Uzasadnienie
Przedmiotem skargi W.K. (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia 3 grudnia 2025 r. nr SKO.4160/23/2025, umarzająca postępowanie odwoławcze w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości.
Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia 24 września 2025 r. nr GE-E.6831.136.2025.KB, Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") zatwierdził podział nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr:
- - [...] o pow. 0.0750 ha obr. [...], obj. KW [...] na nowe działki nr: [...] o pow. 0.0739 ha, [...] o pow. 0.0001 ha, [...] o pow. 0.0005 ha, [...] o pow. 0.0005 ha obr. [...];
- - [...] o pow. 0.2935 ha obr. [...], obj. KW [...] na nowe działki nr: [...] o pow.
- 0. 0707 ha, [...] o pow. 0.0058 ha, [...] o pow. 0.0068 ha, [...] o pow. 0.0075 ha, [...] o pow. 0.0075 ha, [...] o pow. 0.0099 ha, [...] o pow. 0.0096 ha, [...] o pow. 0.0236 ha, [...] o pow. 0.0166 ha, [...] o pow. 0.0210 ha, [...] o pow. 0.0471 ha, [...] o pow. 0.0082 ha, [...] o pow. 0.0062 ha, [...] o pow. 0.0140 ha, [...] o pow. 0.0171 ha, [...] o pow. 0.0209 ha, [...] o pow. 0.0007 ha, [...] o pow. 0.0001 ha obr. [...], zgodnie z mapą projektu podziału włączoną do zasobu Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod nr [...] stanowiącą załącznik do decyzji.
Od wydanej decyzji odwołanie wnieśli: W.K., D.G., N.S. oraz L.B. W odwołaniu wyrazili niezadowolenie z faktu, że nie zostali uznani za strony postępowania podziałowego. Podnieśli, że działka nr [...] jest w kręgu ich zainteresowań prawnych, gdyż mieszkają przy ul. [...] w [...] (tj. przy tej działce drogowej), a dzielona działka miejska mieści się w zakresie ich dotyczącym. Zdaniem odwołujących się, w postępowaniu podziałowym powinny im, jako właścicielom działek sąsiadujących z działkami podlegającymi podziałowi, przysługiwać prawa strony w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie prawa własności.
Opisaną na wstępie decyzją z dnia 3 grudnia 2025 r., Kolegium działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), umorzyło postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy na wstępie wyjaśnił, że ponieważ odwołujący się nie zostali uznani przez organ I instancji za stronę postępowania, termin do wniesienia odwołania należało w tym przypadku liczyć od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Decyzja została doręczona jedynie wnioskodawcy, tj. Gminie Miasto [...] w dniu 25 września 2025 r., zaś odwołujący wnieśli odwołanie w dniu 6 października 2025 r., a więc w terminie przewidzianym dla strony, której decyzja została doręczona.
Przechodząc następnie do rozstrzygnięcia kwestii posiadania przez odwołujących się przymiotu strony postępowania, SKO wskazało, że w myśl art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Organ zaznaczył, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.
SKO podało następnie, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału działek o numerze ewid. [...] położonych w [...], obręb [...] toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1125 z późn. zm.; dalej: "u.g.n."). Organ wskazał, że zgodnie z art. 97 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Dokonując zatem oceny, czy dany podmiot ma status strony postępowania w danej sprawie, organ prowadzący postępowanie musi ustalić czy podmiot ten na podstawie obowiązującego prawa może uzyskać z decyzji rozstrzygającej sprawę, konkretne korzyści w swojej sferze prawnej. Oceny tej należy dokonać na podstawie przepisów prawa materialnego znajdującego zastosowanie w danej sprawie. W postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości stronami są zatem właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości podlegającą podziałowi.
Organ zaznaczył, że w związku z tym inne osoby nie mogą brać udziału w tym postępowaniu, gdyż żaden przepis u.g.n. nie przyznaje im takiego prawa. Sąsiedzi nieruchomości podlegającej podziałowi nie mają do niej żadnego tytułu prawnorzeczowego i w związku z tym nie mogą zostać uznani za stronę postępowania podziałowego.
