Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 19 grudnia 2025 r., znak: SKO.4113.2278.2025, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 10 października 2025 r., znak: E.4453.04.2025.RZ, w przedmiocie przyznania Z. S. dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika w łącznej wysokości [...] zł.
Postępowanie zostało wszczęte na wniosek Z. S. z dnia 8 września 2025 r. Organ pierwszej instancji, po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia 10 października 2025 r. przyznał wnioskodawcy dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika w wysokości [...] zł. Kwota dofinansowania została ustalona jako iloczyn kwoty [...]zł oraz 21 pełnych miesięcy kształcenia młodocianego pracownika.
Od powyższej decyzji Z. S. wniosła odwołanie. Nie zakwestionowała samego przyznania dofinansowania ani jego wysokości, lecz zakwestionowała stanowisko organu dotyczące kwalifikacji prawnej przyznanego dofinansowania jako pomocy de minimis. Strona podniosła, że jako jednostka niebędąca przedsiębiorcą i nieprowadząca działalności gospodarczej nie powinna być objęta przepisami dotyczącymi pomocy publicznej, w tym pomocy de minimis. Wniosła o zmianę uzasadnienia decyzji w tym zakresie.
Organ pierwszej instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania w trybie art. 132 k.p.a. i przekazał je wraz z aktami sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Koszalinie.
Kolegium decyzją z dnia 19 grudnia 2025 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 122 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na treść art. 122 Prawa oświatowego, regulującego zasady przyznawania pracodawcom dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych pracowników. Kolegium przyjęło, że przepisy te przewidują szczególną regulację dotyczącą kwalifikowania dofinansowania jako pomocy de minimis, a obowiązek przedłożenia dokumentów dotyczących tej pomocy wynika z art. 122 ust. 11 Prawa oświatowego.
Organ odwoławczy uznał, że regulacja ta nie daje podstaw do wyłączenia z jej zakresu podmiotów takich jak Wojewódzka Komenda Ochotniczych Hufców Pracy. Powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1114/20, którego stanowisko podzielił w całości.
Kolegium stwierdziło, że nie jest zasadna argumentacja strony, zgodnie z którą art. 122 ust. 16 Prawa oświatowego pozwala kwalifikować dofinansowanie jako pomoc de minimis wyłącznie w przypadku podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. W ocenie organu brzmienie art. 122 ust. 11 Prawa oświatowego nie wyklucza stosowania tej regulacji wobec jednostek takich jak Wojewódzka Komenda Ochotniczych Hufców Pracy.
W konsekwencji organ odwoławczy uznał zarzuty strony za niezasadne, a decyzję organu pierwszej instancji za odpowiadającą prawu. Stwierdził również, że w toku postępowania nie doszło do naruszenia art. 6 ani art. 7 k.p.a., albowiem sprawa została - w ocenie Kolegium - należycie wyjaśniona, a organ pierwszej instancji działał na podstawie i w granicach prawa.
Skarżąca - Z. S. - zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z 19 grudnia 2025 r., utrzymującą w mocy decyzję w przedmiocie dofinansowania kosztów przygotowania zawodowego młodocianego pracownika.
Skarga została wniesiona w zakresie uzasadnienia decyzji. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8 § 1, art. 11 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., wskazując na wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia, brak odniesienia się do wszystkich argumentów odwołania oraz niewyjaśnienie podstaw zakwalifikowania dofinansowania jako pomocy de minimis.
Ponadto zarzucono naruszenie art. 122 ust. 11 Prawa oświatowego poprzez przyjęcie, że każde dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika stanowi pomoc de minimis, niezależnie od tego, czy beneficjent prowadzi działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów o pomocy publicznej.
Skarżąca zakwestionowała również wykładnię art. 101, 102 i 107 TFUE w związku z art. 2 pkt 17 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Jej zdaniem organ powinien wykazać, że działalność OHP może wpływać na handel między państwami członkowskimi oraz na konkurencję na rynku wewnętrznym. Podkreślono, że OHP realizują ustawowe zadania państwa w zakresie zatrudnienia, przeciwdziałania marginalizacji i wykluczeniu społecznemu młodzieży oraz jej kształcenia i wychowania, a działalność ta nie ma charakteru gospodarczego uzasadniającego zastosowanie reguł pomocy de minimis.
W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w zakresie uzasadnienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), kontrola ta obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Sąd, uwzględniając skargę, stosuje środki określone w art. 145 § 1 p.p.s.a., natomiast w razie stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 19 grudnia 2025r., nrSKO.4113.2278.2025, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 10 października 2025 r., nr E.4453.04.2025.RZ, w przedmiocie przyznania Z. S. dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika w wysokości [...] zł.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona decyzja jest dla skarżącej korzystna w zakresie jej zasadniczego przedmiotu. Organ pierwszej instancji przyznał bowiem skarżącej żądane dofinansowanie w wysokości [...] zł, natomiast organ odwoławczy decyzję tę utrzymał w mocy. Sama skarżąca w odwołaniu nie kwestionowała przyznania jej dofinansowania ani jego wysokości, lecz zakwestionowała jedynie przyjętą przez organy kwalifikację prawną tego świadczenia jako pomocy de minimis. Okoliczność ta wynika również wprost z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego.
W konsekwencji istota sporu sądowoadministracyjnego sprowadza się nie do tego, czy skarżącej należało przyznać dofinansowanie, lecz do oceny prawidłowości stanowiska organu co do charakteru prawnego tego dofinansowania i związanych z tym obowiązków wynikających z przepisów dotyczących pomocy publicznej.
Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że ewentualne uchybienia dotyczące uzasadnienia decyzji, przy jednoczesnym prawidłowym rozstrzygnięciu sprawy, uzasadniają uchylenie decyzji w zakresie samego uzasadnienia. Przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest bowiem decyzja administracyjna, a nie jej uzasadnienie traktowane jako samodzielny przedmiot kontroli. Uzasadnienie stanowi integralny element decyzji, którego funkcją jest przedstawienie motywów, jakimi kierował się organ przy rozstrzyganiu sprawy, oraz umożliwienie stronie i sądowi dokonania kontroli prawidłowości tego rozstrzygnięcia.
Nie jest zatem dopuszczalne wydanie przez sąd administracyjny wyroku, którego jedynym skutkiem byłoby wyeliminowanie z obrotu prawnego bądź zmodyfikowanie określonego fragmentu uzasadnienia decyzji, przy pozostawieniu w mocy jej sentencji. Taki sposób rozstrzygnięcia nie znajduje podstawy w art. 145 § 1 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje bowiem uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności w przypadkach określonych w ustawie, nie zaś zmianę samego uzasadnienia decyzji przy pozostawieniu jej rozstrzygnięcia bez zmian.
Już z tego względu żądanie skarżącej uchylenia zaskarżonej decyzji "w zakresie sporządzonego uzasadnienia" nie mogło zostać uwzględnione.
Niezależnie od powyższego Sąd uznał, że organy prawidłowo zastosowały przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe.
Zgodnie z art. 122 ust. 1 tej ustawy pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia ze środków Funduszu Pracy. Przepisy art. 122 Prawa oświatowego określają zatem materialnoprawne podstawy przyznania tego świadczenia, jak również regulują sytuację, w której dofinansowanie jest udzielane podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów o pomocy publicznej.
Organ pierwszej instancji ustalił, że zostały spełnione przesłanki przyznania dofinansowania, a jego wysokość została określona jako iloczyn kwoty [...]zł oraz 21 pełnych miesięcy kształcenia młodocianego pracownika, co dało kwotę [...]zł. Ustalenia tego skarżąca w istocie nie podważała.
Spór dotyczył natomiast wykładni art. 122 ustawy - Prawo oświatowe w zakresie kwalifikacji dofinansowania jako pomocy de minimis.
W ocenie Sądu nie można podzielić argumentacji skarżącej, zgodnie z którą samo pozostawanie danego podmiotu poza sektorem przedsiębiorców albo jego szczególny status organizacyjno-prawny automatycznie wyłącza możliwość zastosowania regulacji dotyczących pomocy de minimis.
Dla zastosowania przepisów o pomocy publicznej decydujące znaczenie ma bowiem nie tylko formalny status podmiotu, lecz również charakter prowadzonej przez niego działalności. W prawie Unii Europejskiej pojęcie przedsiębiorstwa ma charakter funkcjonalny i jest związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, a nie wyłącznie z formą organizacyjno-prawną podmiotu. Sam fakt, że określony podmiot jest jednostką publiczną albo jednostką organizacyjną państwa, nie przesądza więc jeszcze o tym, że w każdym przypadku pozostaje poza zakresem reguł konkurencji.
Tym samym nie można podzielić stanowiska skarżącej, że jej status jako jednostki sektora finansów publicznych sam przez się przesądza o braku możliwości zastosowania regulacji dotyczących pomocy de minimis.
Nie jest również zasadny zarzut, że organ powinien był przyjąć, iż art. 122 ust. 11 Prawa oświatowego znajduje zastosowanie wyłącznie do podmiotów posiadających formalny status przedsiębiorcy. Przepis ten odwołuje się bowiem do prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów o pomocy publicznej, a zatem konieczne jest uwzględnienie funkcjonalnego znaczenia tego pojęcia.
