pełni za trafny. Niewątpliwie bowiem omawiana regulacja ma służyć zapobieganiu konfliktowi interesów już na etapie głosownia nad uchwałą. Z tego względu późniejsza ocena rzeczywistych skutków udziału radnych w głosowaniu, w tym ustalenie, czy udział ten faktycznie wpłynął na treść uchwały, jest niedopuszczalna.
Podsumowując, skoro uchwała została podjęta z udziałem radnych, którzy podlegali wyłączeniu od głosowania, skargę należało uznać za zasadną, a zaskarżoną uchwałę - jako podjętą z istotnym naruszeniem prawa - wyeliminować z obrotu prawnego.
Dodatkowo wyjaśnić trzeba, że utrata mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały, na skutek podjęcia przed Radę Miejską w dniu 28 maja 2026 r. nowej uchwały w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu, nie zwalniała Sądu z obowiązku dokonania jej oceny legalności oraz wydania wyroku. Zauważyć bowiem należy, że zaskarżona uchwała do czasu utraty mocy miała zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych w czasie jej obowiązywania na terenie właściwości organu. Dopiero stwierdzenie jej nieważności wywołuje skutek od chwili wydania wadliwej uchwały, co ma znaczenie dla oceny czynności prawnych podjętych na jej podstawie. Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. wyroki NSA z dnia 17 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1718/18 czy z dnia 30 czerwca 2015 r sygn.. akt I GSK 1239/14).
W tym stanie rzeczy Sąd stosownie do art. 147 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (pkt I sentencji wyroku).
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt II sentencji wyroku) obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 118).
Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.