Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 9 lipca 2026 r., sygn. akt II SA/Sz 183/26

Uzasadnienie

Dnia 29 listopada 2024 r. do Starostwa Powiatowego w S. e wpłynął wniosek B. Sp. z o.o. w likwidacji w S. oraz P. Sp. z o.o. sp. k. w S. o ustalenie odszkodowania za wywłaszczone prawo własności nieruchomości stanowiącej działki o następujących numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...] położonych w obr. ewid. S. gm. C., które przeszły na własności gminy C. wskutek wydania decyzji o podziale nieruchomości z dnia 10 czerwca 2016 r. z jednoczesnym orzeczeniem, że całość odszkodowania przypada spółce P. Decyzją z dnia 1 sierpnia 2025 r., nr NN.I I.683.7-13.2024/2025.SC3 Starosta S. na podstawie art. 98 ust.1 i 3, art. 129 ust.5 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm., zwanej dalej "u.g.n."), ustalił na rzecz P. sp. z o.o. sp. k. w S. i B. Sp. z o.o. w likwidacji w S. odszkodowanie w wysokości 593100,00 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt trzy tysiące sto złotych 00/100), za nieruchomość położoną w obr. ewid.

S., Gminy C., oznaczoną jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w związku z decyzją Burmistrza C. z dnia 10 czerwca 2016 r., nr GNP.6831.10-2.2016ZC, zmienionej decyzją Burmistrza C. z dnia 5 czerwca 2023 r., nr GNG.6831.22.2023.AS zatwierdzającą projekt podziału działki nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w obr. ewid. S. gm. C.. Jednocześnie Starosta orzekł o przyznaniu w całości odszkodowania P. sp. z o.o. sp. k. oraz wskazał, że płatnikiem odszkodowania jest Gminy C..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że Burmistrz C. decyzją z dnia 10 czerwca 2016 r., zmienioną decyzją z dnia 5 czerwca 2023 r., zatwierdził projekt podziału działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie ewidencyjnym S., Gminy C., stanowiącej własność B. Sp. o.o. i P. sp. z o.o. sp. k. w ten sposób, że w wyniku podziału powstały działki o nr geod, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] zostały przeznaczone pod drogi publicznej i przeszły na własność Gminy C. z dniem ostateczności decyzji podziałowej, tj. 5 lipca 2016 r. Rokowania między stronami odnośnie odszkodowana za wywłaszczone prawo własności nieruchomości zakończyły się ze skutkiem negatywnym, gdyż strony nie doszły do porozumienia. W związku z tym organ zlecił sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość rynkową prawa własności działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] rzeczoznawcy majątkowemu J. A..

W dalszej części uzasadnienia organ podał, że według stanu na dzień wydania decyzji podziałowej, tj. na dzień 10 czerwca 2016 r. nieruchomość usytuowana była na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren dróg publicznych, zatem rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości dokonując analizy transakcji gruntów przeznaczonych na cele drogowe. Wartość poszczególnych gruntów została określona: dz. nr [...] na kwotę 240 000,00 zł, dz. nr [...] na kwotę 87 600,00 zł, dz. nr [...] na kwotę 42 800,00 zł, dz. nr [...] na kwotę 222 700,00 zł.

Mając na uwadze, że przedmiotowa opinia została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a rzeczoznawca majątkowy odniósł się do wszystkich zgłoszonych do niej uwag, organ I instancji uznał, że przedstawiony w opinii wynik szacowania jest prawidłowy i w oparciu o ten przedstawiony dowód ustalił odszkodowanie w łącznej kwocie 593.100 zł.

Od decyzji odszkodowawczej odwołanie wniósł Burmistrz C. podnosząc, że wartość nieruchomości została błędnie określona w operacie szacunkowym. Wskazał, że przy wycenie wykorzystano bazę transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi, a nie gruntów rolnych. Podkreślił również, że na przedmiotowych działkach nie została zrealizowana inwestycja drogowa, a grunty nadal są użytkowane rolniczo. W ocenie Burmistrza okoliczności te powinny zostać uwzględnione w operacie szacunkowym, co z kolei powinno mieć wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania.