Wbrew twierdzeniom skarżącej nie można również uznać, że organ był obowiązany wykazać, iż działalność skarżącej oddziałuje na "co najmniej znaczną część rynku wewnętrznego". Skarżąca wyprowadza ten wymóg przede wszystkim z przepisów art. 101, art. 102 i art. 107 TFUE, jednak przepisy te regulują odmienne przesłanki zastosowania poszczególnych reguł prawa konkurencji i nie mogą być interpretowane w oderwaniu od właściwych regulacji dotyczących pomocy publicznej i pomocy de minimis.
W szczególności art. 107 ust. 1 TFUE posługuje się przesłanką wpływu pomocy na wymianę handlową między państwami członkowskimi, natomiast nie oznacza to, że w każdej sprawie dotyczącej kwalifikacji świadczenia jako pomocy de minimis organ ma obowiązek wykazywania oddziaływania działalności beneficjenta na znaczną część rynku wewnętrznego w rozumieniu przedstawionym w skardze.
Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 11 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.
Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika bowiem, że organ przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia, ustalenia faktyczne oraz argumentację, która doprowadziła go do wniosku o prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji. Organ wskazał zarówno na treść art. 122 Prawa oświatowego, jak i na przepisy regulujące pomoc publiczną. Wyjaśnił również, z jakich względów nie podzielił argumentacji skarżącej dotyczącej wyłączenia jej z zakresu regulacji pomocy de minimis.
Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z przedstawioną przez organ wykładnią prawa, nie jest równoznaczna z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji nie musi bowiem odpowiadać oczekiwaniom strony ani odnosić się odrębnie do każdego sformułowania użytego w jej argumentacji. Istotne jest, aby z jego treści wynikało, jakie okoliczności organ uznał za istotne, jakie przepisy zastosował oraz dlaczego określone stanowisko strony uznał za niezasadne.
W niniejszej sprawie wymogi te zostały spełnione. Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. Sam fakt, że organ nie przyjął wykładni przepisów prezentowanej przez stronę, nie oznacza niewyczerpania obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia wniosku, ustalił okres kształcenia młodocianego pracownika oraz wysokość należnego dofinansowania, a następnie wydał decyzję przyznającą świadczenie. Organ odwoławczy ponownie ocenił sprawę w granicach wynikających z wniesionego odwołania i nie znalazł podstaw do zmiany rozstrzygnięcia.
Za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a. Zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz przekonywania nie oznaczają obowiązku zaakceptowania przez organ argumentacji strony. Ich realizacja następuje między innymi przez jasne przedstawienie podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia oraz odniesienie się do istotnych argumentów strony. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wskazał, z jakich powodów uznał zarzuty odwołania za niezasadne.
Bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji pozostaje także powołanie przez skarżącą wyroków Wojewódzkich Sądów Administracyjnych o sygnaturach II SA/Go 176/24, II SA/Go 177/24 oraz II SA/Sz 610/19. Orzeczenia sądów administracyjnych, poza przypadkami wyraźnie przewidzianymi w ustawie, nie mają charakteru źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie jest zatem formalnie związany stanowiskiem wyrażonym w innych sprawach, nawet jeżeli ich przedmiot był zbliżony.
Oczywiście orzecznictwo sądów administracyjnych stanowi istotny element wykładni prawa i powinno być uwzględniane przy zapewnieniu jednolitości orzecznictwa. Nie oznacza to jednak, że organ administracji jest obowiązany każdorazowo podzielić stanowisko wyrażone w każdym wcześniejszym orzeczeniu dotyczącym podobnego zagadnienia. Odmienna ocena prawna nie stanowi sama przez się naruszenia art. 7, art. 8 § 1 ani art. 11 k.p.a.
W konsekwencji Sąd nie stwierdził, aby organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, ani też naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślenia wymaga ponadto, że zasadniczy cel postępowania administracyjnego został w sprawie zrealizowany. Skarżącej przyznano bowiem dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika w wysokości [...] zł, a więc świadczenie, o które występowała. Sama skarżąca nie kwestionuje prawidłowości przyznania tej kwoty, lecz dąży do wyeliminowania z uzasadnienia decyzji stanowiska organu dotyczącego kwalifikacji prawnej tego świadczenia.
W ocenie Sądu ewentualne niedoskonałości redakcyjne lub terminologiczne uzasadnienia decyzji, o ile nie prowadzą do wadliwości samego rozstrzygnięcia i nie uniemożliwiają przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej, nie stanowią podstawy do uchylenia decyzji. Kontrola sądowa nie służy bowiem korygowaniu każdego elementu argumentacji organu, lecz ocenie legalności jego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a podniesione w skardze zarzuty nie dawały podstaw do zastosowania żadnego ze środków przewidzianych w art. 145 § 1 p.p.s.a.
Wobec braku stwierdzenia naruszenia prawa uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.