Uzasadnienie
Rada Gminy M. P. w dniu 28 października 2009 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia rodzaju świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej, zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Gminę M. P. oraz warunków i sposobu ich przyznawania. Jako podstawę tej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminy (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) oraz art. 72 ust. 1 i 4 oraz art. 91 d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczycieli (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.). Uchwała została doręczona Wojewodzie jako organowi nadzorczemu w dniu 5 listopada 2009 r., a następnie ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 11 stycznia 2010 r. nr 4, poz. [...].
Wojewoda skargą z 25 stycznia 2010 r. zaskarżył wyżej opisaną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej jako WSA) w Rzeszowie wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie § 3, § 4 ust. 2, § 5 ust. 2 - 7, § 6 ust.
5. Wojewoda zarzucił, że rada wbrew swoim kompetencjom w § 3 w/w uchwały określiła krąg podmiotów oraz wskazała okoliczności, w których nauczyciele i nauczyciele-emeryci mają uprawnienie do korzystania z pomocy zdrowotnej. Zdaniem skarżącego rada wprowadzając niniejsze postanowienie do uchwały objętej skargą, przekroczyła zakres swego umocowania prawnego. Skarżący wywiódł, że niedozwolone jest wskazanie zamieszczone w § 4 ust. 2 uchwały dotyczące kręgu podmiotów, które mogą wystąpić o przyznanie pomocy zdrowotnej w imieniu nauczyciela. Wojewoda naprowadził bowiem, że uprawnienia takiego nie można przypisać dyrektorowi i radzie pedagogicznej. Zarzucił również radzie, że wbrew swoim uprawnieniom wynikającym z przepisu delegacyjnego dla wydania aktu prawa miejscowego, rada przewidziała tryb rozpoznawania wniosków o przyznanie świadczeń, w którym działać ma zespół opiniujący wnioski nauczycieli i określiła jego kompetencje. Nie zgodził się dalej z ustaleniem przez radę górnej granicy świadczenia pieniężnego w § 6 ust. 5 uchwały. W jego ocenie powoduje to, że powyżej tej kwoty świadczenie nie zostanie przyznane, co nie mieści się w art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela. Wskazał na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie, zgodnie z którym akt wykonawczy do ustawy może być wydany tylko na podstawie wyraźnego, precyzyjnego upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia. W końcowej części skargi Wojewoda zarzucił radzie przekroczenie upoważnienia zawartego w ustawie, poprzez ustalenie górnej granicy udzielonej pomocy. Skarga zawiera także przytoczenie szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, w których skarżący upatruje zasadność swoich zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy M. P. wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że w przedmiotowej sprawie upłynął termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Zarzuciła Wojewodzie opieszałość w zakresie publikacji w/w uchwały. Zaznaczyła, że uchwała w praktyce do momentu publikacji nie obowiązywała i nie stanowiła podstawy prawnej do przyznania nauczycielom świadczeń w ramach pomocy zdrowotnej. Rada wskazała, że podejmując przedmiotową uchwałę i nadając jej określoną treść, opierała się na istniejącej praktyce i wzorowała się na innych uchwałach w tym zakresie, które organ nadzoru publikował w Dzienniku Urzędowym Województwa i które to nadal funkcjonują w obrocie prawnym. Na potwierdzenie tego faktu rada wymieniła te uchwały załączając ich kserokopie do odpowiedzi na skargę. W konkluzji podała, że wójt nigdy nie podjął jakichkolwiek działań na gruncie zaskarżonej uchwały, zarówno przed jej ogłoszeniem, jak również po jej opublikowaniu i wejściu w życie.
WSA w Rzeszowie rozpoznając wniosek Wojewody postanowieniem z dnia 11 marca 2010 r., II SA/Rz 203/10 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. Postanowienie to stało się prawomocne.
W dniu 22 kwietnia 2010 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym) Rada Gminy M. P. złożyła do Sądu pismo z dnia 15 kwietnia 2010 r., nr [...] o umorzenie postępowania sądowego w tej sprawie, załączając wydaną w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej Ppsa) uchwałę z dnia 15 kwietnia 2010 r., nr [...] w sprawie określenia rodzaju świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej, zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Gminę M. P. oraz warunków i sposobu ich przyznawania. Rada wyjaśniła, że w uchwale z dnia 15 kwietnia 2010 r. uwzględniła w całości skargę Wojewody w tej sprawie, uznając za uzasadnione zarzuty i wnioski jak też wskazaną w skardze argumentację, eliminując z obrotu prawnego uchwałę objętą skargą.
