Uzasadnienie
Przedmiotem skargi B.G., dalej: "Skarżący", jest uchwała Rady Gminy w Czudcu, dalej: "Organ" lub "Rada Gminy", z 25 sierpnia 2001 r. nr XXXIII 226/2001 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia w Gminie Czudec - cz. I. Pismem z 15 maja 2025 r. Skarżący wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa, które polegało na niezgodnym z prawem przeznaczeniu w uchwale należących do niego działki do zalesienia. Wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr [...] położonych w obrębie [...], względnie o zmianę ich przeznaczenia poprzez wyłączenie od zalesienia. Rada Gminy nie zajęła stanowiska co do wezwania.
B.G. (reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego) w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżył uchwałę w części obejmującej należące do niego działki nr [...] zarzucając naruszenie art. 18 ust 2 pkt 5 lit a w zw. z art. 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, dalej: "u.z.p.") w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzania planu poprzez brak zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu plany, właścicieli nieruchomości, których interes prawny został w ten sposób naruszony ustaleniami planu.
Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej należących do niego działek oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Skarżący wyjaśnił, że stosownie do art. 18 ust 2 pkt 5 lit a u.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzania planu zarząd gminy był zobowiązany zawiadomić na piśmie o terminie wyłożenia projektu plany, właścicieli nieruchomości, których interes prawny mógłby być naruszony ustaleniami planu. Z akt sprawy wynika, że zawiadomienia dotyczące przeznaczenia działek Skarżącego do zalesienia nie zostały skierowane do jego poprzednika prawnego. Brak zawiadomienia pozbawiał właścicieli nieruchomości przeznaczonych do zalesienia możliwości wniesienia zarzutów lub protestu do projektu planu, a tym samym ochrony ich interesu prawnego, jak również skutkował naruszeniem sfery uprawień właścicielskich, gdyż zmianie uległo przeznaczenie nieruchomości w sposób ograniczający dotychczasowe uprawnienia.
Zgodnie z art 27 u.z.p. obowiązującego w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, naruszenia trybu sporządzenia planu powoduje nieważność uchwały w całości lub w części. Uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem przewidzianego ustawą trybu uzgadniania i uchwalania powoduje w konsekwencji jego nieważność w zaskarżonej części. Skoro bowiem miejscowy plan jest przepisem gminnym, a wiec prawem lokalnym powszechnie obowiązującym, rygory jego stanowienia musza być ściśle przestrzegane i stanowią gwarancję realizacji zasad państwa prawa w procesie tworzenia prawa lokalnego. Podobnie przyjął WSA w Rzeszowie w wyrokach z 16 kwietnia 2014 r. II SA/Rz 1004/13 i 2 maja 2017 r. II SA/Rz 1522/16
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie wyrażając zgodę na jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym. W ocenie Organu. Skarżąca nie wskazała przepisu prawa materialnego z którego wywodziłaby swój interes prawny, jak również nie wykazała, że jej interes kwestionowaną uchwałą został naruszony. Skoro w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego a nie tylko zagrożenia naruszeniem, to podmiot wnoszący skargę powinien wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją.
Błędy proceduralne nie wystarczają dla uruchomienia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt pod względem zgodności z prawem ustalając, czy zaskarżony plan miejscowy nie został uchwalony z naruszeniem zasad sporządzania planu, istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu lub naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. W przedmiotowej sprawie procedura ta nie została naruszona. Wójt Gminy wykonał czynności o których mowa w art. 18 ust. 2 u.z.p., w szczególności zawiadomił na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu podmioty wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., w tym właścicieli nieruchomości.
Gmina nie przekroczyła również granic władztwa planistycznego. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów u.z.p. Na mocy jej art. 4 ust. 1 organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 33 u.z.p., zgodnie, z którym ustalenia m.p.z.p. kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ingerencja w prawo własności skarżącej w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały znajduje uzasadnienie. Nie należy do Sądu ocena, czy zaliczenie przedmiotowych działek do zalesienia jest konieczne, gdyż byłaby to już kontrola celowościowa ustaleń planu, naruszająca kompetencje właściwych organów, którym zgodnie z ustawą przysługuje tzw. władztwo planistyczne.
Gmina może zatem samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania danego obszaru podlegającego jej władztwu, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywa przyznanego jej władztwa.
Jak wynika z materiału planistycznego, skarżący nie wnosił w toku procedury planistycznej ani wniosków, ani uwag do projektu planu. Tym samym nie można uznać, że Rada uchwalając przedmiotowy plan przekroczyła swoje władztwo planistyczne. Ocena, czy zaistniały przesłanki niezbędne do dokonania zalesienia, następuje bądź to w postępowaniu planistycznym przy uchwalaniu m.p.z.p., bądź to w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie działki przeznaczone pod zalesienie nie były użytkowane rolniczo. Spełnione zatem zostały przesłanki określone w art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 663, dalej: "u.o.l.") i nie można mówić o naruszeniu tego przepisu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej, której jedynym kryterium jest legalność czyli zgodność z prawem.
Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. - obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 - "u.s.g."), który daje uprawnienie do zaskarżenia uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały nią naruszone. Przepis ten został zmieniony ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie 31 maja 2017 r. Zawiera ona istotny dla rozpoznania niniejszej sprawy przepis intertemporalny - art. 17 ust. 2, z którego a contrario wynika, że do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nowelizującej - tj. 31 maja 2017 r. (w rozpoznawanej sprawie jest to uchwała z 2001 r.) stosuje się art. 52 P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu dotychczasowym (sprzed nowelizacji).
Warunkiem wniesienia skargi w tamtym brzmieniu było uprzednie bezskuteczne wezwanie skarżonego organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia tego rodzaju skargi, który wynosił albo trzydzieści dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (interesu prawnego/uprawnienia), albo - jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie - sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
W rozpoznawanej sprawie tryb ten i termin zostały zachowane - skarżący wezwał Radę Gminy Czudec do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 15 maja 2025 r., a następnie - wobec braku odpowiedzi organu - 11 lipca 2025 r. wniósł skargę do Sądu.
Niesporne jest, że skarżący jest obecnie właścicielem działki nr ewid. [...], działek nr [...] (wraz z żoną A.G. na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej) oraz współwłaścicielem działki nr [...] (wraz z rodzeństwem - spadek po rodzicach). Wszystkie wymienione działki położone są w [...], na terenie objętym zaskarżoną uchwałą - miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w którym zostały przeznaczone do zalesienia. Takie przeznaczenie uniemożliwia w pełni swobodne dysponowanie nieruchomością, a zatem ingeruje bezpośrednio w prawo własności, co niewątpliwie daje skarżącemu legitymację do zaskarżenia wymienionej na wstępie uchwały.
Istotą postępowania ze skargi przewidzianej w art. 101 u.s.g. jest weryfikacja - przy zastosowaniu kryterium legalności - subiektywnego twierdzenia skarżącego, że uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie. Naruszenie to obejmuje dwa elementy:
negatywny skutek w sferze prawnej skarżącego poprzez zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia wynikającego z normy prawnej bądź z aktu stosowania prawa, niezgodność z prawem zachowania kompetencyjnego organu gminy, które owe negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego wywołało.
Elementy te muszą pozostawać w łączności z sobą, co oznacza, że naruszenie prawa musi być związane z ograniczeniem lub zniesieniem uprawnienia.
Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności - art. 147 § 1 P.p.s.a. Przy czym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.
W kwestii uchwał organów gminy ostatnio wskazany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.
O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
W rozpoznawanej sprawie miarodajnym stanem prawnym do oceny zachowania warunków legalności aktu prawa miejscowego jest ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (u.z.p.), uchylona z dniem 1.01.2004 r.
Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. zarząd gminy po dokonaniu odpowiednich uzgodnień i zasięgnięciu wymaganych opinii (art. 18 ust. 2 pkt 4 u.z.p.) miał obowiązek zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu: a) właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, b) właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3 u.z.p., c) osób, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia.
Szczególnie w odniesieniu do właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu (art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p.), obowiązek zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu nie miał jedynie charakteru informacyjnego, lecz był to istotny i konstytutywny element wewnętrznej procedury skargowej pozwalającej na uruchomienie w postępowaniu planistycznym swoistego środka prawnego w postaci zarzutu do projektu planu. Zgodnie z art. 24 u.z.p. zarzut mógł wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu (ust. 1). Wniesienie zarzutu było jednak ograniczone terminem, gdyż mógł on zostać wniesiony na piśmie tylko w terminie nie dłuższym niż 14 dni, po upływie okresu wyłożenia projektu (ust. 2).
Prawidłowe i skuteczne prawne zawiadomienie na piśmie warunkowało zatem możliwość skorzystania z ustawowego środka prawnego, a bez zachowania wymogu skuteczności pisemnego zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu nie można było przyjąć, że termin do wniesienia zarzutu rozpoczął w ogóle bieg. Trzeba również zauważyć, że zarzut jako środek prawny przysługujący podmiotom bezpośrednio dotkniętym skutkami uchwały planistycznej był względnie sformalizowany na etapie rozstrzygania. O uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzygała rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 3 u.z.p.), a uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części, wnoszący zarzut mógł dodatkowo zaskarżyć do sądu administracyjnego, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia (art. 24 ust. 4 u.z.p.). Z treści tego przepisu wynika zatem, że prawidłowe i skuteczne doręczenie na piśmie zawiadomienia o wyłożeniu projektu planu warunkowało w dalszej kolejności możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę właściwej rady w przedmiocie odrzucenia zarzutu w całości lub części.