Odwołanie wnieśli również wnioskodawcy, tj. B. sp. z o.o. w likwidacji i P. sp. z o.o. sp.k. domagając się uchylenia decyzji organu I instancji w części stanowiącej o wysokości odszkodowania i orzeczenia co do istoty sprawy, w ten sposób, że przyzna odszkodowanie w łącznej wysokości 729.513 zł. Podkreślili, że co do zasady zgadzają się z operatem szacunkowym, jednak uważają, że operat wskazuje ceny netto, podczas gdy Spółki podlegają opodatkowaniu VAT, a zatem przyznane odszkodowanie powinno zostać powiększone o kwotę VAT.

Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia 22 grudnia 2025 r., nr GN-2.7570.519.2025.MK, po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza C. od decyzji starosty S. z dnia 11 sierpnia 2025 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, zwanej dalej "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewoda nie uwzględniając wniesionego odwołania Gminy podzielił opinię organu I instancji, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji odszkodowawczej. Na mocy bowiem decyzji podziałowej przejęto nieruchomość stanowiącą działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], obręb S., Gminy C., a współwłaściciele wywłaszczonej nieruchomości nie doszli do porozumienia z Gminą. Przechodząc do oceny wartości dowodowej opinii z dnia 14 kwietnia 2025 r. podkreślił, że na str. 4 operatu rzeczoznawca majątkowy podał istotne daty, które miały wpływ na określenie wartości składników budowlanych oraz naniesień roślinnych: 10 czerwca 2016 r., tj. data wydania decyzji podziałowej, 9 kwietnia 2025 r., tj. data oględzin nieruchomości, 14 kwietnia 2025 r., tj. data na która określono wartość nieruchomości, 14 kwietnia 2025 r., tj. data sporządzenia operatu szacunkowego.

Następnie na str. 5 operatu rzeczoznawca majątkowy zawarł szczegółowy opis obiektów przeznaczenia nieruchomości, wskazując, że ww. działki znajdowały się na obszarze dróg publicznych. Sąsiedztwo gruntów wycenianych stanowiły działki niezabudowane o charakterze produkcyjno - składowym. Dalej biegły scharakteryzował regulacje prawne odnoszące się do zasad wyceny, a w szczególności powołał art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 u.g.n. Nadto wyjaśnił zasady wyceny, zgodnie z brzmieniem § 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832 - dalej "rozporządzenie") i uwzględniając ww. przeznaczenie określił wartość nieruchomości dokonując analizy transakcji gruntów przeznaczonych na cele drogowe z obszaru powiatów: [...] z lat 2023 - 2024. Ceny gruntów porównawczych wahały się w przedziale od 18,75 zł/m2 do 44,00 zł/m2.

Cena średnia wyniosła 32,48 zł/m2. Trend czasowy przyjęto na poziomie 0%. Uwzględniając korektę ceny średniej, rzeczoznawca majątkowy przyjął współczynnik 0,9846. Wartość poszczególnych gruntów została określona: dz. nr [...] na kwotę 240 000,00 zł, dz. nr [...] na kwotę 87 600,00 zł, dz. nr [...] na kwotę 42 800,00 zł, dz. nr [...] na kwotę 222 700,00 zł - ogólna wartość nieruchomości wyniosła 593 100,00 zł.

W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia 14 kwietnia 2025 r. jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa i może stanowić podstawę wydania decyzji odszkodowawczej. Jako opinia o wartości nieruchomości jest spójna, logiczna i zupełna, a określona w niej metodologia i obliczenia odzwierciedlają obowiązujące regulacje prawne, dotyczące zasad wyceny nieruchomości, zaś ustalenia faktyczne biegłego są prawidłowe.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania w zakresie błędnego określenia wartości nieruchomości i tym samym nieprawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania, organ stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wyjaśnił, że punktem wyjścia ustalenia odszkodowania za grunty wywłaszczone w trybie art. 98 u.g.n. jest zbadanie stanu nieruchomości w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (§ 49 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia), a także przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.). Skoro zatem działki miały w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział przeznaczenie drogowe, to należało ustalić odszkodowanie z uwzględnieniem tego przeznaczenia.

Na powyższą decyzję Gminy C., reprezentowana przez Burmistrza (dalej "Gmina"), złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organy I instancji. Decyzji tej zarzuciła naruszenie:

1. 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
2. - art. 7, art. 75 § 1, art. 77, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. k.p.a. poprzez nie dokonanie weryfikacji dowodu i przyjęcie za dowód w sprawie operatu szacunkowego z wyceny nieruchomości, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. A., a który został sporządzony z naruszeniem przepisów rozporządzenia, w szczególności § 4, § 5, § 6, § 49 ust. 4, § 78 ust. 1 i 2 i § 79 ust. 1 pkt 9 i 10,
3. - art. 15 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ II instancji ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej z uwagi na brak dokonania prawidłowej oceny operatu szacunkowego,
4. - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy istniały okoliczności do uchylenia tej decyzji m.in. z uwagi na brak dokonania prawidłowej oceny operatu szacunkowego,
5. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
6. - art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n., § 4 ust. 1, § 5, § 6, § 49 ust. 4, § 78 ust. 1 i 2 i § 79 ust. 1 pkt 9 i 10 rozporządzenia poprzez wzięcie do porównania nieruchomości, których sposób opisu nie pozwala na ustalenie, a w konsekwencji na sprawdzenie, że bezspornie mamy do czynienia z nieruchomościami podobnymi, co w okolicznościach niniejszej sprawy ma znaczenie istotne dla końcowego wyniku,
7. - § 49 ust. 4 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i określenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, pomimo, że w sprawie wystąpiły przesłanki do określenia wartości nieruchomości przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych.

W argumentacji Gmina wskazała, że pomimo, iż zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowe nieruchomości położone są na terenach przeznaczonych pod drogi publiczne, w rzeczywistości nie są one zabudowane ani wyposażone w infrastrukturę drogową czy techniczną. Stanowią tereny wykorzystywane rolniczo i nadal są użytkowane jako grunty rolne. W ocenie Gminy okoliczność ta nie została należycie uwzględniona przez rzeczoznawcę majątkowego przy sporządzaniu operatu szacunkowego. Ponadto Gmina podniosła, że w operacie szacunkowym przedstawiono opis cech nieruchomości wycenianej, jednak nie wskazano w sposób wystarczający cech nieruchomości przyjętych do porównania. Zastrzeżenia Gminy dotyczyły przede wszystkim znacznych różnic w powierzchni pomiędzy nieruchomościami wycenianymi a nieruchomościami przyjętymi do porównania. Wprawdzie rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że w przypadku działek przeznaczonych pod drogi nie stwierdzono wpływu ich powierzchni na cenę jednostkową, jednak – zdaniem Gminy – stanowisko tego nie sposób podzielić zwłaszcza, że nie zostało ono uzasadnione.

W konsekwencji stworzony przez biegłego zbiór nieruchomości podobnych w rzeczywistości jest zbiorem pozornym. Poza tym zdaniem Gminy w przedmiotowej sprawie doszło do sytuacji, że ustalenia cen transakcyjnych przyjmując przeznaczenie nieruchomości jako nieruchomości drogowe stało się niemożliwe, a zatem rzeczoznawca winien określić wartość rynkową przyjmując przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, a czego nie uczynił.

Powyższa skarga Gminy została zarejestrowana przez Sąd pod sygn. akt II SA/Sz 183/26.

