Uzasadnienie
Decyzją z dnia 9 czerwca 2021 r., nr [...] (znak: [...]) Starosta [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie ulicy [...] - drogi powiatowej nr [...] na odcinku od przejazdu kolejowego do drogi krajowej nr [...] w P. wraz z budową kanalizacji deszczowej i zbiornika retencyjno-chłonno-odparowującego oraz budowę sieci elektroenergetycznej nN 0,4 kV z oświetleniem, budową kanału technologicznego i wycinką drzew kolidujących z inwestycją w zakresie terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych. W wyniku podziału działki nr [...] powstały działki nr [...] i [...] położone w obrębie P., ark. mapy 6, zostały przeznaczone pod ww. budowę drogi powiatowej i stały się własnością Powiatu [...] z mocy prawa.
Pismem z dnia 22 września 2021 roku Starosta [...] (dalej również jako: "organ I instancji") wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz byłego właściciela nieruchomości, tj. Skarbu Państwa oraz na rzecz byłych użytkowników wieczystych, tj. S. i T. K., I. K. i P. S..
Decyzją z dnia 27 stycznia 2022 r., znak: [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł o zmianie numeracji działek, tj. działki nr [...] i [...] zastąpił działką nr [...]. Decyzja stała się ostateczna z dniem jej wydania i tego samego dnia przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Powiatu [...]. Wywłaszczona działka była wcześniej własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym S. i T. K. - w udziale [...] części oraz I. K. i P. S. - w udziale [...] części.
Decyzją z dnia 18 sierpnia 2022 roku, znak [...] Starosta [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa oraz na rzecz S. i T. K. oraz I. K. i P. S., a także o umorzeniu postępowania w stosunku do działek nr [...] i nr [...].
Decyzją z dnia 13 lutego 2023 roku, znak [...] Wojewoda uchylił pkt II, pkt III ppkt 2 i pkt IV zaskarżonej decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzja z dnia 18 sierpnia 2022 roku, znak [...] Starosty [...] w części dotyczącej pkt I, pkt III pkt 1, pkt V i pkt VI oraz umorzeniu postępowania w stosunku do działek nr [...] i nr [...] stała się ostateczna z dniem 20 września 2022 roku.
Decyzją z dnia 5 kwietnia 2024 roku, znak [...] Starosta [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz S. i T. K. oraz I. K. i P. S..
Decyzją z dnia 5 sierpnia 2024 roku ([...]) Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzją z dnia 27 marca 2025 r., znak: [...] Starosta [...] orzekł o:
- I. ustaleniu na rzecz S. i T., małż. K. oraz I. K. i P. S. odszkodowania w łącznej kwocie [...]złotych za prawo użytkowania wieczystego części nieruchomości położonej w miejscowości P., gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb: [...], arkusz mapy 6, działka nr [...], o pow. 0.0590 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] - wydzielonej dla celów realizacji inwestycji drogowej - polegającej na rozbudowie ul. [...] (drogi powiatowej nr [...]) w miejscowości P., gmina [...] - w trybie art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwetycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2024 r., poz. 311, dalej: "specustawa drogowa"),
- II. podwyższeniu ustalonego w pkt. I odszkodowania o 5% do kwoty [...]zł z tytułu wydania nieruchomości położonej w P., gmina [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] przez byłego właściciela i użytkowników wieczystych na rzecz Powiatu [...] w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności,
- III. określeniu, że podwyższone w pkt. II odszkodowanie wypłacone zostanie w następujący sposób:
- - na rzecz: S. i T., małż. K. do [...] udziału w kwocie [...]zł,
- - na rzecz: I. K. i P. S. do [...] udziału w kwocie [...]zł,
- IV. wypłacie ustalonego w pkt. I podwyższonego w pkt. II odszkodowania na rzecz S. i T., małż. K. oraz I. K. i P. S. przez Zarząd Powiatu w [...] reprezentowany przez Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...], działającego na rzecz Powiatu [...] jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.
Pismem z dna 25 kwietnia 2025 roku S. i T. K., I. K. i P. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli odwołanie, zaskarżając decyzję organu I instancji w części, tj. co do punktów I, II i III sentencji decyzji i wnosząc o zmianę i rozstrzygnięcie zgodne z ich interesem wskazując na naruszenie:
- 1) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a.") tj. zasady praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa;
- 2) art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej; zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona;
- 3) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona;
- 4) § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej jako: "rozporządzenie RM z 2004 r.") poprzez dokonanie wyceny w oparciu o nieruchomości będące przedmiotem innych postępowań administracyjnych, które w przekonaniu odwołujących nie mogą być uznane za dowody (ceny transakcyjne).
Decyzją z dnia 16 października 2025 r., znak [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 27 marca 2025 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego części nieruchomości położonej w miejscowości P. (gm. [...]), oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy 6, dz. nr [...].
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że byli użytkownicy wieczyści nieruchomości wydali ją Powiatowi [...] w terminie, o którym mowa w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, o czym poinformowali organ I instancji w piśmie z dnia 5 października 2021 r. Wydania nieruchomości nie kwestionował inwestor. Z dziennika budowy nr [...] z dnia 15 czerwca 2021 r. wynika, iż prace związane z realizacją inwestycji rozpoczęły się w dniu 18 czerwca 2021 r. W konsekwencji organ Wojewoda stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo uznał, że zostały spełnione przesłanki do powiększenia kwoty odszkodowania o 5 %.
Wojewoda poddał analizie operat szacunkowy z dnia 12 listopada 2024 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. S.. Organ odwoławczy podkreślił, że w toku postępowania odwoławczego, pismem z dnia 29 lipca 2025 r., wezwał biegłego do złożenia pisemnego ustosunkowania się do zawartych w odwołaniu zarzutów, odnoszących się do treści operatu szacunkowego. Organ odwoławczy wezwał biegłego do ustosunkowania się do pisma Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z dnia 9 kwietnia 2025 r. Pismem z 14 sierpnia 2025 r. Biegły rzeczoznawca udzielił odpowiedzi w powyższym zakresie.
W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z 12 listopada 2024 r. odpowiada wymogom formalnym i mógł stanowić podstawę wyceny nieruchomości. Biegły dokonał wyceny gruntu według aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzone Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 marca 2011 r. i zmienione Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 23 marca 2021 r. przewidywało dla działki nr [...] przeznaczenie pod tereny dróg zbiorczych i tereny zamknięte zlokalizowane na terenach aktywizacji gospodarczej AG/KD, a na nieruchomości nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przez co biegły do porównania przyjął nieruchomości przeznaczone pod aktywizację gospodarczą. Biegły nadto wskazał, że cenny gruntów przeznaczonych pod aktywizację gospodarczą są wyższe niż cenny gruntów drogowych.
Biegły przyjmując jako przedmiot wyceny przedmiotową działkę, do porównania przyjął działki podobne względem działki wycenianej. Analizie poddano grunty przeznaczone pod aktywizację gospodarczą położone na terenie gminy [...]. Szacowany grunt ma przeznaczenie pod aktywizację gospodarczą, ponieważ na dzień 9 czerwca 2021 r., czyli dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, taki był faktyczny sposób jego użytkowania. Ponadto nieruchomość ta przed podziałem powstałym w wyniku decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowiła "jedną całość" z działkami obecnie oznaczonymi nr [...] i [...], które również były przeznaczone pod aktywizację gospodarczą. Przeznaczenie działek nr [...] i [...] jako teren aktywizacji gospodarczej zostało potwierdzone decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia 17 marca 2023 r. o ustaleniu warunków zabudowy, lecz decyzja ta nie miała wpływu na ocenę przeznaczenia działki nr [...], ponieważ została wydana po dniu 9 czerwca 2021 r. Niemniej potwierdziła, iż tereny dawnej działki nr [...] zgodnie z obowiązującym studium miały przeznaczenie pod aktywizację gospodarczą.
Przyjęte przez biegłego parametry wycenianej działki również odpowiadały rzeczywistości. Pozostałe elementy operatu szacunkowego opierały się na prawidłowych ustaleniach faktycznych. Wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości określono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Natomiast wartość nakładów budowlanych oszacowano na podstawie danych z katalogów budowlanych [...] kwartał 2024, kalkulacji własnych opartych o budowlany rynek lokalny, posługując się metodą kosztów zastąpienia z uwzględnieniem stanu i zużycia technicznego nakładów. Biegły uzasadnił wybór niniejszych metod wyceny na str. 21 i 24 operatu. Ich zastosowanie było zgodne z § 49 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832, dalej jako: "rozporządzenie MRT z 2023 r.").
Wojewoda podkreślił, że sprawdził obliczenia wykonane przez biegłego i nie dopatrzył się błędów rzutujących na wartość ustalonego odszkodowania. Biegły w sposób jasny i precyzyjny przedstawił obliczenia, a ponadto w operacie nie wystąpiły nieprawidłowości, które miałyby wpływ na wycenę przedmiotowej nieruchomości. Operat szacunkowy z dnia 12 listopada 2024 r. nie zawierał nieprawidłowości i można go było uznać za dowód w sprawie. Z racji wydania nieruchomości przez jej byłych użytkowników wieczystych w terminie, o którym mowa w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, kwota [...]zł została powiększona o 5%, co ostatecznie dało kwotę odszkodowania w wysokości [...] zł.
Zdaniem Wojewody organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, który pozwalał na wydanie zgodnej z przepisami prawa decyzji. W ocenie organu II instancji nie doszło do naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ani też § 36 ust. 4 rozporządzenia RM z 2004 r., ponieważ sporządzając operat szacunkowy w dniu 12 listopada 2024 r. biegły zastosował już aktualne rozporządzenie MRT z 2023 r. Strony postępowania miały możliwość zapoznania się z operatem oraz wypowiedzenia się na jego temat. Starosta [...] dokonał oceny dowodów, które były wystarczające do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Odnosząc się do zarzutu przyjęcia przez biegłego błędnych cech przy porównywaniu nieruchomości, Wojewoda wskazał, iż o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca majątkowy, zaś ingerencja organu w tę sferę polega tylko na ocenie operatu.
W ocenie organu odwoławczego nie zasługiwał na uwzględnienie podniesiony w odwołaniu argument, że organy powinny badać umowy dzierżawy gruntu, by wycenić prawo własności/użytkowania wieczystego w postępowaniu odszkodowawczym z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Organ II instancji wyjaśnił, że biegły wyceniał przedmiotową nieruchomość w oparciu o dane z umów sprzedaży nieruchomości podobnych. W sytuacji gdy biegły dysponuje tylko umowami, których przedmiotem było prawo własności nieruchomości, zobowiązany jest przyjąć odpowiednią relację pomiędzy prawem własności a prawem użytkowania wieczystego, by oszacować wartość prawa użytkowania wieczystego, jeśli wycenie podlega grunt objęty właśnie prawem użytkowania wieczystego – co uczynił biegły w niniejszej sprawie.
Zdaniem Wojewody nie miały wpływu na wycenę wszelkie pożytki, które Odwołujący mogliby pobierać w przyszłości, np. z tytułu dzierżawy, gdyby grunt nie został wywłaszczony. W postępowaniu administracyjnym odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości obejmuje jedynie wartość danej nieruchomości wraz z częściami składowymi znajdującymi się na niej. W odszkodowaniu ustalonym na podstawie przepisów specustawy drogowej nie uwzględnia się utraconych korzyści, związanych chociażby z pobieraniem czynszu dzierżawnego. Organ był zobowiązany ustalić odszkodowanie według wartości nieruchomości, a nie według wartości szkody, jaką poniosą bądź mogą ponieść w przyszłości byli właściciele/użytkownicy wieczyści nieruchomości.
W odwołaniu nie przedstawiono dowodów na okoliczność, że założenia wskazane w przedmiotowym operacie są błędne i zaniżono rzeczywistą wartość gruntu. Odwołujący nie wykazali nieprawidłowości w wycenie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] i nakładów budowlanych, znajdujących się na przedmiotowym gruncie, więc subiektywne przekonanie o tym, że oszacowana wartość nieruchomości jest za niska, nie było wystarczające do przyjęcia stwierdzenia, iż niniejszy operat szacunkowy został sporządzony w sposób nieprawidłowy i zaniża rzeczywistą wartość niniejszej nieruchomości.
Wojewoda uznał za bezpodstawny zarzut, że dane transakcyjne, na które powołał się biegły w operacie pochodzą z innych postępowań administracyjnych. Biegły wskazał w treści operatu, że dane o transakcjach zostały pozyskane na podstawie badania aktów notarialnych w Starostwie Powiatowym w [...]. W piśmie z dnia 14 sierpnia 2025 r. biegły po raz kolejny wyjaśnił, że transakcje przywołane w operacie pochodziły z umów sprzedaży nieruchomości podobnych, czyli takich o przeznaczeniu pod aktywizację gospodarczą. Po analizie danych o transakcjach nieruchomości, nie można było zarzucić, że któreś z transakcji znacznie odbiegały cenowo od pozostałych.
Zdaniem Wojewody, bezzasadny był też zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 107 § 3 k.p.a., gdyż Starosta [...] wskazał, jakim dowodom dał wiarę i szczegółowo opisał operat szacunkowy, będący podstawowym dowodem w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w trybie specustawy drogowej. Starosta [...] wskazał, na których dowodach się oparł, wskazał fakty, które uznał za udowodnione, wyjaśnił podstawy prawne decyzji oraz przytoczył odpowiednie przepisy prawa.
Pismem z dnia 30 listopada 2025 r., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, S. K. i T. K. oraz I. K. i P. S., wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Wojewody, zarzucając jej naruszenie:
- 1) art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie rzeczywistego stanu faktycznego, przyjęcie niezweryfikowanego i wadliwego materiału dowodowego, brak swobodnej oceny dowodów oraz sporządzenie uzasadnienia uniemożliwiającego kontrolę instancyjną, a w konsekwencji przyznanie Skarżącym odszkodowania w wysokości nieodpowiadającej stanowi prawnemu oraz faktycznemu;
- 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji, która nie odpowiada prawu;
- 3) art. 18 w zw. z art. 12 ust. 4, art. 4a i art. 5 specustawy drogowej poprzez ustalenie odszkodowania w wysokości nieodpowiadającej wartości wywłaszczonego prawa;
- 4) art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm., dalej jako: "u.g.n") poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wysokość odszkodowania ustalonego na rzecz Skarżących odpowiada wartości wywłaszczonego prawa nieruchomości;
- 5) art. 130, art. 132, art. 154 w zw. z art. 156 u.g.n. poprzez nieprawidłowe określenie przeznaczenia nieruchomości, wykorzystanie operatu szacunkowego sporządzonego na niewłaściwych danych i sprzecznego z przepisami, brak ustalenia szkody odnoszącej się do pozostałej części nieruchomości oraz akceptację wyceny sprzecznej z przepisami ustawy;
- 6) art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na wydaniu skarżonej decyzji w przeważającej mierze w powołaniu na operat szacunkowy, co doprowadziło do ustalenia przez organ wysokości odszkodowania na podstawie wartości nieruchomości oszacowanej przy użyciu metody porównawczej w odniesieniu do błędnie dobranego katalogu nieruchomości podobnych;
- 7) § 29-36, § 49 w zw. z § 79 rozporządzenia RM z 2004 r. poprzez ich zastosowanie i przyjęcie transakcji nierynkowych, pominięcie danych rynkowych właściwych dla terenu P. i okolicy ([...] aglomeracji), brak prawidłowego ustalenia wartości nakładów oraz pominięcie obowiązku dokonania aktualizacji operatu.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części oraz uchylenie w części poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], tj. ponad kwoty ustalone w jej punktach I. oraz II. jako odszkodowanie przysługujące Skarżącym, a ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: korespondencji e-mail z [...]; wydruku ze stron internetowych i decyzji o warunkach zabudowy na okoliczność rzeczywistej wartości nieruchomości wywłaszczonej oraz wszelkich aspektów z tym związanych.
W uzasadnieniu skargi Skarżący podnieśli, że operat szacunkowy z dnia 12 listopada 2024 r. cechuje się wadliwością zarówno na poziomie faktograficznym, jak i metodologicznym, narusza zasadnicze normy procesu szacowania nieruchomości wynikające z ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz aktów wykonawczych, a jego wartość dowodowa jest w takim stopniu osłabiona, że nie może on stanowić podstawy jakiegokolwiek rozstrzygnięcia administracyjnego. W ocenie Skarżących organ odwoławczy pominął kwestie związane z warunkami zabudowy odnoszącymi się do nieruchomości sąsiednich i ich znaczeniem dla wartości rynkowej działek położonych w tym rejonie. W postępowaniu odwoławczym była podnoszona okoliczność, że ostateczne decyzje o warunkach zabudowy dla działek, z których wydzielono drogę oraz które stanowią obszar funkcjonalnie związany z wywłaszczoną działką nr [...], zostały wydane dopiero w dniu 17 marca 2023 r., po kilkuletnich postępowaniach i wieloletnich sporach z organami administracji.
Oznacza to, że przez cały okres poprzedzający wydanie tych decyzji istniał w tym rejonie realny i potwierdzony w praktyce administracyjnej problem z uzyskaniem warunków zabudowy, co miało istotny wpływ na wartość rynkową nieruchomości. Podniesiono, że w lokalnych realiach rynkowych - co wynika zarówno z dostępnych analiz, ofert, jak i danych transakcyjnych - nieruchomości objęte ostatecznymi warunkami zabudowy osiągają istotnie wyższe ceny rynkowe niż nieruchomości, dla których takich warunków nie wydano. Jest to zależność powszechnie znana w obrocie gospodarczym: działka, której możliwość zabudowy została potwierdzona decyzją administracyjną, posiada znacznie większą wartość użytkową, inwestycyjną oraz handlową. Różnice te sięgają często kilkudziesięciu procent ceny rynkowej, zwłaszcza na terenach, na których brak jest planów miejscowych, a proces uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest długotrwały, niepewny i obarczony ryzykiem negatywnego rozstrzygnięcia - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.
Skarżący podnieśli, że rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił wydania warunków zabudowy 2023 r., ale wręcz pominął okoliczność, że sam proces ich uzyskania był wieloletni, skomplikowany i obiektywnie utrudniony.
W ich przekonaniu Wojewoda nie odniósł się do kwestii wpływu warunków zabudowy na cenę nieruchomości oraz nie ocenił, czy rzeczoznawca prawidłowo określił charakter rynku, na którym nieruchomość jest przedmiotem obrotu. Zdaniem skarżących rzeczoznawca nie rozróżnił nieruchomości o ukształtowanym przeznaczeniu inwestycyjnym (potwierdzonym decyzją WZ) od nieruchomości, których przeznaczenie pozostaje niepewne i zależne od przyszłych, trudnych do przewidzenia rozstrzygnięć administracyjnych. Taka jednolitość traktowania nieruchomości o odmiennej atrakcyjności rynkowej jest sprzeczna z podstawową zasadą wyceny, zgodnie z którą porównywanie może obejmować wyłącznie nieruchomości o zbliżonych cechach i potencjale inwestycyjnym. W niniejszej sprawie takie porównanie nie zostało przeprowadzone, a organ odwoławczy nie zakwestionował takiej nieprawidłowości.
Skarżący argumentowali m.in., że w tabeli (s.
25) rzeczoznawca definiuje jako otoczenie korzystne tereny zurbanizowane, w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Jednak działkę [...] kwalifikuje jedynie jako "średnio korzystną" (s. 27). Tymczasem w otoczeniu działki znajdują się tereny AG i MN, tereny kolejowe, zabudowa i funkcje usługowe wzdłuż ul. [...] oraz obszary o znacznym stopniu urbanizacji. W dodatku nieruchomości porównawcze położone w podobnym układzie (zwłaszcza nieruchomość B przy ul. [...] - s.
26) rzeczoznawca ocenia jako korzystne pod względem otoczenia. Ocena dla działki [...] jest więc niekonsekwentna w stosunku do oceny nieruchomości porównawczych i nie odzwierciedla rzeczywistego charakteru otoczenia. Rzeczoznawca pomija kluczową okoliczność, iż Skarżący są właścicielami działki sąsiedniej, co w praktyce oznacza możliwość realizacji inwestycji nie na jednej, lecz na dwóch działkach łącznie. W konsekwencji dla inwestora realnie dostępny teren jest znacznie większy niż wynika z samej działki [...], zwiększa to funkcjonalność, potencjał zabudowy i swobodę kształtowania inwestycji - co w konsekwencji sprawia, że rynek wycenia możliwość łącznego wykorzystania działek jako wartość dodaną.
Skarżący stwierdzili, że wszystkie cztery kryteria tj. lokalizacja, stan techniczno-użytkowy, stan otoczenia oraz powierzchnia zostały w operacie ocenione w sposób zaniżający wartość nieruchomości. Rzeczoznawca pominął bezpośrednią bliskość ul. [...], nie wykazał jakichkolwiek ograniczeń technicznych, ocenił otoczenie w sposób niekonsekwentny względem nieruchomości porównawczych, a także nie uwzględnił faktu posiadania przez skarżących działki sąsiedniej, co zwiększa realny potencjał inwestycyjny terenu. W konsekwencji operat szacunkowy z 12 listopada 2024 r. nie odzwierciedlał rzeczywistej wartości rynkowej nieruchomości i nie mógł stanowić podstawy ustalenia należnego skarżącym odszkodowania.
Dobór danych rynkowych był niepełny, wybiórczy i nieodnoszący się do właściwego segmentu rynku. Pomiędzy nieruchomościami przyjętymi do porównania a nieruchomością wycenianą zachodziły istotne różnice funkcjonalne i inwestycyjne, których rzeczoznawca nie uwzględnił, co prowadziło do całkowitej utraty wiarygodności wyniku wyceny.
Ponadto operat nie obejmował szkody dotyczącej pozostałej części nieruchomości, która zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. i art. 18 specustawy drogowej powinna być objęta odszkodowaniem jako szkoda w rozumieniu pełnej kompensacji związanej z wywłaszczeniem. Organ zaniechał ustalenia, czy na skutek podziału i odjęcia części nieruchomości jej wartość pozostała uległa obniżeniu, oraz nie ocenił, czy wystąpiły utracone korzyści lub ograniczenia w dotychczasowym sposobie korzystania z działki.
W konsekwencji Skarżący stwierdzili, że podstawowym uchybieniem organów I i II instancji jest błędna ocena operatu szacunkowego polegająca na zaaprobowaniu dobranych przez biegłego do wyceny nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz dotychczasową argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji i uznając zarzuty wskazane w skardze za niezasadne. Dodatkowo organ II instancji podkreślił, że w skardze błędnie wskazano, że biegły przyjął wartość w kwocie [...]zł za m˛. Biegły przyjął bowiem wartość [...] zł/m˛, jednakże z racji tego, iż nie wyceniał prawa własności, a prawo użytkowania wieczystego, słusznie zastosował współczynnik na poziomie 0,9.
Postanowieniem z 12 lutego 2026 r., sygn. akt II SA/Po 927/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę I. K. i P. S..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszej sprawie decyzja Wojewody z 16 października 2025 r., znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z 27 marca 2025 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia na rzecz S. i T. K., I. K. i P. S. odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego części nieruchomości położonej w miejscowości P. (gm. [...]), oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy 6, dz. nr [...] w trybie art. 12 specustawy drogowej.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanową przepisy art. 12 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2024 poz. 311; dalej jako: "specustawa drogowa") oraz art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2024 poz. 1145 ze zm.; dalej jako: "u.g.n.).
Zgodnie art. 12 ust. 4a specustawy drogowej organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaje też decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4 tej ustawy, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f specustawy drogowej).
Na podstawie odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18, odpowiednio przepisy u.g.n., a w konsekwencji również zasady zawarte w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832; dalej jako: "rozporządzenie MRT z 2023 r."). Odpowiednie stosowanie przepisów u.g.n. oznacza, że przepisy te będą miały zastosowanie w sytuacji, kiedy określone kwestie nie zostały uregulowane odmiennie. Taki właśnie wyjątek na tle zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie stanowi określenie wartości nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie.
Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Jeżeli natomiast na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw (art. 18 ust. 1a specustawy drogowej).
Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Podstawę ustalenia odszkodowania stanowi zawsze wartość nieruchomości określona w operacie szacunkowym (art. 156 ust. 1 u.g.n.) przez rzeczoznawcę majątkowego, czyli osobę, która nabyła uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości w trybie u.g.n. (art. 130 ust. 2 w związku z art. 7 i art. 240 ust. 2 u.g.n.).
Operat szacunkowy stanowi podstawowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania, który ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 4 k.p.a. Operaty szacunkowe oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny w szczególności pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Operat, który jest opinią rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnoszących się do szacowania wartości nieruchomości jest dowodem w sprawie administracyjnej i stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód. Ocena operatu szacunkowego musi być dokonana przez organ zgodnie z regułami logiki i doświadczeniem życiowym pracowników organu administracji publicznej. Granicą oceny operatu szacunkowego przez organ jest stan wiedzy tego organu w zakresie wiadomości specjalnych, które zostały wykorzystane do sporządzenia danego operatu szacunkowego.
Operat szacunkowy powinien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w rozporządzeniu, ale musi także opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Organ na podstawie tego dokumentu może samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu, albo wyjaśnień co do jego treści. Zatem ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny, gdy analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1542/17, wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 3395/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Po 693/24). Kwestie dotyczące wiedzy specjalistycznej odnoszące się do merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, ocen dokonywanych na gruncie wiedzy specjalistycznej, a zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości obowiązujących rzeczoznawców, nie podlegają natomiast bezpośredniej kontroli organów administracyjnych.
Ani sąd, ani też organ prowadzący postępowanie, co do zasady, nie wkraczają w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ z reguły nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1978/18; z dnia 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2291/16; z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 291/12). Ocena operatu jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza jego treści budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, czy pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji, prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat, może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia (zob. np. wyroki NSA z dnia 27 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 801/15 i z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2540/16, CBOSA).
