Uzasadnienie
Decyzją z dnia 22 maja 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania D. F., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza J. (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego.
Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach.
Wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. D. F. zwrócił się o przyznanie świadczenia wychowawczego na drugie dziecko – A. F.. Jednakże w ocenie Burmistrza nie spełnione zostały przesłanki przyznania powyższego świadczenia, z uwago na fakt, że pierwsze dziecko wnioskodawcy – N. I. z nim nie zamieszkuje. Zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy, na mocy ugody sądowej z dnia [...] lipca 2015 r., zawartej przed Sądem Rejonowym w J., sprawuje on opiekę nad pierwszą córką jeden dzień w tygodniu, w wymiarze 8 godzin oraz uiszcza na jej rzecz alimenty. Tym samym nie można zaliczyć N. I. do składu rodziny wnioskodawcy.
Z rozstrzygnięciem powyższym nie zgodził się D. F., wskazują, że świadczenie wychowawcze przysługuje mu w każdym wypadku na drugie dziecko.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję wskazało, że warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia regulują przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2017, poz. 1851). Zgodnie z art. 4 ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (ust. 1). Świadczenie to przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu dziecka, do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia (ust. 2 i 3). Kolegium zwróciło uwagę, że art. 2 pkt 16 ustawy definiuje pojęcie rodziny. W myśl powołanego przepisu ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 lat, przy czym w przypadku, gdy dziecko zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.
Mając na uwadze wskazane przepisy konsekwentnie przyjąć należało, że z punktu widzenia ustawy, dla przyznania świadczenia wychowawczego konieczne jest ustalenie z kim (z którym rodzicem po rozwodzie) mieszka faktycznie dziecko. Jeżeli bowiem po rozwodzie dziecko nie mieszka z rodzicem, to rodzic z którym dziecko nie mieszka nie może wnioskować o świadczenie wychowawcze na to dziecko ani nie może uwzględnić tego dziecka w składzie rodziny (w rozumieniu ustawy i na potrzeby oceny uprawnienia do świadczenia, a nie w ogóle), składając wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na inne dziecko, które mieszka z nim w ramach nowej rodziny/związku.
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż pierwsze dziecko odwołującego – córka N. F. z nim nie zamieszkuje. Odwołujący uczestniczy w wychowaniu córki poprzez kontakty z nią, które odbywają się jeden dzień w tygodniu oraz przekazując comiesięczne alimenty. Wskazany stan faktyczny odwołujący potwierdził w złożonym oświadczeniu z dnia [...] kwietnia 2017 r. Bezsprzecznie zatem odwołujący nie mieszka wspólnie z córką N. F. i nie sprawuje faktycznej opieki nad nią. Zatem córki N. F. nie można uwzględnić w składzie rodziny odwołującego.
W skardze na powyższą decyzję wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. F. podtrzymał zarzuty podniesione w odwołaniu oraz wskazał na błędną wykładnię art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się bezzasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. W myśl natomiast art. 5 ust. 1-3 powyższej ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości [...] zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. W przypadku urodzenia dziecka, ukończenia przez dziecko 18 roku życia lub w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc ustala się, dzieląc kwotę tego świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które to świadczenie przysługuje.
Kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę. Świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...]zł.
Legalna definicja "rodziny" została natomiast unormowana w art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, który przewiduje, że pod pojęciem tym ustawodawca rozumie następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 i 972 oraz z 2017 r. poz. 1428); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.
Jak z powyższych zatem regulacji prawnych wynika, pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego dane postępowanie administracyjne a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu. Jak wyjaśnił to bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 947/17, Baza NSA, na gruncie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny a jednoczesne zaliczenia go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo.
W związku z powyższym, zdaniem składu orzekającego, skoro w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ustawodawca zawarł definicję legalną pojęcia rodziny a językowa wykładnia tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, to należy uznać, że ustawodawca – na gruncie omawianej ustawy – instytucję rodziny rozumiał tak, jak wyraził to w w/w definicji. Powyższy przepis jest przepisem szczególnym i - jako taki - musi być wykładany ściśle. Jakakolwiek zatem jego wykładnia rozszerzająca nie jest uzasadniona.
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż pierwsze dziecko odwołującego – córka N. F. z nim nie zamieszkuje. Odwołujący uczestniczy w wychowaniu córki poprzez kontakty z nią, które odbywają się jeden dzień w tygodniu oraz przekazując comiesięczne alimenty. Wskazany stan faktyczny odwołujący potwierdził w złożonym oświadczeniu z dnia [...] kwietnia 2017 r. Bezsprzecznie zatem odwołujący nie mieszka wspólnie z córką N. F. i nie sprawuje faktycznej opieki nad nią. Zatem córki N. F. nie można uwzględnić w składzie rodziny odwołującego, gdyż nie znajduje się ona pod opieką naprzemienną.
Sąd stoi na stanowisku, że organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi – jako ściśle powiązane z funkcjonowaniem rodziny - są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa cywilnego a dokładnie tę jego części, którą stanowi prawo rodzinne i opiekuńcze. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy zatem do właściwości sądu powszechnego. Zgodnie bowiem z art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, kodeks ten normuje postępowania sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisu Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne).
Wprawdzie, po myśli art. 2 § 3 Kodeksu postępowania cywilnego, nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów, ale w omawianej materii brak jest tego rodzaju przepisów. Powyższe oznacza zatem, że - na zasadzie art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego – ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji sądu powszechnego a w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można – w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego – domniemywać.
Z tych powodów należało uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego na córkę A. F., a skarga musiała zostać na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalona.