Uzasadnienie
Przedmiotem skarg Parafii pw. Św. [.] w [.] oraz Gminy [.] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia [.] stycznia 2015 r. nr [.]. Rozstrzygnięcie to wydane zostało na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), wskutek rozpatrzenia skargi inicjatora prowadzonego przez ten organ postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem była decyzja Wójta Gminy [.] z dnia [.] maja 2015 r. [.] wydana w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją SKO uwzględniło w całości wniesioną skargę i:
- I. uchyliło własne decyzje z dnia [...] listopada 2014 r. i [...] października 2014 r. odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Wójta,
- II. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 K.p.a. stwierdziło nieważność spornej decyzji Wójta Gminy [.] z dnia [.] maja 2014 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego.
We wniesionej skardze Gmina [.] wniosła o uchylenie zaskarżonej autokontrolnej decyzji SKO oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 54 § 3 p.p.s.a., gdyż Kolegium nie uwzględniło wniesionej skargi w całości, a jedynie w części oraz z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że budowa parkingu nie stanowi realizacji inwestycji celu publicznego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi, ponieważ zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "Ppsa"), skarga niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 1 pkt 1 Ppsa).
Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest jej wniesienie przez uprawniony (legitymowany) podmiot. Stosownie do art. 50 § 1 i 2 Ppsa może tego dokonać każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała ona udział w postępowaniu administracyjnym, a inny podmiot, jeżeli ustawy przyznają mu takie prawo. W postępowaniu sądowoadministracyjnym stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 32 Ppsa).
W okolicznościach niniejszej sprawy Wójt Gminy [.] wydał decyzję będącą przedmiotem postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez organ wyższego stopnia, a następnie wniósł skargę na autokontrolne rozstrzygnięcie Kolegium, uchylające własne decyzje wydane w tym postępowaniu oraz stwierdzające nieważność decyzji Wójta. Badając zatem dopuszczalność skargi ocenić należy prawną możliwość akceptacji takiego układu procesowego, w którym organ Gminy najpierw wydaje decyzję w sprawie indywidualnej, a następnie wnosi skargę w sprawie, w której decyzja ta jest przedmiotem postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez organ wyższy stopniem.
W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz piśmiennictwie naukowym zasadniczo wyklucza się dopuszczalność opisanej konfiguracji procesowej. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy Kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kpa i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 Kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Jednocześnie sytuacja taka wyłącza możliwość dochodzenia ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, jej interesu prawnego jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę organizacyjną (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2008 r. sygn. K.32/08; uchwałę składu pięciu sędziów NSA z 9 października 2000 r. sygn. OPK 14/00; uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/2003; wyrok NSA z 5 września 2013 r. sygn. II OSK 1971/13; wyrok NSA z 16 stycznia 2007 r. sygn. I OSK 389/06; wyrok NSA z 10 lipca 2005 r. sygn. I OSK 557/07, postanowienie NSA z 3 lutego 2011 r. sygn. I OZ 68/11; postanowienie NSA z 2 lipca 2009 r. sygn. I OSK 815/09 – wszystkie publikowane na stronie internetowej "http://orzeczenia.nsa.gov.pl"; J.P.Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, Państwo i Prawo 2006/2; W. Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, Państwo i Prawo 2003/4; J.Jagoda, Ograniczenia legitymacji skargowej jednostki samorządu terytorialnego, [w:] Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.
Lex 2011; B.Dauter, B. Gruszczyńki, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2013, komentarz do art. 32, teza 7). Skoro zatem Gminie nie przysługuje prawo wniesienia skargi w sprawie, w której jej organ wydał decyzję w postępowaniu jako organ I instancji, legitymacji do wniesienia skargi nie nabywa Gmina lub Wójt (Burmistrz, Prezydent Miasta) jako jej organ wykonawczy w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym na podstawie art. 156 Kpa, a którego przedmiotem jest decyzja wydana przez ten organ wykonawczy Gminy.
Rola organu pierwszej instancji kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 Ppsa, jest organ wydający zaskarżony do sądu administracyjnego akt. Nie jest dopuszczalna sytuacja, aby Wójt w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję w sprawie, a innym razem jako podmiot kwestionujący rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia wydanego po przeprowadzeniu postępowania nieważnościowego (w tym również i rozstrzygnięcia autokontrolnego wydanego w tej sprawie na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.). W takiej sytuacji uprawnienia skargowe Gminy jako osoby prawnej doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ została ona w drodze ustawy ulokowana w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną. Powyższego nie zmienia fakt, że w postępowaniu nadzwyczajnym decyzje w obu instancjach wydaje ten sam organ wyższy stopniem w stosunku do organu Gminy, gdyż nie ma przepisu przyznającego w takiej sytuacji Gminie lub jej organowi wykonawczemu prawa do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej.
W takiej sytuacji ma zastosowanie art. 32 Ppsa, który jak wskazano wyżej jako stronę postępowania określa wyłącznie organ, który wydał kwestionowany skargą akt. Inny organ, niż wymieniony w art. 32 Ppsa, może zostać stroną postępowania sądowoadministracyjnego tylko na skutek następstwa prawnego, będącego rezultatem zmian ustrojowych w administracji publicznej (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. J.P.Tarno, LexisNexis, Warszawa 2011, komentarz do art. 32).
Wobec powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, Sąd odrzucił skargę Gminy [...].