Również P. Sp. z o.o. Sp. k. w S. (dalej "Spółka") zaskarżyła opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego, domagając się jej uchylenia w części, w której nie uwzględniono odwołania Spółki i nie zwiększono odszkodowania o kwotę łącznie 136.413 zł. W skardze, której nadano numer II SA/Sz 184/26, Spółka zarzuciła naruszenie:

1. - przepisów postępowania poprzez brak odniesienia się do jej odwołania i nienależyte uzasadnienie decyzji (art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.). Wskazała również na brak wyjaśnienia, czy przeprowadzono postępowanie dowodowe w zakresie opodatkowania otrzymanego odszkodowania podatkiem VAT, podnosząc naruszenie zasad dotyczących wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a.)
2. - przepisów postępowania poprzez wyprowadzenie z operatu szacunkowego błędnego wniosku co do wartości nieruchomości i w konsekwencji zaniżenie wartości nieruchomości przyjętej do ustalenia odszkodowania. W ocenie Spółki rzeczoznawca określił wartość nieruchomości w kwocie netto, bez podatku VAT, natomiast organ powinien uwzględnić również podatek VAT przy ustalaniu wysokości należnego odszkodowania.
3. - przepisów prawa materialnego (art. 128 ust.1, art. 130 ust. 1 i 2, art. 134 ust.1 w zw. z art. 98 par. 3 u.g.n.) poprzez przyznanie odszkodowania w zaniżonej wysokości, nieuwzględniającej podatku VAT, który – w jej ocenie – jest zobowiązana odprowadzić od otrzymanego odszkodowania.

Odpowiadając na powyższe skargi organ wniósł o ich oddalenie, uznając podniesione zarzuty za niezasadne.

Sąd na rozprawie, która odbyła się dnia 9 lipca 2026 r. postanowił na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") połączyć do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach II SA/Sz 183/26 i II SA/Sz 184/26 i prowadzić sprawę dalej pod sygn. II SA/Sz 183/26. Na rozprawie pełnomocnik Gminy C. oświadczył, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w skardze oraz zawarte w niej zarzuty. Również pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymał swoją skargę i argumenty w niej zawarte. Ponadto wniósł o oddalenie skargi Gminy i jako pełnomocnik uczestnika postępowania B. Spółka z o,o w likwidacji, wnosi o oddalenie Gminy C. i popiera skargę wniesiona przez Spółkę P..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267, ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu.

Skargi wniesione przez Gminę i Spółkę okazały się niezasadne, bowiem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem wykazała, że nie narusza ona prawa.

Przedmiotem kontroli sądowej w badanej sprawie jest decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego utrzymująca w mocy decyzję Starosty S. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomości, położoną w obrębie ewidencyjnym S., Gminy C., oznaczoną jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, która przeszła na własność Gminy C. w związku z decyzją zatwierdzającą projekt podziału działki nr [...].

Podstawa materialnoprawna obu decyzji stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W myśl art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (ust.1). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem.

Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3).

W sprawie bezsporne pozostaje spełnienie przesłanek uzasadniających przyznanie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. Natomiast przedmiotem sporu jest wysokość należnego odszkodowania. Skarżąca Gmina kwestionuje bowiem metodologię przyjętą przez rzeczoznawcę majątkowego przy sporządzaniu operatu szacunkowego jak i dokonaną przez organ ocenę wiarygodności i mocy dowodowej tego dokumentu. Z kolei Spółka podnosi, że ustalona kwota odszkodowania powinna zostać powiększona o podatek od towarów i usług (VAT).

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów Gminy.

W tej mierze wyjaśnienia wymaga, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). W świetle art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

Rzeczoznawca majątkowy na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Z kolei rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określają przepisy rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości.

Powyższe regulacje prowadzą do wniosku, że dla rozstrzygnięcia sporu dotyczącego wysokości odszkodowania zasadnicze znaczenie ma operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Dokument ten zawiera informacje i wnioski wymagające wiedzy specjalistycznej, której posiadanie potwierdzają ustawowo określone kwalifikacje zawodowe rzeczoznawcy. Nie oznacza to jednak, że organ administracji może poprzestać na przyjęciu operatu bez jego weryfikacji. Operat podlega bowiem ocenie organu, przy czym ocena ta, zbliżona do oceny dowodu z opinii biegłego, musi uwzględniać szczególny charakter operatu jako dowodu wymagającego wiadomości specjalnych. Zakres tej oceny nie może jednak prowadzić do wkraczania przez organ w obszar zastrzeżony dla wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy majątkowego. Organ nie jest bowiem uprawniony do zastępowania rzeczoznawcy w dokonywaniu fachowych ustaleń dotyczących wartości nieruchomości ani do formułowania, na podstawie własnej wiedzy, odmiennych wniosków co do jej wartości.

Do organu należy natomiast zbadanie operatu pod względem formalnym, a także sprawdzenie, czy został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia zawodowe, czy odpowiada obowiązującym przepisom prawa, czy zawiera wszystkie wymagane elementy oraz czy przedstawione w nim ustalenia są jasne, logiczne i wewnętrznie spójne. Organ powinien również ocenić, czy operat pozwala na prześledzenie toku rozumowania rzeczoznawcy i czy zawarte w nim wnioski znajdują oparcie w przedstawionych danych i przyjętych założeniach.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że operat szacunkowy z dnia 14 kwietnia 2025 r. został sporządzony zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia, a zatem stanowi wiarygodny dowód w zakresie wartości nieruchomości przyjętej na własność Gminy.

Stosownie do art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio.

Według art. 134 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust.1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust.3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4).

Na mocy § 49 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust.1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 u.g.n., z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości (ust. 6 pkt 2).

Z operatu szacunkowego wynika, że przyjęto stan nieruchomości na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, co odpowiada przepisom u.g.n. W odniesieniu natomiast do jej przeznaczenia uznano, że zasadnicze znaczenie miały ustalenia wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na dzień 10 czerwca 2016 r. nieruchomość, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w C. z dnia 5 lutego 2014 r. znajdowała się na terenach przeznaczonych pod drogi publiczne oznaczonych symbolem 17KDD, 13KDL, 14 KDL, 18 DD.

Tym samym zgodzić należy się z organem odwoławczym, że skoro działki miały w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział przeznaczenie drogowe, to należało ustalić odszkodowanie z uwzględnieniem tego przeznaczenia. Rzeczoznawca prawidłowo zatem przyjął drogowe przeznaczenie nieruchomości i ustalił odszkodowanie w oparciu o to przeznaczenie. Słuszności tego stanowiska w żaden sposób nie podważa podniesiona przez Gminę okoliczność, że nieruchomość ta jest niezabudowana, nie posiada uzbrojenia w infrastrukturę drogową ani techniczną oraz faktycznie wykorzystywana jest rolniczo.

Nie można bowiem utożsamiać prawnego przeznaczenia nieruchomości z aktualnym sposobem jej faktycznego wykorzystania. Sam fakt, że droga nie została wybudowana, nie prowadzi do zmiany przeznaczenia nieruchomości wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z kolei prawidłowo ustalone przeznaczenie nieruchomości determinowało sposób przeprowadzenia analizy rynku przez rzeczoznawcę majątkowego. Stosując przepisy u.g.n. oraz § 49 rozporządzenia rzeczoznawca dokonał analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, a więc rynku odpowiadającego przeznaczeniu nieruchomości wycenianej. Mając na uwadze powyższe, rzeczoznawca przeprowadził analizę rynku nieruchomości drogowych, obejmującą obszar sześciu powiatów, w wyniku której zidentyfikował 18 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne. Tak szeroko przeprowadzona analiza miała na celu zgromadzenie odpowiedniego i reprezentatywnego zbioru danych pozwalającego na określenie poziomu cen występujących na rynku nieruchomości o takim przeznaczeniu. Nie było zatem podstaw do zastąpienia rynku nieruchomości drogowych rynkiem gruntów o przeznaczeniu dominującym wśród nieruchomości przyległych.

Skoro przeznaczenie drogowe wynikało z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a na rynku występowały transakcje nieruchomościami o takim przeznaczeniu, przyjęcie przez rzeczoznawcę do analizy nieruchomości drogowych znajdowało uzasadnienie zarówno w ustalonym stanie prawnym nieruchomości, jak i w obowiązujących zasadach jej wyceny.

Co istotne w piśmie z dnia 3 czerwca 2025 r., stanowiącym odpowiedź na uwagi zgłoszone do operatu szacunkowego, rzeczoznawca szczegółowo wyjaśnił przyczyny przyjęcia do analizy nieruchomości drogowych. Wskazał, że nie jest możliwe określenie wartości rynkowej wycenianych nieruchomości jako gruntów rolnych, skoro na dzień 10 czerwca 2016 r. były one objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym przeznaczono je pod drogi publiczne, a ponadto znajdowały się w sąsiedztwie gruntów niezabudowanych, w przeważającej części o przeznaczeniu produkcyjno-składowym.

W tych okolicznościach nie sposób podzielić stanowiska skarżącej, jakoby rzeczoznawca bezpodstawnie przyjął do analizy nieruchomości drogowe, podczas gdy

1. - zdaniem skarżącej - powinien określić wartość nieruchomości według przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych. To właśnie przeznaczenie nieruchomości wynikające z miejscowego planu oraz dostępność transakcji dotyczących nieruchomości o takim przeznaczeniu uzasadniały przyjęcie do analizy rynku nieruchomości drogowych.

Za niezasadny uznać należy zarzut dotyczący doboru przez rzeczoznawcę majątkowego działek przyjętych do porównania.

Dobór nieruchomości do analizy wymaga oceny ich cech, położenia, przeznaczenia stanu, powierzchni oraz innych czynników mających wpływ na poziom cen. Są to niewątpliwie zagadnienia wymagające wiedzy specjalistycznej. Zgodnie z § 4 rozporządzenia przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych oraz cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Z kolei § 5 ust. 2 rozporządzenia nakazuje ustalać cechy nieruchomości podobnych z wykorzystaniem niezbędnych danych oraz na tej podstawie tworzyć zbiór nieruchomości podobnych stanowiących podstawę wyceny.

W myśl art. 4 pkt 16 u.g.n. ilekroć w ustawie o gospodarce nieruchomościami jest mowa o nieruchomości podobnej - należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

W niniejszej sprawie rzeczoznawca w operacie szacunkowym przedstawił w tabeli zestawienie 18 transakcji nieruchomościami gruntowymi o przeznaczeniu drogowym z obszaru 6 powiatów (w tym [...]), które uznał za miarodajne do wyceny (wielkości skrajne odrzucił). W analizowanym zbiorze transakcji znalazły się grunty o powierzchni od 44 m2 do 1974 m2, a ich ceny jednostkowe wahały się od 18,75 zł/m2 do 44 zł /m2. Wprawdzie przyjęte do porównania nieruchomości różniły się powierzchnią od nieruchomości wycenianej, jednakże wbrew stanowisku Gminy okoliczność ta w żaden nie może podważać wartości dowodowej operatu szacunkowego.

Niewątpliwie powierzchnia może być cechą wpływającą na wartość nieruchomości, jednak z art. 4 pkt 16 u.g.n., nie wynika wymóg, aby nieruchomość podobna musiała posiadać dokładnie takie same parametry jak nieruchomość wyceniana. Przeciwnie, istotą podejścia porównawczego jest wykorzystanie przez rzeczoznawcę wiedzy i doświadczenia zawodowego w celu wyboru nieruchomości rzeczywiście podobnych, a następnie uwzględnienie ewentualnych różnic pomiędzy nimi w procesie wyceny. Zgodnie bowiem z art. 154 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Innymi słowy rzecz ujmując wycena w podejściu porównawczym wymaga wyselekcjonowania, według określonych kryteriów odpowiedni bazy nieruchomości porównawczych, ale to nie oznacza, że nieruchomości przyjęte do porównania muszą być pod każdym względem identyczne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny.

W tym kontekście szczególnego znaczenia nabiera zawodowy status rzeczoznawcy majątkowego. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 21 stycznia 2026 r., sygn. akt III FSK 76/25, to rzeczoznawca majątkowy, wykorzystując posiadaną wiedzę i doświadczenie, dobiera do porównania nieruchomości, które faktycznie są podobne do nieruchomości wycenianej, a następnie ich ceny koryguje w taki sposób, aby zniwelować wpływ cech odmiennych na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Jego pozycja w tym zakresie jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak i standardy zawodowe oraz zasady etyki nakładają na rzeczoznawcę obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a także zachowania należytej staranności.

Powyższe stanowisko ma istotne znaczenie dla oceny zarzutów Gminy. Organy administracji nie mogą bowiem zastępować rzeczoznawcy w dokonywaniu ocen należących do sfery wiadomości specjalnych. W szczególności organ, nie dysponując odpowiednią wiedzą fachową w zakresie szacowania wartości nieruchomości, nie może samodzielnie dokonywać merytorycznej weryfikacji podstaw wyboru poszczególnych nieruchomości podobnych, ustalać wag cech różnicujących ich wartość czy też przesądzać, które cechy powinny zostać uznane za istotne dla określenia wartości nieruchomości. Takie działanie oznaczałoby bowiem wkroczenie w kompetencje rzeczoznawcy majątkowego, o których mowa w art. 154 ust. 1 u.g.n.

W niniejszej sprawie rzeczoznawca odniósł się do podnoszonej przez Gminę kwestii różnic w powierzchni nieruchomości przyjętych do porównania wskazując, że nie zauważono wpływu wielkości powierzchni na cenę jednostkową. Wyjaśnił również, że większość nieruchomości nabywana pod drogi stanowi fragmenty wydzielonych działek z gruntów przyległych, stąd na rynku tym występują przeważnie transakcje gruntów stosunkowo niewielkich obszarach.

Skoro zatem rzeczoznawca przeprowadził analizę rynku, wskazał przyjęte nieruchomości podobne, wyjaśnił kwestię występujących pomiędzy nimi różnic, to sama odmienna ocena przyjętej przez niego metodologii, prezentowana przez Gminę, nie może stanowić wystarczającej podstawy do zakwestionowania operatu szacunkowego.

Nie zasługują na uwzględnienie również twierdzenia Gminy, jakoby analiza była niepełna, z tego względu, że w operacie znajduje się jedynie opis cech nieruchomości szacowanej, a brak jest wskazania tych cech w odniesieniu do nieruchomości przyjętych jako obiektu porównawczego. Abstrahując od tego, że żaden przepis prawa nie przewiduje, aby rzeczoznawca był zobowiązany do szczegółowego przedstawienia danych umożliwianych zidentyfikowanie nieruchomości podobnych, to wskazać należy, że podniesiony zarzut również nie wskazuje na błędy formalne, lecz na aspekty techniki i metody wyceny (kwestii merytorycznych). Tymczasem jak wskazano wyżej ustalenie właściwego zbioru nieruchomości podobnych stanowi element procesu wyceny wymagający wiadomości specjalnych, których ani organ ani Sąd nie posiada.

Należy przy tym zauważyć, że ustawodawca przewidział szczególny mechanizm weryfikacji merytorycznej poprawności operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Skarżąca z możliwości przeprowadzenia takiej oceny jednak nie skorzystała.

W konsekwencji samo subiektywne przekonanie skarżącej Gminy, że wartość nieruchomości została ustalona w sposób nieprawidłowy, nie poparte żadnym dowodem świadczącym o wadliwości merytorycznej operatu szacunkowego, w szczególności negatywnej oceny prawidłowości jego sporządzenia dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie z art. 157 ust. 1 u.g.n,, ewentualnie innym dowodem świadczącym o niewiarygodności wyceny sporządzonej na zlecenie organu (np. kontroperatem sporządzonego na zlecenie skarżącej), jest niewystarczające do zanegowania wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę.

W tych okolicznościach brak jest podstaw do przyjęcia, że operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia wysokości odszkodowania jest wadliwy lub nie może stanowić dowodu w sprawie. Organ prawidłowo ocenił jego treść, nie przekraczając przy tym granic oceny dowodu z dokumentu sporządzonego przez osobę posiadającą wiadomości specjalne. W konsekwencji zarzuty Gminy dotyczące przyjętego sposobu wyceny, przeznaczenia nieruchomości oraz doboru nieruchomości podobnych nie mogły odnieść zamierzonego skargą skutku.

Z kolei przechodząc do oceny argumentacji zawartej w skardze Spółki podkreślić należy, że wbrew jej twierdzeniom, brak było podstaw prawnych do powiększenia należnego odszkodowania o podatek VAT. Podstawę ustalenia odszkodowania stanowią przepisy u.g.n., zgodnie z którymi odszkodowanie ustala się w oparciu o wartość rynkową nieruchomości, a przepisy te nie przewidują możliwości zwiększenia ustalonej wartości o kwotę podatku VAT. Kwestie dotyczące opodatkowania czynności podatkiem od towarów i usług, w tym ustalenia, czy po stronie skarżącej powstał obowiązek podatkowy, pozostają poza zakresem postępowania odszkodowawczego. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie wysokości należnego odszkodowania na podstawie przepisów u.g.n., a nie rozstrzyganie o istnieniu, wysokości czy sposobie wykonania zobowiązania podatkowego.

W konsekwencji organ odwoławczy nie był zobligowany do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie, który nie mógł mieć wpływu na wysokość należnego odszkodowania. Ewentualny obowiązek podatkowy powstający po stronie uprawnionego do odszkodowania jest kwestią odrębną od ustalenia wartości nieruchomości, a w decyzji nie rozstrzyga się o obowiązku podatkowym podmiotów wywłaszczonych. Odszkodowanie za utraconą własność nieruchomości ma za zadanie zrekompensowanie wartości utraconego przez właściciela prawa, nie zaś całości szkody powstałej na skutek wywłaszczenia. Następcze zdarzenie w postaci powstania obowiązku podatkowego nie może więc rzutować na zasady obowiązujące na etapie ustalania odszkodowania, które na mocy art. 149 u.g.n. są jednolite wobec wszystkich podmiotów.

Również w orzecznictwie podnosi się, że w żadnym przepisie u.g.n. nie ma mowy o tym, że do kwoty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia dodaje się kwotę należnych podatków. Wskazuje się, że potwierdzenie takiego stanowiska znaleźć można w § 11 rozporządzenia, który przesądza o tym, iż przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości w podejściu dochodowym nie uwzględnia się m.in. podatku dochodowego oraz innych opłat i podatków związanych ze sprzedażą nieruchomości. Wprawdzie zapis ten dotyczy podejścia dochodowego, a nie porównawczego, które miało zastosowanie w niniejszej sprawie, jednakże zarówno podejście dochodowe, jak i porównawcze prowadzi do określenia wartości rynkowej, a zatem podstawowe zasady ich stosowania muszą być jednakowe. Skoro w podejściu dochodowym podstawą określania wartości są dochody oparte m.in. na czynszach i wydatkach operacyjnych, których poziom przyjmuje się bez VAT-u, to analogicznie w podejściu porównawczym ceny transakcyjne stanowiące podstawę określania wartości rynkowej nie powinny zawierać podatku VAT (por. wyrok NSA z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 681/20). Przyjęcie poglądu, że podatek VAT jest elementem wartości nieruchomości, oznaczałoby, że ta sama nieruchomość

1. - w zależności od tego, kto jest jej właścicielem jako podatnik VAT bądź podmiot zwolniony - mogłaby mieć kilka wartości, choć w istocie jej wartość rynkowa jest taka sama (por. wyrok NSA z 13 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 802/16).

Odnosząc się natomiast do zarzutu nierozpoznania odwołania, w którym wniesiono o powiększenie odszkodowania o podatek VAT, wskazać należy, że uchybienie to rzeczywiście miało miejsce, jednak pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. Skoro przepisy u.g.n. nie przewidują zwiększenia odszkodowania o podatek VAT, to nie można traktować braku odniesienia się do tego żądania jako naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Żądanie strony było bowiem prawnie nieuzasadnione, stąd uchybienie to nie mogło przemawiać za wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy, z uwagi na bezzasadność podniesionych przez skarżącą Gminę i Spółkę zarzutów, przy jednoczesnym braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargi oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.