Uzasadnienie
Rada Miejska Rakoniewic w dniu 1 grudnia 2022 r. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), podjęła uchwałę nr XLIV/325/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Rataje (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2022 r. poz. 9079, dalej jako "uchwała", "plan miejscowy" lub "m.p.z.p.").
Pismem z dnia 12 lipca 2024 r. P. M. i D. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę w części ustalającej (1) w zakresie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania przeznaczenie nieruchomości skarżących, tj. działek nr ewid. 477, 476 i 480/1 położonych w miejscowości Rataje, pod tereny rolnictwa z zakazem zabudowy, oznaczone symbolem 1RN (§ 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały), (2) w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów odrębnych, z wyjątkiem sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz inwestycji celu publicznego (§ 5 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały) oraz (3) w zakresie szczegółowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenów oznaczonych symbolami 1RN, obejmujących nieruchomości skarżących, teren rolnictwa z zakazem zabudowy i zakazem lokalizacji obiektów kubaturowych (§ 10 pkt 1 lit. a-b).
Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie:
- 1. art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w zw. z art. 1 ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.) w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 w zw. z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483, dalej: "Konstytucja RP") poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przekroczenie granic władztwa planistycznego i naruszenie zasady proporcjonalności z uwagi na nieuzasadnione i arbitralne wprowadzenie w zaskarżonej uchwale zakazów, które w ogóle nie uwzględniają prawa skarżących jako właścicieli nieruchomości do zagospodarowania ich na własne cele związane z prowadzeniem działalności rolniczej, które to cele były znane Radzie Miejskiej Rakoniewic wobec przedstawienia ich w uwadze zgłoszonej przez skarżących do projektu planu miejscowego w ramach wyłożenia go do publicznego wglądu;
- 2. art. 15 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 3 UPZP i § 131 ust. 1 w zw. z § 143 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) poprzez brak uzasadnienia wprowadzenia w zaskarżonej uchwale zakazów wynikających z § 3 pkt 2, § 5 ust. 1 pkt 1 i § 10 pkt 1 lit. a-b tej uchwały;
- 3. konstytucyjnych zasad takich jak zasada demokratycznego państwa prawnego, zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i do prawa (zasada lojalności państwa wobec obywatela) oraz zasada ochrony interesów w toku poprzez zainicjowanie procedury planistycznej przez Gminę Rakoniewice (zainicjowana w dniu 7 lutego 2022 roku) w trakcie postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia skarżącego.
Mając na uwadze powyższe, wnieśli o (1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części dotyczącej nieruchomości Skarżących, tj. § 3 pkt 2, § 5 ust. 1 pkt 1 i § 10 pkt 1 lit. a-b, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.; (2) zasądzenie na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych na podstawie art. 200 i art. 205 P.p.s.a.
Ponadto, skarżący jednocześnie ze złożeniem niniejszej skargi złożyli skargę na uchwałę nr XXII/166/2020 Rady Miejskiej Rakoniewic z dnia 17 grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rakoniewice, skarga ta została zarejestrowana w pod sygn. II SA/Po 550/24.
Uzasadniając skargę wskazano, że interes prawny do jej wywiedzenia wynika z prawa własności nieruchomości, których dotyczy uchwała w sprawie planu miejscowego. Skarżący w ramach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej są właścicielami nieruchomości stanowiących działki nr 477, 476 i 480/1, położonych w obrębie geodezyjnym Rataje. Skarżący P. M. prowadzi działalność gospodarczą pod firmą: "[...].
Skarżący podnieśli, że zaświadczeniem nr 273/2019 P. M. został poinformowany, że Gmina Rakoniewice na dzień 12 listopada 2019 r. nie posiadała aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego i nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia nowego planu miejscowego m.in. dla działek nr 476, 477, 480/1. W zaświadczeniu wskazano również, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Rakoniewice, uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej Gminy Rakoniewice nr XIX/115/2000 z dnia 27 kwietnia 2000 r. ze zmianami, działki objęte skargą, stanowią grunty położone na obszarze rolniczej przestrzeni gospodarczej w strefie III - produkcyjno-przyrodniczej (rozwijanie działalności gospodarczej z zachowaniem zasad zrównoważonego rozwoju i ochrony dóbr kultury).
W oparciu o informację uzyskaną od Burmistrza o przeznaczeniu działek w studium z 2000 r. P. M., w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, dnia 6 lutego 2020 r. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch budynków inwentarskich do chowu trzody chlewnej wraz z niezbędną infrastrukturą. Inwestycja miała zostać zrealizowana na działkach nr 476, 477, 480/1, obręb Rataje, gmina Rakoniewice, o łącznej powierzchni 2,46 ha. Po toczącym się 15 miesięcy postępowaniu, Burmistrz Rakoniewic wydał w dniu 10 maja 2021 r. decyzję nr 9/2021, w której odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia skarżącego. Organ I instancji prymat w zakresie postępowania wyjaśniającego przyznał opinii społecznej dotyczącej realizacji przedsięwzięcia.
W międzyczasie Rada Miejska Rakoniewic dnia 17 grudnia 2020 r. podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rakoniewice, w którym nieruchomości skarżących oznaczono symbolem R - tereny rolnicze. W odniesieniu do tych terenów w Studium wprowadzono zakazy uniemożliwiające realizację planów inwestycyjnych skarżącego.
Skarżący wyjaśnił, że złożył odwołanie od decyzji Burmistrza Rakoniewic z dnia 10 maja 2021 r., nr 9/2021, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu. Kolegium decyzją z dnia 23 grudnia 2021 r., nr [...], w całości uchyliło decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Dnia 1 grudnia 2022 r. Rada Miejska Rakoniewic podjęła uchwałę nr XLIV/325/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Rataje. Nieruchomości skarżących zostały przeznaczone w tym planie miejscowym pod tereny rolnictwa z zakazem zabudowy oznaczone symbolem 1RN, dla których przewidziano również zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych (§ 3 pkt 2 i § 10 pkt 1 lit. a-b uchwały). Przepis § 5 ust. 1 pkt 1 tej uchwały wprowadził z kolei zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Dnia 3 stycznia 2023 r. decyzją nr 1/2023, nr [...], Burmistrz Gminy Rakoniewice odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia P. M. ze względu na wprowadzenie w wymienionym planie miejscowym zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Skarżący podnieśli, że niewątpliwie mają bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny interes prawny w tym, by zaskarżyć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją ograniczenia możliwości realizacji nowej zabudowy w Studium było z kolei wprowadzenie w planie miejscowym generalnego zakazu zabudowy na nieruchomościach skarżących oraz zakazu lokalizacji obiektów kubaturowych (§ 3 pkt 2 i § 10 pkt 1 lit. a-b planu miejscowego). Zaskarżona część planu miejscowego niewątpliwie zatem narusza chroniony prawem interes prawny skarżących. Z uwagi na treść planu miejscowego skarżący nie mogą zagospodarować swoich nieruchomości zgodnie ze swoimi planami inwestycyjnymi, które były znane zarówno organowi wykonawczemu, jak i stanowiącemu Gminy Rakoniewice (skarżący złożyli uwagę do projektu planu miejscowego oraz wniosek o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach).
W związku z tym uznać należy, że ich interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą. Skarżący wskazali, że zgodnie z poprzednio obowiązującym studium (uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej Gminy Rakoniewice nr XIX/115/2000 z dnia 27 kwietnia 2000 r. ze zmianami) nieruchomości skarżących stanowiły grunty położone na obszarze rolniczej przestrzeni gospodarczej w strefie III - produkcyjno-przyrodniczej (rozwijanie działalności gospodarczej z zachowaniem zasad zrównoważonego rozwoju i ochrony dóbr kultury), co umożliwiało skarżącym ich zabudowę, w tym w szczególności w sposób zgodny z ich planami.
Rozwiązania przyjęte w planie miejscowym dla terenów oznaczonych symbolem 1RN znacząco ograniczają możliwość racjonalnego i efektywnego gospodarowania nieruchomością przez właściciela. Zakaz zabudowy na terenie rolnictwa jest sprzeczny z logiką gospodarowania terenami rolnymi i nieracjonalny, ponieważ działalność rolnicza wymaga określonych zabudowań (np. budynków inwentarskich, magazynów). W przypadku skarżących, ich działalność rolnicza nie koncentruje się jedynie na uprawie roślin, lecz obejmuje również hodowlę trzody chlewnej, z czym wiążą się plany inwestycyjne skarżącego. Plany te były znane organom Gminy Rakoniewice, zatem taki zakaz jest tym bardziej nie do zaakceptowania. Wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy na terenach rolniczych jest nadmiernym ograniczeniem, a w niniejszej sprawie całkowicie uniemożliwia prowadzenie działalności w planowanym zakresie. Zdaniem skarżących wprowadzone ograniczenia są więc nieracjonalne, naruszają zasadę ochrony własności i oznaczają że doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego.
Zdaniem skarżących wprowadzenie w zaskarżonej uchwale zakazu zabudowy (§ 3 pkt 2 i § 10 pkt 1 lit. a uchwały), jak i zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 5 ust. 1 pkt 1 uchwały) oraz zakazu lokalizacji obiektów kubaturowych (§ 10 pkt 1 lit. b) w sposób arbitralny i nieuzasadniony, całkowicie ignoruje prawo skarżących do zagospodarowania swojej nieruchomości na cele rolne. Tak daleko idące zakazy są zdaniem skarżących zbyt restrykcyjne i uniemożliwiają wykorzystanie z ich nieruchomości pod działalność rolniczą.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Rakoniewic wniosła o jej oddalenie i wskazała, że nieruchomości wymienione w skardze, tj. działki nr 477, 476 i 480/1 obr. Rataje, stanowią zgodnie z danymi z ewidencji gruntów grunty rolne (oznaczona są jako grunty orne RV i RVI). Określenie w planie miejscowym symbolem "1RN" oznaczającym tereny rolnicze podyktowane było dotychczasową funkcją pełnioną przez te działki (grunty orne) i nie stanowiło wyrazu "ignorancji planów inwestycyjnych skarżących", jak niesłusznie zarzuca się w skardze.
Rada podniosła, że skarżący sugerują, że organ planistyczny w trakcie wszczętego na wniosek skarżących postępowania o określenie środowiskowych uwarunkowań uchwalił nowe studium, w którym wprowadził ograniczenia w możliwości zabudowy należących do nich działek. W rzeczywistości chronologia zdarzeń jest dokładnie odwrotna, ponieważ Rada Miejska Rakoniewic uchwałę nr V/40/2019 w sprawie przystąpienia do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rakoniewice podjęła 27 marca 2019 r., natomiast skarżący wniosek o określenie środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przez siebie przedsięwzięcia złożyli prawie rok później, 6 lutego 2020 r.
Istotnym jest również fakt, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia spornego planu podjęta została w dniu 7 lutego 2022 r. w związku z tym plan miejscowy był opracowany na podstawie "nowego rozporządzenia" w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404)], które wprowadziło obligatoryjne oznaczenia i kolorystykę w planie miejscowym. Poprzednie rozporządzenie wskazywało oznaczenia do planu i nazewnictwo fakultatywnie. Zgodnie z nowym trybem ustawodawca w zakresie terenów rolnictwa zastrzegł, iż zastosowanie ma wyłącznie druga lub trzecia klasa oznaczeń, co oznacza, że na etapie sporządzenia projektu planu miejscowego tereny rolne dzieli się na: tereny rolnictwa z zakazem zabudowy (RN), teren zabudowy związanej z rolnictwem (RZ) lub teren akwakultury i obsługi rybactwa (RA).
Tereny RZ można dalej podzielić na klasy: teren zabudowy zagrodowej (RZM), teren produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych (RZP) oraz teren wielkotowarowej produkcji rolne (RZW), jednak żadne z tych przeznaczeń nie odpowiada ustaleniom studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rakoniewice przyjętego uchwałą nr XXII/166/2020 Rady Miejskiej Rakoniewic z dnia 17 grudnia 2020 r., w którym obszar objęty planem oznaczono jako "teren rolnictwa z zakazem zabudowy". Adekwatnie do ustaleń studium dla nieruchomości skarżących w planie miejscowym zastosowano oznaczenie RN, z dopuszczeniem budowli rolniczych.
Zdaniem organu, biorąc powyższe pod uwagę zarzut naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przekroczenia władztwa planistycznego jest całkowicie chybiony. Przeznaczenie w zaskarżonym planie nieruchomości skarżących jako terenów rolnictwa z zakazem zabudowy, za wyjątkiem obiektów wymienionych w § 10 pkt 2 uchwały (1RN w odniesieniu do działek nr 477 i 480/1 oraz 2RN w odniesieniu do działki nr 476), było zwykłą konsekwencją postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym nieruchomości skarżących określono symbolem "R" oznaczającym tereny rolnicze oraz dotychczasowej funkcji pełnionej przez te działki (grunty orne). Nie narusza ono w żaden sposób ustaleń studium, jest z nim zgodne i pozwala na prowadzenie na działkach skarżących działalności związanej z rolnictwem.
Skarżący podnosząc, że zakaz zabudowy na terenie rolnictwa jest sprzeczny z logiką gospodarowania terenami rolnymi i nieracjonalny, ponieważ działalność rolnicza wymaga określonych zabudowań (np. budynków inwentarskich, magazynów) pomijają, że w § 10 pkt 2 zaskarżonej uchwały wskazano, że dla terenów oznaczonych symbolami 1RN i 2RN dopuszcza się lokalizację:
- a) niekubaturowych obiektów infrastruktury technicznej,
- b) kładek, ścieżek pieszych, rowerowych i pieszo-rowerowych, zgodnie z przepisami odrębnymi,
- c) obiektów i urządzeń związanych z produkcją rolniczą, w szczególności takich jak: płyty obornikowe, zbiorniki na gnojówkę i gnojowicę, silosy na kiszonkę, silosy na materiały sypkie o wysokości do 12, 0m, urządzenia melioracyjne,
- d) infrastruktury technicznej, obiektów liniowych związanych z eksploatacją złóż ropy naftowej i gazu ziemnego w granicach obszaru górniczego, oznaczonego na rysunku planu".
Wbrew zarzutom skargi plan miejscowy nie wprowadza na terenie działek skarżących bezwzględnego zakazu zabudowy. Możliwe jest zatem prowadzenie gospodarki rolnej na terenach oznaczonych w planie symbolem 1RN i 2RN, a zaskarżona uchwała nie stoi na przeszkodzie w stawianiu obiektów związanych z działalnością polegającą na gospodarowaniu gruntami ornymi np. stodół, spichlerzy, silosów, płyt obornikowych, wiat, zbiorników na nawozy płynne itp.
Sam fakt, iż skarżący planowali na stym terenie budowę dwóch budynków inwentarskich do chowu trzody chlewnej pozwalających na łączną obsadę zwierząt do 875,53 DJP wraz ze zbiornikiem na gnojowicę o pojemności do 2500 m2 oraz kanałami pod budynkami do przechowywania gnojowicy: pod chlewnią tuczu o pojemności min. 2720 m3, a pod chlewnią rozrodu o pojemności min. 1744 m3, który to zamiar wyklucza plan miejscowy, nie świadczy sam w sobie o bezprawnym naruszeniu prawa własności. Ingerencja w prawo własności wpisana jest w koncepcie władztwa planistycznego, znajdując umocowanie w obowiązujących przepisach prawa (arg. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p.) - i nie jest działaniem bezprawnym. Wskazano, że prawo własności nie ma charakteru bezwzględnego i zgodnie z Konstytucją może podlegać ograniczeniom. Wynikająca z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów indywidualnych w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny. Nie musi to jednak oznaczać przekroczenia władztwa planistycznego
Dalej organ wskazał, że zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jest konsekwencją przeznaczeń w planie, w tym występowania w granicach planu istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach nr 492/1, 482, 483. Wprowadzenie powyższego zakazu ma na celu ochronę mieszkańców przed negatywnym oddziaływaniem (immisjami zapachowymi, akustycznymi itp).
Z kolei zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych (§10 pkt 1 lit. b m.p.z.p.) wynika z charakterystyki terenu (teren rolnictwa z zakazem zabudowy) i woli kształtowania tych gruntów rolnych w sposób tradycyjny jako uprawy polowe, bez zabudowy (odwzorowania można upatrywać w trzeciej klasie przeznaczeń terenów rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Plan dopuszcza niezbędne do prowadzenia upraw "obiekty i urządzenia związane z produkcją rolniczą, w szczególności takich jak: płyty obornikowe, zbiorniki na gnojówkę i gnojowicę, silosy na kiszonkę, silosy na materiały sypkie o wysokości do 12,00m, urządzenia melioracyjne" (§ 10 pkt 2 lit. c). Lokalizacja obiektów kubaturowych stałaby w sprzeczności z ustalonymi przez ustawodawcę oznaczeniami. Wprawdzie w studium dopuszczono lokalizację stodół i spichlerzy, niemniej jednak wprowadzenie zakazu ich lokalizacji w spornym terenie stanowi wyraz władztwa planistycznego i kształtowania zagospodarowania przestrzennego w tej części Rataj (wyłącznie pola uprawne).
Jednocześnie postanowienia zawarte w § 10 planu miejscowego nie uniemożliwiają prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej, która w miejscu położenia nieruchomości skarżących ma charakter głównie roślinny.
Nietrafny jest przy tym zarzut braku "uzasadnienia wprowadzenia w zaskarżonej uchwale zakazów wynikających z § 3 pkt 2, § 5 ust. 1 pkt 1 i § 10 pkt 1 lit. a - b". Uzasadnienie zaskarżonej uchwały zawiera wszystkie ustawowe elementy, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Nie doszło również do naruszenia zasady proporcjonalności. Skarżący pomijają fakt, iż należące do nich nieruchomości nie były wcześniej w ogóle objęte planem miejscowym, natomiast ze studium wynikało zalecenie uchwalenia takiego planu, a jako projektowane przeznaczenie oznaczone symbolem "R" przyjęto w nim tereny rolnicze, w tym grunty orne, tereny upraw ogrodniczych, pastwisk, łąk oraz nieużytków rolniczych. Ponadto zaskarżony plan obejmuje obszar około 20 ha, natomiast grunty należące do skarżących zajmują około 1,5 ha powierzchni, tj. jedynie 7,5% terenu planu.
Jednocześnie podjęcie spornej uchwały, podyktowane było ochroną istniejących zabudowań oraz ochroną przed zabudową gruntów rolnych w tej części obrębu Rataje i jest zgodne z obowiązującym Studium. Uchwalenie spornego planu nie spowodowało zatem zmiany przeznaczenia objętych nim gruntów ani biorąc pod uwagę powierzchnię obszaru dla którego został na przyjęty nie ogranicza nadmiernie możliwości prowadzenia działalności w innych lokalizacjach.