Należy zaznaczyć przy tym, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. nie regulowała zagadnienia sposobu doręczania zawiadomień pisemnych, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p. oraz sposobu ustalania danych adresowych właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. Nie można jednak przyjąć, że właściwemu organowi wykonawczemu gminy przysługiwała w tym zakresie swoboda wyboru tego rodzaju sposobów. Ze względu na istotnie gwarancyjny oraz ściśle powiązany z procedurą wnoszenia zarzutów charakter obowiązku z art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p. powszechnie przyjmowano - o czym przekonuje jednolita praktyka organów planistycznych w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - że warunkiem prawidłowego i skutecznego zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny mógł zostać naruszony ustaleniami planu, było co do zasady doręczenie pisma w formie rejestrowanej przesyłki pocztowej (za zwrotnym potwierdzeniem odbioru) lub za pośrednictwem pracownika organu albo innego upoważnionego podmiotu (np. sołtysa).
W tym zakresie należało per analogiam stosować przepisy art. 39-48 k.p.a. Odrębnym zagadnieniem było natomiast ustalenie właściwego miejsca doręczenia pisma. Również w tym przedmiocie w odniesieniu do osób fizycznych uzasadniona była praktyka - bazująca na stosowaniu per analogiam przepisów art. 42-44 k.p.a. - doręczania pism w pierwszej kolejności w miejscu zamieszkania lub w miejscu pracy osób fizycznych (art. 42 § 1 k.p.a.). Dopiero w dalszej kolejności - w razie potrzeby lub nieobecności adresata pod prawidłowo ustalonym adresem - możliwe było skorzystanie z alternatywnych lub subsydiarnych form doręczania (art. 42 § 2-3, art. 43-44 k.p.a.). Warunkiem prawidłowości i skuteczności prawnej przejścia do dalszych form doręczenia było jednak skuteczne wyczerpanie trybu z art. 42 § 1 k.p.a.
Również w orzecznictwie przyjęto, że użyty przez ustawodawcę zwrot "zawiadomienie na piśmie" należy rozumieć, jako dostarczenie imiennie każdemu ze wskazanych w art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. podmiotów pisemnej informacji na temat terminu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 9.10.2019 r., IV/Po 314/19, WSA w Rzeszowie z dnia 11.09.2024 r., II SA/Rz 454/24).
W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia w Gminie Czudec - cz. I. z dnia 25 sierpnia 2001 r. i w okresie procedowania tego planu właścicielami wymienionych w skardze nieruchomości w miejscowości [...] byli: skarżący - dz. [...], działki [...] (z której powstały działki [...]) – J.G., działki [...] (J. i C.G. - rodzice skarżącego).
Dodać należy, że działki o nr od [...] do [...] powstały z dokonanego w 1991 r. podziału działki [...]. Kolejne podziały dotyczyły działek o nr: [...] (właścicielem w dacie uchwalenia planu był skarżący), z której powstały działki [...] (objęta skargą) i [...], [...] (w dacie uchwalenia planu była własnością J.G.), z której powstały działki [...] oraz [...] (objęte skargą). W 2009 r. zostały one nabyte przez S. i K.S., a w 2011 r. nabyli je B. i A.G.
W aktach planistycznych nadesłanych do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę znajduje się potwierdzenie odbioru zawiadomienia o wyłożeniu projektu miejscowego planu, kierowanego do osób, których grunty zostały objęte ustaleniami planu (pismo z 6.02.2001 r). Zawiadomienie to doręczono skarżącemu oraz jego braciom – J.G. i Z.G. - w dniu 14.02.2001 r., co zostało potwierdzone czytelnym podpisem, a co dokumentują akta administracyjne sprawy nadesłane przez organ..
Istotny jest również fakt wynikający z tych akt, z którymi Sąd się szczegółowo zapoznał, że skarżący nie tylko miał wiedzę na temat planów zalesienia swoich nieruchomości, ale o ich przeznaczenie do zalesienia się ubiegał. W aktach sprawy znajduje się pismo skarżącego z pieczęcią Urzędu Gminy Czudec z dnia 30.11.1996 r., w którym wnosi on o "zalesienie w możliwie jak najszybszym czasie" działek [...], bowiem znaczną ich część "stanowią nieużytki i uprawa płodów rolnych jest na nich niemożliwa". Pismo tej samej treści złożyli też Z.G. i J.G. (m.in. w odniesieniu do działki [....]).
Te okoliczności zdaniem Sądu nie pozwalają na przypisanie organom gminy zarzutu rażącego naruszenia prawa przy informowaniu o wyłożeniu projektu planu miejscowego dotyczącego wykazanych w skardze działek. Z tych względów brak jest podstaw do stwierdzenia istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, a w konsekwencji stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części wskazanej w skardze, co skutkuje oddaleniem skargi w oparciu o art. 151 P.p.s.a.