Uzasadnienie
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A.B. jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie (dalej: KWP) z 5 grudnia 2025 r. nr 44/2025 wydana w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia za miesiąc styczeń - luty 2023 r.
Jak wynika z uzasadnienia i akt sprawy, A.B. rozkazem personalnym z 30 stycznia 2023 r. nr 172/23 została zwolniona ze służby w Policji z dniem 20 lutego 2023 r.
Wezwaniem z 28 października 2025 r. (data wpływu do organu) A.B. (reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata) zwróciła się do Komendanta Powiatowego Policji w [....] (dalej: KPP) o wyrównanie kwoty waloryzacji uposażenia za miesiąc styczeń i luty 2023 r. wynikającego z zastosowania kwoty bazowej obowiązującej w 2022 r., tj. 1 614,69 zł zamiast właściwej kwoty bazowej na rok 2023 wynoszącej 1 740,64 zł.
KPP decyzją z 6 listopada 2025 r. nr 4/25 odmówił wnioskodawczyni wyrównania uposażenia za miesiąc styczeń - luty 2023 r.
Wyjaśnił, że uposażenia policjantów regulują przepisy Działu V ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2025 r., poz. 636 ze zm.). Uwzględniając ww. regulacje oraz datę zwolnienia strony ze służby w Policji przypadającą na 20 lutego 2023 r., naliczone uposażenie za styczeń i luty 2023 r. zostało zrealizowane w prawidłowy sposób.
W odwołaniu wnioskodawczyni na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zarzuciła, że powyższa decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 99 ust. 1 i art. 106 ust. 3 ustawy o Policji oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm., dalej: k.p.a.) - poprzez rozpatrzenie przez organ sprawy co do jej istoty, podczas gdy ona nie pozostaje w czynnej służbie w Policji i brak jest stosunku administracyjnoprawnego. Komendant wszczęte postępowanie administracyjne powinien umorzyć w całości wobec jego bezprzedmiotowości. Wyjaśniła, że wezwanie do zapłaty miało charakter cywilnoprawny zmierzający do weryfikacji uposażenia zgodnie z obowiązującymi w 2023 r. wskaźnikami i przekazania korekty do właściwego organu rozliczeniowego. Wniosła o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania.
Wskazaną na wstępie decyzją z 5 grudnia 2025 r. KWP - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 99, art. 100, art. 101, art. 102, art. 104 ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy budżetowej na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 256 ze zm., dalej: ustawa budżetowa na rok 2023), art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r., poz. 2666 – dalej: "ustawa okołobudżetowa"), art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2022 r., poz. 270, dalej: ustawa budżetowa na 2022 rok) - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Powołując treść przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę wydanej decyzji KWP wyjaśnił, że kwoty bazowe na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczania uposażenia od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Do obliczania uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. stosuje się bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022. Uposażenie żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej wypłacane od 1 marca 2023 roku do 31 grudnia 2023 r. podlega każdorazowemu zwiększeniu o 1/5 kwoty różnicy pomiędzy uposażeniem należnym na dzień 1 marca 2023 r., obliczonym na podstawie kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej na rok 2023, a uposażeniem należnym na dzień 1 stycznia 2023 r. Do podwyższenia uposażeń nie stosuje się art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz zmianie niektórych ustaw.
Jak wyjaśnił KWP, kluczowym dla naliczeń świadczeń dla odchodzącego funkcjonariusza staje się data odejścia ze służby w Policji. Dla funkcjonariuszy odchodzących ze służby z Policji w styczniu i lutym 2023 r. do naliczeń należnych świadczeń należy zastosować kwotę bazową obowiązującą w 2022 r. W czasie obowiązywania ww. ustaw strona nie odwołała się od rozkazu o zwolnieniu ze służby zawierającego wysokość składników uposażenia.