Następnie Sąd zwrócił się do Wojewody o ewentualne ustosunkowanie się do wniosku Rady Gminy M. P. o umorzenie postępowania w tej sprawie, przekazując jednocześnie pismo Rady Gminy M. P. z dnia 15 kwietnia 2010 r., nr [...] skierowane do WSA w Rzeszowie, stanowiące wniosek organu o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie, a także załączoną do tego pisma uchwałę Rady Gminy M. P. z dnia 15 kwietnia 2010 r., nr [...] oraz uchwałę Rady Gminy M. P. z dnia 15 kwietnia 2010 r., nr [...] w sprawie złożenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosku o umorzenie postępowania.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu Wicewojewoda działająca z upoważnienia Wojewody pismem z dnia 16 czerwca 2010 r. wskazała, że w jej ocenie nie ma podstaw do umorzenia postępowania. Okoliczność, że zaskarżona uchwała została uchylona przez radę gminy w całości nie uniemożliwia sądowi orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Skarżący naprowadził, że uchylenie uchwały przez radę gminy wywarło skutki prawne z mocą jedynie ex nunc, podczas gdy orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały działa z mocą wsteczną (ex tunc), eliminując wstecz wszelkie skutki prawne, jakie wywołała zakwestionowana uchwała. Według skarżącego nie ma znaczenia, że w okresie obowiązywania uchwały objętej skargą nie wpłynął żaden wniosek o pomoc oraz Wójt nie podejmował żadnych czynności, gdyż nie można twierdzić, że uchwała ta nie wywołała żadnych skutków prawnych. W tym kontekście umorzenie zatem postępowania kontrolnego w niniejszej sprawie spowodowałoby w ocenie wojewody uniknięcie sądowej kontroli w przypadku, gdy wprawdzie sam zaskarżony akt prawny został już wyeliminowany z porządku prawnego, ale z mocy ex nunc, nie zostały usunięte wszystkie skutki prawne, które on wywołał.
Eksponując istotę działania sądu administracyjnego w ocenie wojewody wydanie wyroku nie jest zbędne. Na poparcie swojego stanowiska wskazał na wyrok NSA z dnia 20 marca 1996 r., SA/Gd 1256/95, OSS nr 4, poz. 129, także wyrok NSA z 2 września 2005 r., I OSK 394/05 oraz wyrok WSA z 15 listopada 2004 r., SA/Wr 1567/02, OSS z 2006 r., nr 2, poz. 38, oraz uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., W 5/94, OTK 1994, nr 2, poz. 44.
Celem wyjaśnienia sprawy Sąd wyznaczył rozprawę zarządzając stawiennictwo stron przez pełnomocników. Na wyznaczoną rozprawę nie stawił się zarówno pełnomocnik strony skarżącej, jak i Rady Gminy Miejsce Piastowe.
Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje
W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz.1270, zwana dalej Ppsa), zaś podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem.
W myśl art. 54 § 3 Ppsa organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Na ten fakt uwagę zwróciła Rada Gminy M. P., która uchwałą z dnia 15 kwietnia 2010 r., nr [...] w sprawie określenia rodzaju świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej, zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Gminę M. P. oraz warunków i sposobu ich przyznawania uchyliła zaskarżoną uchwałę z dnia 28 października 2009 r. nr [...], na nowo normując kwestie uregulowano w uchylonej przez siebie uchwale. W nowo podjętej uchwale nie znalazły się sformułowania, które zakwestionował w skardze Wojewoda. Podlega zatem ocenie Sądu wniosek organu o umorzenie postępowania sądowego z racji jego bezprzedmiotowości.
W ocenie Sądu zasadne jest umorzenie. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy z innych niż wymienione w pkt 1 i 2 cyt. przepisu przyczyn, stało się bezprzedmiotowe. Organ wywodził, że uchwała mimo, iż weszła w życie, to jednak nie była stosowana. Wojewoda skutecznie tego oświadczenia nie zanegował (vide pismo procesowe strony skarżącej z 16 czerwca 2010 r. – k. 64 akt sądowych). W ocenie skarżącego nie ma jednak znaczenia, że w czasie obowiązywania uchwały nie wpłynął żaden wniosek o pomoc i organ gminy nie podejmował żadnych czynności, stwierdzenie to uzupełniono przypuszczeniem, że wniosek mógł nie wpłynąć ze względu właśnie na treść kwestionowanej uchwały.
W ocenie Sądu argumentacja strony skarżącej odwołująca się do hipotetycznych zdarzeń nie zasługuje na uwzględnienie. Skoro zaskarżona uchwała została w całości uchylona, a organ skorzystał z kompetencji do autokontroli w trybie art. 54 § 3 Ppsa, nadto zaskarżona uchwała nie wywołała żadnych skutków, dla odwrócenia których ewentualnie zasadne byłoby wyrokowanie, to uznać należy, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Z tych przyczyn należało postępowanie umorzyć.
Wskazane przez stronę skarżącą w piśmie procesowym z 16 czerwca 2010 r. stanowiska judykatury o zasadności wyrokowania nawet w sytuacji, gdy przedmiot skargi został uchylony, dotyczyły przypadków, w których przedmiot skargi wywołał określonego rodzaju następstwa. W sprawie objętej skargą Wojewody takich następstw – skutków zaskarżonej uchwały nie wykazano.
Odrębnym zagadnieniem jest to, że Sąd wyznaczając rozprawę z udziałem pełnomocników dążył do umożliwienia skarżącemu wykazania, że skutki kwestionowanej uchwały jednak wystąpiły. Z możliwości tej wojewoda nie skorzystał. Brak stawiennictwa przez pełnomocników obu stron mimo zarządzenia Sądu w tej kwestii, uznać należy za przejaw lekceważącego podejścia do wymiaru sprawiedliwości, nadto świadczy w ocenie Sądu o braku profesjonalizmu stron.
Z tych przyczyn orzeczono na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa.