Uzasadnienie
Przedmiotem skargi J. M. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], wydana w sprawie sprzeciwu do zamiaru przystąpienia do budowy budynku gospodarczego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na jego wykonanie.
J. M. w dniu 13 marca 2014 r. zgłosiła w Starostowie Powiatowym [...] zamiar przystąpienia do budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m², na działce nr ewid. 1653 w J., gm. [...]. Postanowieniem z [...] marca 2014 r. wezwano inwestorkę do usunięcia braków zgłoszenia, w terminie do 31 marca 2014 r. Pismem z 20 marca 2014r. inwestorka przedłożyła wyjaśnienia do ww. postanowienia.
Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], Starosta [...] zgłosił sprzeciw w sprawie zamierzonego przystąpienia do budowy budynku gospodarczego. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że wyjaśnienia J. M. nie zasługują na uwzględnienie, gdyż budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Podkreślono także, że inwestorka zamierzała dokonać budowy budynku gospodarczego w oparciu o zgłoszenie, a na dołączonej do zgłoszenia kopii mapy zasadniczej do celów opiniodawczych wskazała, że odległość od granicy wynosi 1,5 m, dlatego też została ona wezwana do doprowadzenia projektowanej lokalizacji zgłoszonego obiektu do zgodności z ust. 1 § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem tylko takie usytuowanie budynków gospodarczych może być zaakceptowane w trybie zgłoszenia. Jednak pomimo wyznaczonego terminu J. M. nie uzupełniła wskazanego w ww. postanowieniu braku.
Odwołanie od tej decyzji złożyła J. M. i podała, że w jej ocenie gabaryty planowanego budynku, jego lokalizacja oraz inne parametry spełniają wszelkie przepisy prawa budowlanego oraz warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie podtrzymał sprzeciw dokonanego zgłoszenia zamiaru przystąpienia do budowy budynku gospodarczego oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie ww. obiektu budowlanego. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie jedynie w zakresie dotyczącym niewłaściwego przyjęcia przez organ I instancji, że podstawą wydanej decyzji winien być fakt nieuzupełnienia przez inwestora w wyznaczonym terminie dokonanego zgłoszenia przystąpienia do budowy budynku gospodarczego. Podał, że projektowany budynek ma zostać usytuowany w odległości 1,5 m od granicy działki sąsiedniej nr 1654/2, ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych. Przy czym projektowany budynek gospodarczy będzie miał długość 5 m, szerokość 3 m, oraz wysokość 2,15 m licząc od poziomu terenu. W analizowanej sprawie przyjęte parametry obiektu i odległości spełniają dyspozycje § 12 ust. 3 pkt 4 ww. rozporządzenia.
W konsekwencji nie można postawić zarzutu, że realizacja budynku gospodarczego, objętego ww. zgłoszeniem narusza obowiązujące przepisy dotyczące lokalizacji budynków na działkach budowlanych. Przedmiotowe usytuowanie budynku może jednak pociągać za sobą wprowadzenie ograniczeń dla terenów sąsiednich. Podkreślono, że podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie winien być fakt, że usytuowanie budynku gospodarczego w sposób podany w zgłoszeniu powoduje objecie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania tego obiektu, co prowadzi do spełnienia przesłanki określonej w art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane i to w oparciu o ten przepis organ I instancji winien rozstrzygać istotę sprawy. Zwrócono uwagę, że w omawianej sprawie organ powinien wnieść sprzeciw i nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, z uwagi na fakt, że lokalizacja budynku wprowadzałaby ograniczenia dla terenu sąsiedniego, przez objęcie tego terenu obszarem oddziaływania projektowanego budynku.
J. M. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. Skarżąca podniosła, że niezrozumiałym jest dla niej opinia organu, że lokalizacja budynku gospodarczego w odległości 1,5 m od istniejącego na działce sąsiedniej budynku (wybudowanego w granicy – ze ścianą oddzielania pożarowego) powoduje objęcie sąsiedniej działki oddziaływaniem ze strony planowanego budynku gospodarczego na działce nr 1653, gdyż w obszarze oddziaływania znajduje się budynek mieszkalny – ze ścianą oddzielenia pożarowego zlokalizowaną w granicy z jej działką. W ocenie skarżącej projektowana lokalizacja w żaden sposób nie wpłynie na możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej (już zagospodarowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym) oraz nie wprowadza żadnych ograniczeń na jej możliwości zagospodarowania.
Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie wywodząc tak jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 14 lipca 2014 r., referendarz sądowy WSA odmówił skarżącej zwolnienia od kosztów sądowych. Po rozpatrzeniu sprzeciwu WSA postanowieniem z 25 lipca 2014 r. odmówił skarżącej przyznania prawa pomocy w ww. zakresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Zarzuty skargi okazały się bezzasadne, co skutkowało koniecznością jej oddalenia.
Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Na jej mocy Organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji o wniesieniu sprzeciwu wobec zamiaru przeprowadzenia przez skarżącą robót budowlanych w postaci budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m ², na działce nr ewid. 1653 w J., gm. [...] i jednocześnie podtrzymując sprzeciw do tego zgłoszenia oraz nałożył na skarżącą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.
Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie jest kwestionowany przez strony. W szczególności skarżąca strona nie neguje faktu usytuowania projektowanego obiektu gospodarczego w odległości 1,5 m od granicy sąsiedniej działki oraz wymiarów tego obiektu. WSA działając z urzędu nie dopatrzył się naruszeń przepisów o postępowaniu wyjaśniającym, tj. art. 7 i 77 K.p.a., a dzięki temu ustalony przez organ stan faktyczny sprawy może stanowić podstawę orzekania.
Sąd w całości podziela wykładnię przepisów prawa materialnego zaprezentowaną przez Wojewodę oraz sposób ich konkretyzacji w niniejszej sprawie. Otóż parametry obiektu gospodarczego skarżącej pozwalały stosować do niego treść § 12 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.; zwane dalej rozporządzeniem). Na mocy tej regulacji w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273 w/w rozporządzenia, dopuszcza się, sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Powyższy przepis ustanawia wobec zasad sytuowania obiektów określnych w § 12 ust. 1 rozporządzenia wyraźne odstępstwa, które znajdą zastosowanie wyłącznie wobec obiektów gospodarczych oraz garaży lokalizowanych w zabudowie jednorodzinnej.
Istotnym są także parametry tego obiektu w postaci długości, która powinna być mniejsza niż 5,5 m oraz wysokości, która powinna być mniejsza niż 3 m. W takim przypadku, obiekt może zostać postawiony w granicy działki bądź w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych.
Wojewoda rozstrzygając o zasadności złożonego odwołania nie pominął normy wyrażonej w § 12 ust. 4 rozporządzenia, która stanowi wyraźnie: usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Wobec tak ujętego odesłania należało sięgnąć do art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, który podaje następującą definicję obszaru oddziaływania obiektu budowlanego: teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Innymi słowy, prawodawca zadecydował o tym, że samo usytuowanie obiektu gospodarczego w odległości 1,5 m od granicy działki sąsiedniej świadczy o istnieniu ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich.
Dlatego też nie ma racji strona skarżąca podnosząc, że projektowany przez nią budynek gospodarczy nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu działki nr 1653. O istnieniu tych ograniczeń, z uwagi na położenie obiektu, decyduje norma prawna, zaś konsekwencje z tym związane wynikają z zastosowanego wobec skarżącej art. 30 ust. 7 ustawy – Prawo budowalne.
Na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Powyższy przepis jest przykładem regulacji wyposażającej organ nadzoru architektoniczno – budowlanego w kompetencje do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wobec robót budowalnych wymagających od inwestora wyłącznie dokonania zgłoszenia. Ponieważ w niniejszej sprawie o wprowadzeniu ograniczeń zadecydowały przepisy prawa na skutek ustalonego w zgłoszeniu położenia obiektu, to nie może być mowy o ewentualności powstania a wyłącznie o pewności istnienia ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich na skutek budowy obiektu gospodarczego przez J. M. W tych okolicznościach Organ nie działała w ramach uznania administracyjnego, lecz ma zdaniem WSA obowiązek nałożenia na stronę zawiadamiająca o zamiarze realizacji obiektu budowlanego, przymus uzyskania pozwolenia na budowę. Reasumując, w niniejszej sprawie przepisy prawa nakazywały wydać wobec skarżącej strony decyzję o takiej treści jaką wydał Wojewoda.
Należy też wyjaśnić stronie skarżącej, że zaskarżona do Sądu decyzja Wojewody nie zakazuje jej co do zasady budowy obiektu w miejscu jaki ustaliła w zgłoszeniu. Projektowane przez nią zamierzenie będzie mogło powstać lecz nie trybie zgłoszenia, a po wydaniu przez właściwy organ na jej wniosek ostatecznego pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane).
Reasumując, Wojewoda wydał w niniejszej sprawie akt w pełni legalny, zaś zarzuty skargi są oczywiście niezasadne wobec wynikającego z przepisów prawa obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na objęte zgłoszeniem roboty budowlane. Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się niewskazanych w skardze naruszeń prawa, które powodowałyby konieczność zastosowania kompetencji kasacyjnych w postaci uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej do WSA decyzji.
Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na art. 200 p.p.s.a.