W ocenie Komendanta, organ I instancji prawidłowo wyliczył wszystkie składniki uposażenia. Wyjaśnił, że prawo do uposażenia jak i dodatków do niego dla policjanta za dany miesiąc powstaje i jest realizowane wg stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w chwili zaistnienia zdarzenia z którym prawo to jest związane. Późniejsze zmiany przepisów płacowych, w tym podwyższenie kwoty bazowej lub mnożników uposażenia zasadniczego, co do zasady nie powodują obowiązku ponownego ustalenia wysokości świadczeń już należnych i wypłaconych byłemu funkcjonariuszowi, chyba że przepisy wprowadzające zmianę wyraźnie tak stanowią. Mechanizm tzw. waloryzacji świadczeń musi wynikać wprost z przepisu prawa, a w odniesieniu do jednorazowych świadczeń związanych ze zwolnieniem ze służby takiego mechanizmu brak. Prawo do tych świadczeń krystalizuje się w momencie zwolnienia ze służby i jest ustalane na podstawie stanu prawnego obowiązującego w chwili powstania obowiązku świadczenia (tj. w dniu zwolnienia ze służby), niezależnie od późniejszych zmian legislacyjnych.
Jako niezasadny KWP ocenił zarzut dotyczący ustania stosunku służbowego. Kluczową jest data zwolnienia ze służby w Policji zawarta w rozkazie o zwolnieniu ze służby. W odniesieniu do przyznanej przez ustawodawcę podwyżki uposażeń dla służb mundurowych brak jest podstawy prawnej, która nakładałby na organ obowiązek wyrównania przedmiotowych świadczeń tym funkcjonariuszom służb, którzy odeszli ze służby w okresie od stycznia do końca lutego 2023 r. Obowiązkiem organu administracji jest odmowa przyznania świadczenia lub jego wyrównania, jeśli obowiązek taki nie znajduje oparcia w przepisach prawa.
Organ nie może przyznać funkcjonariuszowi wyższego świadczenia niż przewidziane przez obowiązujące przepisy prawa. Art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej nie pozostawia wątpliwości, że nowa kwota bazowa ma zastosowanie jedynie do świadczeń należnych za okres po 1 marca 2023 r., tj. do uposażeń funkcjonariuszy pełniących nadal służbę po tej dacie. Zakończenie stosunku służbowego do 1 marca 2023 r. wiąże się z zastosowaniem stanu prawnego obowiązującego w tym właśnie czasie, co wyklucza możliwość zastosowania nowych, korzystniejszych warunków płacowych przyznanych dopiero od 1 marca.
KWP stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do uchylenia i umorzenia postępowania, a decyzja organu I instancji nie zawiera wad nieważnościowych. Organ rozstrzygnął na wniosek strony, co uzasadnia wydanie decyzji, pomimo ustania stosunku służbowego.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie reprezentujący A.B. pełnomocnik zarzucił naruszenie:
- - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 oraz art. 104 k.p.a. przez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy nie występowała z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania uposażenia za styczeń - luty 2023 r., a mimo to wydano merytoryczną decyzję;
- - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie, co skutkowało wydaniem przez Komendanta decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 r. należnego w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 20 lutego 2023 r., podczas gdy wobec niepozostawania strony w służbie czynnej w Policji od ponad 2,5 roku, a więc wobec braku stosunku administracyjnoprawnego, Komendant powinien decyzję organu I instancji uchylić i umorzyć postępowanie w całości;
- - art. 64 § 2 w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niewystąpienie do strony - jej pełnomocnika o sprecyzowanie żądania zawartego w wezwaniu do zapłaty, o ile organ miał wątpliwości co do treści, co doprowadziło do nieuprawnionego wszczęcia postępowania administracyjnego, wbrew woli strony, niepowiadomienia strony - jej pełnomocnika o wszczęciu postępowania, braku możliwości zapoznania się z materiałami postępowania i wydania decyzji merytorycznej przez organ,
- - art. 61a § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i niewydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.
Z ostrożności procesowej podniesiono dodatkowo naruszenie art. 41 ust. 1-3 ustawy okołobudżetowej w zw. z art. 2 i art. 32 oraz art. 60 Konstytucji RP poprzez ich wadliwą interpretację i zastosowanie polegające na przyjęciu, że zgodne z zasadą zaufania obywatela do państwa, zasadą równości obywateli wobec prawa, zakazu dyskryminacji, legalizmu i równego dostępu do służby publicznej jest zróżnicowanie sytuacji prawnej funkcjonariuszy odchodzących ze służby do końca lutego 2023 r. wobec funkcjonariuszy tych samych formacji mundurowych pozostających w służbie po 1 marca 2023 r., mimo że w okresie styczeń - luty 2023 r. znajdowali się oni w tożsamej sytuacji faktyczno-prawnej, skutkującą pozbawieniem tych pierwszych prawa do waloryzacji uposażenia za okres w którym pozostawali w służbie w 2023 r., w sytuacji wypłaty rekompensaty za ten sam okres funkcjonariuszom pozostającym w służbie po 1 marca 2023 r.
Wobec powyższych zarzutów strona skarżąca zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji KWP i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonych decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zdaniem strony skarżącej, organ błędnie uznał wezwanie o wyrównanie uposażenia za akt z zakresu podległości służbowej. Jeżeli nawet doszło do uznania wezwania do zapłaty za wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, to zastosowanie powinien mieć w pierwszej kolejności art. 61a § 1 k.p.a. nakazujący odmowę wszczęcia postępowania wobec wystąpienia innych uzasadnionych przyczyn, do których należy m.in. brak pozostawania skarżącego w zależności służbowej i władztwie przełożonego. Ewentualnie wezwanie mogło zostać ocenione jako czynność techniczno-materialna polegająca na przeliczeniu uposażenia zgodnie z ustawą okołobudżetową i przekazaniu skorygowanych danych do ZER MSWiA. Kwestie te nie wymagają jednak prowadzenia postępowania administracyjnego ani wydawania decyzji, gdyż mają charakter wykonawczy.
W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach).
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja KWP z 5 grudnia 2025 r., utrzymująca w mocy decyzję KPP z 6 listopada 2025 r. o odmowie wyrównania skarżącej uposażenia za miesiąc styczeń i luty 2023 r.; jak wynika z akt sprawy, wezwaniem z 22 października 2025 r. (data wpływu do organu 26 października 2025 r.) skarżąca zwróciła się do KPP o zapłatę kwoty 566 zł tytułem waloryzacji uposażenia za miesiąc styczeń (339,60 zł) i luty 2023 r. (226,40 zł), należnej jej na skutek nieprawidłowego zastosowania kwoty bazowej obowiązującej w 2022 r. (1614,69 zł) zamiast właściwej kwoty bazowej obowiązującej w 2023 r. (1740,64 zł).
Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona.
Wstępnie należy zaznaczyć, że zarzut wskazujący na brak w sprawie stosunku administracyjnego - ze względu na niepozostawanie skarżącej w stosunku służbowym – należy ocenić jako bezzasadny.
Sąd orzekający w sprawie co do zasady podziela stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w uchwale z 5 grudnia 1991 r. sygn. akt I PZP 60/91, że droga sądowa dochodzenia roszczeń pieniężnych związanych ze zwolnieniem ze służby w Policji jest niedopuszczalna.
Sąd w pełni identyfikuje się także ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym m.in. w wyrokach z 24 kwietnia 2020 r. I OSK 2844/19, z 23 lutego 2023 r. III OSK 3266/21, III OSK 3293/21, III OSK 3337/21,
III OSK 3346/21, III OSK 3544/21, III OSK 3655/21, III OSK 3496/21 i III OSK 3736/21, z 28 lutego 2023 r. III OSK 2816/21, z 2 marca 2023 r. III OSK 3885/21, z 21 czerwca 2023 r. III OSK 3379/21, III OSK 3475/21 i III OSK 3486/21, z 18 kwietnia 2024 r. III OSK 4170/21, III OSK 4251/21 i III OSK 4219/21, z 7 czerwca 2024 r.
III OSK 4132/21 i III OSK 4167/21 oraz z 24 czerwca 2024 r. III OSK 3221/23 (dostępne w CBOSA), w których NSA wskazał, że wszelkie roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji wynikające z ich stosunku służbowego (...) mogą być dochodzone przez policjantów wyłącznie na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej. Jak bowiem wskazano w wyroku NSA z 7 grudnia 2001 r. II SA 2591/01, inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed powszechnym sądem pracy.
W związku z tym w orzecznictwie nie jest również sporne, że zagadnienia związane z uposażeniem policjanta i jego prawem do innych świadczeń pieniężnych związanych ze służbą (...) mieści się w pojęciu spraw osobowych, których załatwienie następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Te same zasady odnieść należy do żądania wyrównania świadczeń przysługujących funkcjonariuszowi Policji w związku z odejściem ze służby, gdyż jest to również roszczenie finansowe funkcjonariusza, dla którego, jak i dla pozostałych roszczeń związanych z uposażeniem policjanta i innych świadczeń pieniężnych związanych ze służbą, przewidziana jest droga administracyjna.
Taka sytuacja zachodzi więc także wtedy, gdy były funkcjonariusz żąda ponownego przeliczenia wynagrodzenia za okres, w którym pozostawał w stosunku służbowym. Tym samym dla administracyjnoprawnego charakteru żądania skarżącej bez znaczenia pozostaje fakt, że w chwili zgłoszenia żądania nie była ona już funkcjonariuszem policji, skoro dochodziła praw związanych z tym stosunkiem prawnym.
Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że jak wynikało z treści skierowanego do KPP pisma skarżącej z 22 października 2025 r. (wezwania do zapłaty), jest to "przedsądowe wezwanie do zapłaty" i skarżąca wzywa nim do dobrowolnego uiszczenia wskazanej kwoty, zakreślając 14-dniowy termin na realizację jej żądania pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego i dochodzenia również kosztów procesu oraz odsetek ustawowych za opóźnienie.
W treści odwołania oraz skargi pełnomocnik skarżącej stwierdził ponadto, że celem wezwania do zapłaty nie było żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, a wezwanie miało charakter cywilnoprawny.
Tak jednoznacznie sformułowane żądanie w zestawieniu z treścią pełnomocnictwa procesowego udzielonego adwokatowi (obejmującego umocowanie do działania w imieniu skarżącej przed sądami powszechnymi I i II instancji oraz "wszelkimi innymi organami, instytucjami i osobami w sprawie o zapłatę przeciwko Skarbowi Państwa – Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Rzeszowie) wskazywało, że intencją składającego pismo nie było wszczęcie postępowania administracyjnego. W opisanej sytuacji nawet jeśli organ I instancji miał jakiekolwiek wątpliwości w zakresie prawidłowego odczytania woli skarżącej, zostały one wyjaśnione w treści odwołania, gdzie jej pełnomocnik wyraźnie stwierdził, że "celem wezwania do zapłaty nie było żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego". Takie samo sformułowanie z obszerną argumentacją co do braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego znalazło się w skardze.
Okoliczności te jawią się jako kluczowe w sprawie i prowadzą do konkluzji, że nawet w przypadku gdy dany organ uznaje się za właściwy do merytorycznego załatwienia wniosku w drodze administracyjnej, nie jest jego rolą konwertowanie oświadczeń woli podmiotu kierującego do niego określone żądanie, jeżeli z niego wyraźnie wynika, czego i w jakim trybie strona oczekuje.
Postępowanie w sprawie wypłaty świadczeń związanych ze stosunkiem służbowym jest postępowaniem o charakterze wnioskowym, a w związku z tym to skarżąca jest dysponentem takiego postępowania. Przyjęta przez organ ocena co do tego, że do rozstrzygnięcia żądania wypłaty prawidłowej wysokości uposażenia (jego wyrównania) za styczeń i luty 2023 r. właściwa jest droga administracyjna - którą to ocenę Sąd w składzie orzekającym w sprawie aprobuje, nie mogła mieć wpływu na kwalifikację woli skarżącej jako żądania wszczęcia postępowania, tym bardziej, że od samego początku działa ona za pośrednictwem fachowego pełnomocnika (adwokata).
Powyższe pozwala stwierdzić, że skarżąca zwróciła się do KPP jako strony sporu cywilnoprawnego a nie organu administracji publicznej właściwego do wydania decyzji administracyjnej oraz że jej intencją było rozwiązanie zaistniałego sporu w reżimie prawa cywilnego. Organ nie był więc upoważniony do prowadzenia postępowania i wydania decyzji w następstwie "rozpatrzenia wezwania do zapłaty".
W tym stanie rzeczy należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że organy wydały decyzje w sprawie nie dysponując wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, a zatem z naruszeniem art. 61 § 1 i 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec powyższego Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i § 3 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I sentencji wyroku), a wobec braku wniosku inicjującego postępowanie umorzył również postępowanie administracyjne (pkt II sentencji wyroku).
Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2026 r., poz. 215) Sąd zasądził od organu II instancji na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 497 zł.
O zwrocie na rzecz skarżącej nienależnego wpisu od skargi (pkt IV sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 225 P.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a.