Kwestie dotyczące wiedzy specjalistycznej odnoszące się do merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, ocen dokonywanych na gruncie wiedzy specjalistycznej, a zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości obowiązujących rzeczoznawców, nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 27 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1978/18; z 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2291/16; z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 291/12). Podważenie takich elementów jak metodyka wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących, czy przyjętego do szacowania zasobu nieruchomości do porównania może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n.
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie biegły prawidłowo zastosował m.in. art. 130, art. 150, art. 151 oraz art. 152 u.g.n. Jednocześnie metody i techniki szacowania nieruchomości wybiera rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.). Stosownie do art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości.
Z kolei według art. 134 ust. 4 u.g.n. jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Przepis art. 134 ust. 4 u.g.n. formułuje tzw. zasadę korzyści polegającą na przyjęciu takich parametrów nieruchomości, które będą jak najbardziej korzystne dla osoby wywłaszczanej.
W myśl § 4 rozporządzenia MRT z 2023 roku przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.
Zgodnie z § 5 rozporządzenia MRT z 2023 roku do określenia wartości nieruchomości przyjmuje się nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej, które były przedmiotem obrotu rynkowego w okresie możliwie najbliższym poprzedzającym datę, na którą określa się wartość nieruchomości. Przyjęcie dłuższego niż dwuletni okresu badania cen wymaga uzasadnienia w operacie szacunkowym (ust. 1). Cechy nieruchomości podobnych ustala się wykorzystując wszelkie, niezbędne i dostępne dane w zakresie uzasadnionym rodzajem nieruchomości wycenianej i celem wyceny. Mogą to być w szczególności dane zawarte w aktach notarialnych, rejestrach cen nieruchomości prowadzonych przez starostów, dokumentach planistycznych, katastrze nieruchomości, geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz informacje pochodzące z oględzin nieruchomości. Na podstawie znajomości cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, warunków zawarcia transakcji, a także cech tych nieruchomości ocenia się możliwość przyjęcia cen transakcyjnych do wyceny nieruchomości i tworzy się zbiór nieruchomości podobnych stanowiący podstawę wyceny (ust. 2).
W przypadku zmian poziomu cen wskutek upływu czasu na analizowanym rynku nieruchomości, ceny nieruchomości podobnych aktualizuje się na dzień określenia wartości nieruchomości. Przyjęty poziom zmian cen lub stwierdzenie braku zmian cen wymaga uzasadnienia w operacie szacunkowym (ust. 3). Do zbioru nieruchomości podobnych stanowiącego podstawę wyceny nie mogą być przyjmowane transakcje nieruchomościami, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych za nieruchomości podobne (ust. 4). Za szczególne warunki zawarcia transakcji uważa się w szczególności sprzedaż dokonaną w postępowaniu egzekucyjnym, sprzedaż z bonifikatą, sprzedaż z odroczonym terminem zapłaty lub sprzedaż z odroczonym terminem wydania nieruchomości nabywcy (ust. 5). Ceny uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości podobnych w drodze przetargu mogą być przyjęte do wyceny, jeżeli ich charakter rynkowy nie budzi wątpliwości (ust. 6).
W myśl § 49 ust. 1 rozporządzenia MRT z 2023 r. wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.
W istocie w rozpoznawanej skarżący zakwestionowali prawidłowość ustalenia przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości działki nr [...] oraz związany z tym dobór w operacie szacunkowym nieruchomości podobnych, a co za tym idzie – wysokość odszkodowania określoną w operacie szacunkowym. W tym względzie Sąd nie dopatrzył się, aby w niniejszej sprawie organy administracji publicznej nieprawidłowo zastosowały powoływane wyżej przepisy prawa materialnego uznając za prawidłowy operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę. Sąd, podobnie jak wcześniej organ administracji, oceniał zupełność, logiczność i wiarygodność dowodu, jakim jest operat szacunkowy, ale nie był uprawniony do kontrolowania operatu w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych. Podobnie kontroli sądowej podlegała prawidłowość oceny operatu szacunkowego, nie zaś wiadomości specjalne zawarte w operacie, co jest oczywiście związane z kwalifikacjami i wyspecjalizowaną wiedzą rzeczoznawców majątkowych.
Szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej, w tym zakresie wyróżnionych cech rynkowych, nadawania im określonych wag czy przyjętych współczynników korygujących, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. mogą być poddane kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Skarżący nie przedłożyli żadnego kontroperatu oraz nie wystąpili w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., by poddać kontroli operat szacunkowy przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Wątpliwości w tym względzie nie powzięły organy administracji. Szczególnie, że pismem z dnia 14 sierpnia 2025 r. biegły ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a jego wyjaśnienia pozwoliły organowi odwoławczemu uznać, że operat szacunkowy został sporządzony w sposób prawidłowy. Wycena przedstawiona przez biegłego, była korzystną dla byłych użytkowników wieczystych wywłaszczonej nieruchomości, ponieważ biegły porównał wycenianą nieruchomość z nieruchomościami o przeznaczeniu pod aktywizację gospodarczą, które są cenniejsze niż nieruchomości drogowe.
Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania wyceny spornej działki przejętej pod inwestycję drogową dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego. Skarżący nie podważyli skutecznie ustaleń i prawidłowości ocen i ostatecznych rezultatów wyceny nieruchomości, zawartych w operacie szacunkowym, bowiem ani nie przedstawili kontroperatu opracowanego przez osobę posiadającą odpowiednie umiejętności, wiedzę i uprawnienia w tym zakresie, ani też nie wykazali naruszenia przez biegłego zasad sporządzenia operatu. Przedmiotowa skarga oparta została na ogólnych zarzutach, iż nieruchomości przyjęte do porównania nie spełniają wymogu podobieństwa. Zarzuty wobec operatu i opartej na nim decyzji mają jednak charakter subiektywny, ogólnikowy i nie są oparte na analizie przepisów regulujących proces wyceny nieruchomości.
Zdaniem Sądu organy dokonały właściwej oceny operatu szacunkowego. Sporządzone przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego opracowanie nie zawiera wad formalnych, a jego treść jest spójna, uzasadniona i nie zawiera błędów lub nieścisłości. Biegły szczegółowo opisał wszystkie elementy stanowiące podstawę obliczenia wartości nieruchomości i wskazał dokładnie jakie transakcje zostały uwzględnione, z czego wynika przyjęty okres czasowy, jakie w tym okresie występowały tendencje, jaką metodę zastosował, i jakie cechy (wskaźniki) stosowano do wyceny. Do określenia wartości nieruchomości (w procesie porównawczym) wybrano transakcje obrotu nieruchomościami najbardziej podobnymi do przedmiotowej nieruchomości. W operacie opisano położenie, powierzchnię, sąsiedztwo, walory techniczne, dojazd, a także współczynnik korygujący. Uzasadniając dobór nieruchomości biegły analizował i porównywał ze sobą istotne cechy nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównawczych.
Biegły dysponował kompletnym materiałem dowodowym, a przede wszystkim znał specyfikę przedmiotu wyceny i wszystkie jego uwarunkowania. W ocenie Sądu prawidłowo przyjęto, że nieruchomość stanowiąca przedmiot wyceny na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez Starostę [...], tj. dnia 9 czerwca 2021 r., nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 marca 2011 r. zmienionym Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 23 marca 2021 r., działka nr [...], z której wskutek decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powstała działka nr [...], położona była na terenie oznaczonym symbolem KZ - tereny drogi zbiorczej oraz tereny zamknięte.
Ponadto analizowany obszar oznaczony był na rysunku studium jako tereny aktywizacji gospodarczej z obiektami związanymi z komunikacją AG/KD. Biegły uwzględnił, że w dniu 17 marca 2023 r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla działek nr [...] i [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Biegły w piśmie z dnia 14 sierpnia 2025 r. podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy jest dokumentem ustalającym przeznaczenie terenu, ale przeznaczenie pod aktywizację gospodarczą ustalono dla ww. nieruchomości zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przyjętego uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 marca 2021 roku. W odniesieniu do lokalizacji nieruchomości, biegły stwierdził, że jest ona średnio korzystna z uwagi na położenie na wsi, tj. w miejscowości P., gdzie nie ma znaczących możliwości inwestycyjnych i nie podjęto tam działań inwestycyjnych, a zatem – wbrew twierdzeniom skargi – biegły ocenił położenie nieruchomości jako "średnie".
W ocenie Sądu w sprawie prawidłowo zastosowano obowiązujące przepisy, a biegły nie uchybił regulacji zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n, przyjmując do zastosowanej metody porównań nieruchomości podobne. Zastosowanym przez biegłego kryterium podobieństwa były takie cechy rynkowe jak: lokalizacja, stan techniczno-użytkowy (możliwości inwestycyjne), stan otoczenia, powierzchnia nieruchomości i dostępność komunikacyjna. W operacie przedstawiono 10 transakcji, których przedmiotem były nieruchomości gruntowe niezabudowane o przeznaczeniu pod aktywizację gospodarczą, z których do bazy porównawczej przyjęto 4 transakcje, a następnie z tej liczby do ostatecznego porównania wybrano 3. Nieruchomości, które były przedmiotem transakcji zostały uznane przez biegłego za podobne do nieruchomości wycenianej. Transakcje, na które powołał się biegły w ostatecznym porównaniu pochodziły z okresu od stycznia 2023 r. do sierpnia 2023 r. i dotyczyły nieruchomości położonych na terenie gminy [...] - dokładnie miejscowości: J., K. i S..
Dobrane do porównana nieruchomości jako podobne obejmowały zatem Powiat [...]. Wartość 1 m˛ nieruchomości określono jako średnią z cen jednostkowych skorygowanych i uzyskanych z porównań w poszczególnych parach. Ustalono więc, że 1 m˛ wycenianej działki posiada wartość [...] zł. Mnożąc tę kwotę razy powierzchnię wywłaszczonej działki, tj. 590 m˛ oszacowano, że wartość prawa własności działki nr [...] wynosi [...] zł. Z uwagi na wycenę w przedmiotowej sprawie prawa użytkowania wieczystego, podczas gdy na rynku nie odnotowano wystarczającej transakcji podobnych gruntów w prawie użytkowania wieczystego, wartość rynkową przedmiotowej działki oszacowano w oparciu o § 29 ust. 2 rozporządzenia MRT z 2023 r. Przyjęto relację pomiędzy cennością gruntów przeznaczonych pod aktywizację gospodarczą w prawie użytkowania wieczystego, a cennością gruntów przeznaczonych pod aktywizację gospodarczą w prawie własności, w oparciu o analizy rynkowe zawarte w Biuletynie Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych Województwa.
Biegły uwzględnił aktualny sposób użytkowania nieruchomości, co było korzystniejsze dla skarżących niż przyjęcie jako nieruchomości podobnych nabywanych na cele drogowe. Biegły oszacował wartość nakładów budowlanych na nieruchomości. Wycenie podlegały: dwa zjazdy z kostki betonowej, ogrodzenie z siatki stalowej na słupkach stalowych oraz brama stalowa. Łączna powierzchnia dwóch zjazdów wynosiła 100 m˛. Zjazdy były utwardzone kostką betonową. Kostka była układana na podsypce cementowo-piaskowej i podbudowie z betonu C8/10 grubości 25 cm. Dodatkowa warstwa wzmacniająca była wykonana z kruszywa łamanego 0/31,5 związanego cementem CGBM C3/4 o grubości 20 cm. Krawężniki betonowe wtopione o wymiarach 12 x 25 cm. Dodatkowy krawężnik wtopiony dla rozdzielenia jezdni zjazdu i pobocza. Na połączeniu zjazdu z istniejącą nawierzchnią krawężnik betonowy najazdowy o wymiarach 15 x 22 cm. Krawężniki zostały ułożone na podsypce cementowo-piaskowej i ławie betonowej z betonu klasy C12/15.
Zjazdy z kostki brukowej zostały oszacowane w oparciu o dane z katalogu [...], obiekt drogowy MP21. Zgodnie z tym wskaźnikiem wartość 1 m˛ takiego zjazdu określono na [...] zł. Ponadto według katalogu współczynnik regionalny dla Wojewoda wynosił 0,9830 (roboty inżynieryjne). W efekcie wartość zjazdów z kostki betonowej oszacowano na kwotę [...]zł. Oszacowanie ogrodzenia z siatki stalowej na słupkach stalowych, przeprowadzono w oparciu o dane z katalogu [...], Ogrodzenia, pozycja [...]. Przyjęto zużycie techniczne na poziomie 30%. Ustalono, że długość ogrodzenia wynosiła 69 mb, a wysokość 1 m. Wartość ogrodzenia oszacowano na kwotę [...]zł. Wycenie podlegała też brama stalowa o szerokości 5mb. Zastosowano pozycję 202 1808 02 powyższego katalogu. Zużycie techniczne przyjęto na poziomie 30%. Wartość bramy została oszacowana na kwotę [...]zł. Łączna wartość nakładów budowlanych wyniosła [...] zł. W związku z tym wartość prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] wraz z nakładami budowlanymi została oszacowana na kwotę [...]zł.
W ocenie Sądu analiza operatu przyjętego za podstawę orzekania przez organy potwierdza, że biegły prawidłowo określił przedmiot wyceny oraz jej cel oraz wartość rynkową gruntu, stosując podejście porównawcze z wykorzystaniem metody porównywania parami. Wyróżnienie cech rynkowych, mających wpływ na wartość nieruchomości, jak i nadawanie im określonych wag, wiązało się z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości. Biegły nie mógł jednak uwzględnić ewentualnych pożytków pobieranych w przyszłości przez byłych właścicieli, ani ewentualnych utraconych korzyści. Biegły nie mógł też uwzględnić potencjalnych ofert składanych względem nieruchomości, gdyż jego obowiązkiem było oparcie wyceny na transakcjach już przeprowadzonych. W tym względzie konieczne było wyselekcjonowanie transakcji dotyczących nieruchomości jak najbardziej podobnych, ale nie koniecznie identycznych. Nie mogła mieć zatem istotnego znaczenia okoliczność, że skarżący pozostają właścicielami działki sąsiedniej do wywłaszczonej, a przez to możliwa była (według skarżących) realizacja jednej inwestycji na dwóch działkach.
Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem sądu, a brak przeprowadzenia dowodu (czy z urzędu, czy na wniosek) nie może być postrzegany jako naruszenie prawa procesowego w rozumieniu wskazanego przepisu (por. wyrok NSA z 14 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 2499/21; wyrok NSA z 25 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 1438/21; wyrok NSA z 15 października 2025 r. sygn. akt III OSK 2068/24). Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
W rozpoznawanym przypadku Sąd odmówił uwzględnienia wniosku dowodowego biorąc pod uwagę, że organ nie może się opierać na propozycjach ofertowych prywatnych podmiotów, lecz jest zobowiązany do powołania rzeczoznawcy majątkowego, by ten oszacował wywłaszczoną nieruchomości opierając się na przeprowadzonych transakcjach dotyczących nieruchomości podobnych i na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, organ ustala odszkodowanie. Rzeczoznawca ma dostęp do transakcji nieruchomościami podobnymi na rynku lokalnym i jest zobowiązany przedstawić wycenę, właśnie w oparciu o te transakcje. W odpowiedzi na skargę Wojewoda trafnie, że fakt, iż prywatny inwestor proponował cenę w wysokości 1.100-1.200 zł za m˛ nie oznacza, że tyle wynosi faktyczna wartość tej nieruchomości.
Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że organy właściwie oceniły wiarygodność i rzetelność operatu szacunkowego z 12 listopada 2024 r. Zaskarżona decyzja Wojewody z 16 października 2025 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit a – c p.p.s.a., a więc z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza art. 7, art., 8 § 1 art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Decyzja została prawidłowo i wyczerpująco uzasadniona, włączając w to ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów Skarżących podniesionych w odwołaniu (art. 107 § 3 K.p.a.). Z tych względów skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.