W związku z faktem, że odwołujący się nie są właścicielami (użytkownikami wieczystymi) działek podlegających podziałowi, nie można uznać ich za strony postępowania podziałowego. Po stronie odwołujących można wskazać jedynie zaistnienie interesu faktycznego, jako że korzystają z podzielonej nieruchomości gminnej, lecz okoliczność ta zdaniem Kolegium nie może przemawiać za zrównaniem go z interesem strony. Również nie można uznać, iż skutki podziału przedmiotowej nieruchomości wpływają bezpośrednio na zakres praw czy obowiązków odwołujących. Organ stwierdził, że powyższe musi zatem skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego. Dodał również, że w tej sytuacji nie może odnosić się merytorycznie do zarzutów odwołania, które nie pochodzi od strony postępowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie W. K. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium umarzającej postępowanie odwoławcze, jak też decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 24 września 2025 r. w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący w pierwszej kolejności podniósł, że organy nie ustosunkowały się do ocen prawnych wyrażonych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt I OSK 91/09 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 530/10, nie podejmując analizy, czy przedstawiona w tych wyrokach sytuacja prawna zachodzi również i ma zastosowanie - przynajmniej w części – w sprawie mieszkańców osiedla [...] w [...], przy których posesjach działki miejskie, komunalne (nr [...] obręb [...]) są dzielone. Zwrócił również uwagę na liczne pisma w tej sprawie składane do organów.
Skarżący podał następnie, że ulica [...] w [...] na odcinku od strony nieruchomości jego i uczestników - o ile mu wiadomo - stanowi drogę wewnętrzną. Od tej ulicy mieszczą się wejścia frontowe do zamieszkałych przez nich domów, jak też istnieją dojazdy do jednorodzinnych budynków mieszkalnych (garaże). Zdaniem skarżącego w postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działkami podlegającymi podziałowi powinny zatem przysługiwać prawa strony w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez mieszkańców prawa własności (w tym zapewnienia dojścia i dojazdu do zamieszkałych domów jednorodzinnych). W jego ocenie zgromadzony materiał dowodowy w prowadzonej sprawie podziałowej mógł nosić cechy dowolności i istotnej wybiórczości, co prowadzi do naruszenia m.in. art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. W związku z powyższym wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego było przedwczesne.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skarga jako niezasadna podlega oddaleniu.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Nie budzi wątpliwości, że ani Skarżącemu, ani uczestnikom nie przysługuje żaden tytuł prawny do działek nr [...] i nr [...] będących przedmiotem podziału.
Skarżący interesu prawnego w tej sprawie upatrywał w tym, że właściciele domów przy ul. [...] nr [...] i nr [...], a więc i on, mają wejścia frontowe od strony dzielonych działek, dojeżdżają przez nie do swoich posesji.
Argumentował, że podział działek w kontrolowanej sprawie najpewniej został dokonany w celu przeniesienia własności wydzielonych pasów gruntu graniczących z prywatnymi działkami na właścicieli sąsiadujących z nimi domów.
Na rozprawie dodatkowo wskazał na możliwość ustanowienia służebności na działkach powstałych w wyniku podziału. Wyjaśnił, że przepisy art. 145 k.c. i art. 285 k.c. pozwalają na obciążenie nieruchomości miejskich służebnościami. Podtrzymał także swoje twierdzenia co do złamania umowy z mieszkańcami przez Prezydenta Miasta R., który obiecał, że będą oni mieli wpływ na kształt dzielonych działek.
W efekcie, zdaniem skarżącego, zatwierdzony podział działek obarczony jest błędami, polegającymi m.in. na tym, że granica dzielonych działek przylegających do poszczególnych posesji jest oddalona od krawężnika jezdni o ok. 0,5 m. Będzie to stanowiło trudność dla mieszkańców czy to w sprawie o zasiedzenie, służebność czy wykup. Skarżący zakwestionował tu wytyczoną przedmiotowym podziałem granicę pomiędzy działką, na której położona jest ulica [...], a działkami przylegającymi do poszczególnych domów. W ocenie Sądu zarzut ten oznacza niezgodę na podział, który "poszerza" o 0,5 m działkę stanowiącą po podziale ulice [...], "zawężając" działki wydzielone przy poszczególnych szeregówkach.
W sprawie jest niesporne, że dzielone działki zostały zagospodarowane w części przez właścicieli sąsiadujących z nimi domów.
Jak wyjaśniła uczestniczka D.G., korzysta ona od kilkudziesięciu lat z gruntu miejskiego, płacąc za jego bezumowne użytkowanie.
Oceniając powyższą argumentację Sąd stwierdza, że co do zasady stronami postępowania podziałowego nie są właściciele nieruchomości sąsiednich. Podział ewidencyjny w żaden bowiem sposób nie oddziałuje na wykonywanie prawa własności do nieruchomości sąsiedniej. Podział geodezyjny polega jedynie na innym niż dotychczas ukształtowaniu ewidencyjnym działek gruntu wchodzących w skład nieruchomości, a w szczególności na ukształtowaniu w nowy sposób wewnętrznych linii granicznych działki lub działek gruntu wchodzących w skład nieruchomości oraz ich numeracji. W wyniku zatwierdzenia takiego podziału powstaje wyłącznie nowa informacja ewidencyjna o dzielonej nieruchomości, przez co podział ten w żaden sposób nie kształtuje sfery wykonywania praw przysługujących do nieruchomości sąsiednich (tak wyrok NSA z 5.04.2024 r., I OSK 215/21, LEX nr 3706260). Interes prawny w postępowaniu podziałowym posiadają, co do zasady, wyłącznie właściciel, względnie użytkownik wieczysty nieruchomości podlegającej podziałowi, tj. osoby które dysponują tytułem prawnym do dzielonej nieruchomości.
Konsekwencją tego uregulowania jest, że osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu przedłożonego projektu podziału, nie mając w tym interesu prawnego, a co najwyżej interes faktyczny (tak wyrok WSA w Rzeszowie z 5.03.2025 r., II SA/Rz 1475/24, LEX nr 3853968).
Jak już powyżej wskazano, Skarżący nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do nieruchomości podlegającej podziałowi. Z tego powodu nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości.
W orzecznictwie dopuszcza się możliwość wykazania przez właściciela nieruchomości sąsiedniej że projektowany podział nieruchomości ingeruje w wykonywanie przez niego prawa własności, co daje możliwość uznania za stronę postępowania podziałowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2016 r., sygn. I OSK 3074/14, z 14 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2236/14 oraz z 14 października 2009 r., sygn. I OSK 91/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przyjmuje się, że za przyznaniem właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przymiotu strony może przemawiać wyjście podziału poza granice dzielonej nieruchomości i naruszenie prawa własności właściciela sąsiedniej nieruchomości, jak również pozbawienie działek sąsiednich dostępu do drogi publicznej w sytuacji gdy przed podziałem działki te dysponowały dostępem do takiej drogi (zob.: wyrok NSA z dnia 16 lipca 2010 r., I OSK 1288/09; wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., II OSK 1343/09, publ.: http://.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie nie wykazano tego rodzaju okoliczności.
Skarżący, jak i uczestnicy, zarówno przed jak i po podziale działek komunikują się z drogą publiczną za pośrednictwem drogi wewnętrznej, ulicy [...]. Ulica [...] ma bowiem status drogi publicznej tylko na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...]. Podział działek nr [...] i nr [...], na których m.in. położona jest ulica [...], niczego nie zmienia w zakresie dostępu skarżącego i uczestników do drogi publicznej.
Kwestia kształtu geodezyjnego działek wydzielonych na wysokości poszczególnych posesji, plany dotyczące ich przewłaszczenia, obciążenia nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w toku postępowania cywilnego o ustalenie służebności czy zasiedzenie właściciele szeregówek mogą wskazać przedmiot postępowania odmiennie niż wynika to z zatwierdzonego w tej sprawie podziału, choć oczywiście będzie wiązało się to z kosztami sporządzenia innego podziału geodezyjnego. Zresztą sytuacja samego skarżącego jest odmienna od sytuacji uczestników, którzy nie posiadają tytułu prawnego do pasów gruntu miejskiego pomiędzy swoimi nieruchomościami a ulicą [...], wydzielonymi geodezyjnie, zatwierdzonymi w tej sprawie podziałem.
Podział działek nr [...] i nr [...] nie wpływa w żaden sposób na interes prawny skarżącego, którego nieruchomość przy ul. [...] przylega bezpośrednio do ulicy [...].
Z ulicą [...] jego posesję łączy – nie będąca przedmiotem skarżonych decyzji – działka nr [...]. Na rozprawie skarżący oświadczył, że jest właścicielem działki nr [...] i nabył ją w drodze zasiedzenia. Ulica [...], na wysokości jego działki, na skutek podziału otrzymała numer [...], ale nie wpływa to – w sposób opisany w skardze - na prawa skarżącego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.