Zdaniem organu uniemożliwienie skarżącym realizacji chlewni o łącznej obsadzie zwierząt do 875,53 DJP wraz ze zbiornikiem na gnojowicę oraz kanałami pod budynkami do przechowywania gnojowicy nie może być odczytywane jako naruszenie zasady proporcjonalności, czy władztwa planistycznego przysługującego gminie. Na należących do skarżących działkach nadal może być wykonywana działalność rolnicza, a obiekty o tak dużej obsadzie DJP mają charakter przemysłowy i zostały przewidziane na innych terenach, w Studium oznaczonych symbolem PRU - tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, w tym związanych z przetwórstwem rolnym i spożywczym, hodowlą i przetwórstwem zwierzęcym oraz tereny zabudowy usługowej. Przyjęte przez Radę Miejską Rakoniewic w aktach planistycznych rozwiązania nie stanowią zatem nadmiernego ograniczenia, skoro wyznaczono w studium specjalnie tereny na których możliwa jest lokalizacja działalności związanych z produkcją rolną (oznaczone jako PRU oraz RU).
Zdaniem organu zaskarżona uchwała nie narusza też innych zasad konstytucyjnych, w tym zasady "ochrony interesów w toku". Należy zwrócić uwagę, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, która zdaniem skarżących zostałaby im wydana, gdyby nie uchwalenie spornego planu miejscowego nie jest równoznaczna z zezwoleniem na realizację inwestycji, a jedynie określa możliwe negatywne skutki dla środowiska związane z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Sam fakt wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań nie oznacza, że skarżący rzeczywiście uzyskaliby wszystkie wymagane prawem decyzje składające się na proces budowlany. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała naruszyła chronione przez Konstytucję słuszne interesy skarżących.
W piśmie procesowym z dnia 24 września 2024 r. skarżący rozwinęli argumentację skargi.
Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2025 r. Sąd zawiesił niniejsze postępowanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy ze skargi skarżących na uchwałę nr XXII/166/2020 Rady Miejskiej Rakoniewic z dnia 17 grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rakoniewice.
Wyrokiem z dnia 16 października 2024 r., sygn. II SA/Po 550/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P. M. i D. M. na uchwałę Rady Miejskiej Rakoniewic z dnia 17 grudnia 2020 r., nr XXII/166/2020 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 grudnia 2025 r., sygn. II OSK 45/25, oddalił skargę kasacyjną P. M. i D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 października 2024 r. sygn. akt II SA/Po 550/24.
Postanowieniem z dnia 11 maja 2026 r. Sąd podjął zawieszone w niniejszej sprawie postępowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się niezasadna.
Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej Rakoniewic nr XLIV/325/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Rataje (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2022 r. poz. 9079).
Zaskarżona uchwała jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., więc może być skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego. Przed rozpoznaniem takiej skargi Sąd zobowiązany jest jednakże do zbadania przesłanek jej dopuszczalności.
Zgodnie z dyspozycją art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę podjętą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego zmianę) do sądu administracyjnego przysługuje zatem nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem.
Z akt sprawy wynika, że P. M. i D. M. są właścicielami działek nr 477, 476 i 480/1, o łącznej powierzchni 2,46 ha, które położone są na terenie gminy Rakoniewice w obrębie geodezyjnym Rataje, i które na części graficznej planu znajdują się na obszarze oznaczonym symbolem 1RN. Dla tych terenów w planie ustalono przeznaczenie pod teren rolnictwa z zakazem zabudowy i zakazem lokalizacji obiektów kubaturowych zakazem lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Z uwagi na fakt, że postanowienia miejscowego planu określiły kształt prawa własności skarżących, ustalając przeznaczenie terenu na teren rolniczy z zakazem zabudowy, spełnione zostały przesłanki z art. 101 ust. 1 u.s.g., w konsekwencji skarga była dopuszczalna.
Przechodząc do meritum na wstępie Sąd wyjaśnia, że z uwagi na fakt, iż naruszenia procedury uchwalania planu mogłyby wpłynąć na legalność uchwały także w jej niezaskarżonej części, Sąd z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu – w ramach interesu prawnego skarżących – również w zakresie nieobjętym zarzutami skargi i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w częściach nie objętych skargą na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. w związku z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego lub naruszeniem właściwości organów w tym zakresie.
Sąd w szczególności przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej. Nadesłane akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności podejmowane przez organ należycie udokumentowane.
Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały w ramach interesu prawnego skarżących nie wykazała również naruszenia przez organ planistyczny zasad sporządzania planu miejscowego, w tym zarzucanego naruszenia władztwa planistycznego.
Uzasadniając powyższe wyjaśnić należy, że zasadę władztwa planistycznego gminy ustanawia przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy.
Nie ulega wątpliwości, że organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Z samego faktu, że ustalenia planu ograniczają władztwo nad nieruchomością np. w zakresie zabudowy działki nie oznacza jeszcze naruszenia istoty prawa własności. Władztwo ograniczone jest przepisami prawa, w tym przepisami art. 6 u.p.z.p. i Konstytucji RP chroniącymi prawo własności. Chroniony zakres prawa własności nie jest jednak bezwzględny, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interes ogólnospołeczny.
Ingerencja w sposób wykonywania własności musi się zatem mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Nie można z prawa własności wywodzić prawa do nieograniczonej zabudowy nieruchomości jako nieodzownego elementu tego prawa. Jakkolwiek prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania i dysponowania nieruchomością, to jednak nie daje ono właścicielowi nieograniczonego władztwa nad rzeczą. Istotę prawa własności wyraża treść art. 140 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Prowadzi to zatem do konstatacji, że, jeżeli obowiązujące normy prawne w tym ustalenia planu miejscowego czy też studium, dopuszczają realizację zabudowy, to taka zabudowa jest dopuszczalna, a jeżeli jej nie przewidują lub ograniczają to jest ona zakazana (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 518/13 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższe oznacza, że ustalenia planu miejscowego mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionego konstytucyjnej prawa własności oraz z uwzględnieniem zasady proporcjonalności.
O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jeżeli organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1189/16).
Gmina, chcąc działać w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego, powinna swoje działania na rzecz interesu publicznego i wchodzące w jego zakres wartości konfrontować z interesem prywatnym, a także uwzględniać racjonalność podejmowanych działań i proporcjonalność planowanej ingerencji. Realizację władztwa planistycznego można więc ująć jako pewien proces ustalania proporcji określonych wartości publicznych z wartościami partykularnymi, reprezentowanymi przez interesy prywatne. Z jednej strony mamy bowiem interes publiczny, wyrażający się w konieczności zaspokojenia przez gminę potrzeb wspólnoty w zakresie optymalnego wykorzystania przestrzeni w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju, z drugiej zaś interesy indywidualne, których w pełni uwzględnić się nie da, jeżeli gmina chce z władztwa skorzystać (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 757/21).
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że rozwiązania przyjęte w uchwale nr XLIV/325/2022 stanowiły wyważenie interesu prywatnego skarżących, jak i interesu publicznego, mieszcząc się w granicach przysługującego Radzie władztwa planistycznego. Zaskarżone przepisy uchwały nie naruszają podanych w skardze przepisów prawa. Zakazy dotyczące zabudowy i zagospodarowania działek skarżących wprowadzono w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego, a także biorąc pod uwagę możliwości faktyczne i prawne przeznaczenia terenów pod konkretne cele.
Spór w sprawie koncentruje się wokół postanowień planu określających (wraz z załącznikiem graficznym), że działki skarżących znajdują się na terenie rolniczym oznaczonym symbolem 1RN, na którym wprowadzono zapis zachowujący istniejące grunty orne i zakazujący lokalizacji obiektów kubaturowych (§ 3 pkt 2 i § 10 pkt 1 lit. a-b uchwały) oraz wprowadził zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 5 ust. 1 pkt 1 tej uchwały)
Powyższe zapisy uniemożliwiają realizację planów inwestycyjnych skarżących, którzy zamierzali zrealizować inwestycję obejmującą budowę chlewni o łącznej obsadzie do 875,53 DJP, wraz ze zbiornikiem na gnojowicę oraz kanałami pod budynkami przeznaczonymi do jej przechowywania. Zdaniem skarżących tego rodzaju inwestycja powinna być dopuszczalna na terenach rolnych. Tymczasem wprowadzenie zakazu realizacji tego typu przedsięwzięć, a także dalej idącego zakazu lokalizacji obiektów kubaturowych, prowadzi – zdaniem skarżących – do nieuzasadnionego ograniczenia przysługującego im prawa własności, w tym prawa do korzystania z należących do nich nieruchomości i ich zagospodarowania zgodnie z ich przeznaczeniem.
Sąd stanowiska skarżących nie podziela przede wszystkim z uwagi na realizację przez zaskarżone postanowienia planu zapisów Studium kierunków i zagospodarowania przestrzennego gminy, którego zapisów skarżącym nie udało się wyeliminować.
Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zasada ta ma odzwierciedlenie w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., z którego wynika, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Wymóg zgodności planu miejscowego z zapisami studium wynika także pośrednio z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., bowiem chociaż przepis odnosi się do projektu planu i stanowi, że wójt sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium, to logiczne jest, że zgodności tej nie może zatracić przyjęty plan miejscowy.
Wobec tego przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2015 r., sygn. II OSK 235/14; z dnia 20 września 2016 r., sygn. II OSK 1331/16; z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2519/16). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wprawdzie ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do miejscowego planu, to jednak akty te nie mogą być ze sobą sprzeczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 1234/23).
Ponadto regulacje planu nie mogą prowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 597/22).
Należy podkreślić, że Studium było przedmiotem kontroli sądowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie II SA/Po 550/24 i Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 45/25 – w wymienionych sprawach Sądy oddaliły skargę i skargę kasacyjną skarżących. Jak wynika z treści uzasadnienia wyroku w sprawie o sygn. II SA/Po 550/24 zarzuty skarżących kierowane przeciwko Studium miały analogiczny zakres jak w niniejszej sprawie – skarżący zakwestionowali ustalenie dla ich nieruchomości przeznaczenia rolniczego o symbolu R, w odniesieniu do tych terenów wprowadzono w Studium zakaz nowej zabudowy oraz przebudowy i rozbudowy istniejących budynków, dopuszczając jedynie utrzymanie istniejącej zabudowy, z wyjątkiem zabudowy związanej z realizacją zadań z zakresu gospodarki leśnej oraz budynków technicznych, takich jak stodoły i spichlerze, niezbędnych do realizacji zadań z zakresu gospodarki rolnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu Sąd zwrócił uwagę, że w poprzednio obowiązującym studium nieruchomości skarżących stanowiły grunty położone na obszarze rolniczej przestrzeni gospodarczej w strefie III produkcyjno-przyrodniczej, co zdaniem skarżących umożliwiało ich zabudowę, w tym w zakresie rozwoju hodowli trzody chlewnej. Skarżący zarzucili, że wprowadzenie zakazu zabudowy w sposób arbitralny i nieuzasadniony ogranicza ich prawo do zagospodarowania nieruchomości na cele rolne, w szczególności możliwość realizacji zabudowy niezbędnej dla prowadzenia działalności rolniczej. WSA wskazał jednak że z porównania wcześniejszego studium z treścią zaskarżonego Studium z 17 grudnia 2020 r. wynika, iż nie doszło do zmiany kierunku zagospodarowania terenu działek skarżących – były i nadal są to grunty orne, wykorzystywane rolniczo. W Studium wprowadzono natomiast ograniczenia w zakresie ich użytkowania poprzez zakaz zabudowy nowymi budynkami, z wyjątkiem budynków niezbędnych do realizacji zadań z zakresu gospodarki rolnej, takich jak stodoły i spichlerze.
Ograniczenie to niewątpliwie ingeruje w prawo własności skarżących (art. 140 Kodeksu cywilnego), jednak WSA stanął na stanowisku, że znajduje ono uzasadnienie w szczególnych warunkach zagospodarowania terenu i potrzebie ochrony zwartych obszarów gruntów ornych.
W wymienionym wyroku zwrócono uwagę, że działki skarżących, o łącznej powierzchni ponad 2 ha, wchodzą w skład dużego kompleksu gruntów ornych, w którym znajdują się również szczególnie cenne gleby III klasy bonitacyjnej. Choć działki skarżących są klasy bonitacyjnej V i VI, grunty orne III klasy znajdują się w ich bezpośrednim sąsiedztwie, tworząc zwarty obszar gruntów ornych o glebach różnych klas bonitacyjnych. Potrzeba ochrony takich kompleksów została wielokrotnie wskazana w Studium (w szczególności w Prognozie oddziaływania na środowisko, w której zwrócono uwagę na potrzebę ochrony gruntów III klasy, zagrożenie trwałym wyłączeniem gruntów ornych z użytkowania rolniczego oraz potrzebę utrzymania krajobrazu leśno-rolniczego).
Co więcej w Studium niekorzystnie oceniono rozproszenie zabudowy oraz związane z nim wysokie koszty rozbudowy infrastruktury i dróg, a także deprecjację terenów cennych przyrodniczo. Z tego względu Studium zakładało ograniczenie terenów inwestycyjnych i pozostawienie zwartych obszarów gruntów ornych w obrębie Rataje w stanie wolnym od zainwestowania, poza dopuszczoną infrastrukturą techniczną, natomiast rozwój zabudowy przewidywało przede wszystkim w sąsiedztwie terenów już zurbanizowanych, w tym również zabudowy rolniczej produkcyjnej.
W wyroku w sprawie II SA/Po 550/24 WSA ocenił, że wskazana powyżej konieczność zachowania gruntów ornych wolnych od zabudowy i dalszego ich rolniczego użytkowania, znajduje uzasadnienie w przyjętych założeniach planistycznych. WSA uznał, że planowana przez skarżących inwestycja mogłaby negatywnie oddziaływać na środowisko, powodując uciążliwości zarówno dla środowiska, jak i lokalnej społeczności. Jednocześnie na terenie gminy wyznaczono obszary oznaczone symbolami RMu, PRU i RU, na których dopuszczono lokalizację działalności związanej z produkcją rolną, w tym zabudowy rolniczej produkcyjnej, a więc takiej która
Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd w składzie orzekającym uznał, że Rada Miejska Rakoniewic była uprawniona do wyłączenia terenów obejmujących nieruchomości skarżących spod zabudowy w zaskarżonym planie miejscowym. Ograniczenie to nie miało charakteru arbitralnego, lecz wynikało z przyjętej w Studium potrzeby ochrony zwartych obszarów gruntów ornych, ograniczenia rozpraszania zabudowy i ochrony interesu publicznego. W szczególności ograniczenia wskazane w § 10 mają służyć zachowaniu rolniczego charakteru tych terenów, a jednocześnie nie wprowadzają całkowitego zakazu zabudowy. Na terenach 1RN dopuszczono lokalizację m.in. niekubaturowych obiektów infrastruktury technicznej, obiektów i urządzeń związanych z produkcją rolniczą, w szczególności takich jak: płyty obornikowe, zbiorniki na gnojówkę i gnojowicę, silosy na kiszonkę, silosy na materiały sypkie o wysokości do 12,0m, urządzenia melioracyjne. W świetle powyższego nie ma wątpliwości, że skarżący mogą nadal swoje tereny wykorzystywać rolniczo, jedynie nie mogą na nich zrealizować inwestycji polegającej na budowie przemysłowej chlewni.
Zdaniem Sądu w składzie orzekającym Rada wyważyła interes prywatny skarżących z interesem publicznym i przyznała prymat temu drugiemu. Takie działanie mieściło się w granicach władztwa planistycznego gminy, było racjonalne i zostało wystarczająco uzasadnione, a w szczególności znajduje potwierdzenie w polityce przestrzennej gminy wskazanej w Studium.
Odnosząc się zaś do zarzutu wprowadzenie generalnego zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, na całym terenie objętym ustaleniami planu wyjaśnić należy, iż powyższe nie narusza zasady proporcjonalności. W odpowiedzi na skargę wyjaśniono, że zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko stanowi konsekwencję przyjętych w planie miejscowym przeznaczeń terenów oraz wynikającej z nich potrzeby zapewnienia właściwych warunków zamieszkania na obszarze objętym planem. Istotne znaczenie miało w tym zakresie występowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zlokalizowanej w szczególności na działkach nr 492/1, 482 i 483. Charakter i sposób zagospodarowania tych terenów uzasadnia przyjęcie rozwiązań planistycznych ukierunkowanych na zachowanie ich funkcji mieszkaniowej oraz ograniczenie możliwości lokalizowania działalności, która mogłaby wpływać negatywnie i uciążliwie na okoliczne zabudowania.
Chodzi w szczególności o ograniczenie ryzyka występowania immisji zapachowych, akustycznych, pyłowych, czy innych uciążliwości, które – ze względu na charakter przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – mogą istotnie wpływać na komfort życia mieszkańców. Przyjęte rozwiązanie służy więc zachowaniu właściwej relacji pomiędzy sposobem zagospodarowania terenów a sąsiadującą funkcją mieszkaniową, a tym samym realizuje potrzebę ochrony istniejącej zabudowy i zapewnienia ładu przestrzennego.
Zakaz ten należy zatem postrzegać nie jako rozwiązanie oderwane od pozostałych ustaleń planu, lecz jako element spójnej polityki gminy, w zakresie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenów. Z tych też względów, zdaniem Sądu, wykluczenie możliwości realizacji inwestycji, które stanowiłyby przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko mieściło się w granicach władztwa planistycznego i nie naruszało zasady proporcjonalności, gdyż stanowi próbę pogodzenia istnienia obok siebie terenów mieszkaniowych i rolniczych, których współistnienie często powoduje konflikty społeczne. Środowisko jest dobrem wspólnym i jednocześnie ochrona środowiska jest celem publicznym. Ochronie środowiska i zdrowia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje zatem taka sama ochrona prawna, jak prawu własności. Konsekwencją obowiązywania zasady proporcjonalności w planowaniu przestrzennym jest konieczność każdorazowego wykazania przy ograniczaniu praw i wolności (w tym ingerowaniu w prawo własności), że w inny sposób nie można zapewnić ochrony środowiska oraz że w danej konkretnej sytuacji dobro środowiska i zdrowia ludzi przeważa nad interesem prywatnym, a także że zastosowane instrumenty prawne przewidziane w planie miejscowym są najmniej uciążliwe dla podmiotu prawa czy wolności.
W ramach realizacji uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności w ingerowaniu w prawa podmiotów prywatnych i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności i ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (patrz: wyrok NSA z 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1281/16, dostępny CBOSA).
Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, z całokształtu postanowień zakwestionowane planu miejscowego wynika, że Rada wprowadziła na terenach obejmujących działki skarżących o przeznaczeniu rolnym takie ograniczenia w wykorzystaniu i zagospodarowaniu, które w praktyce nie uniemożliwiają zagospodarowania nieruchomości zgodnego z ich rolniczym przeznaczeniem. Podane przez organ motywy takich rozwiązań planistycznych, w kontekście całokształtu okoliczności sprawy, stanowiły o odpowiednim wyważeniu wartości podlegających uwzględnieniu i ochronie w ramach stanowienia porządku przestrzennego gminy. Nie można wobec tego przypisać Radzie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego w zakresie, w jakim organ ukształtował przeznaczenie, sposób zagospodarowania i związane z nim zakazy i nakazy w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem 1RN, w tym dla nieruchomości skarżących.
Wobec przytoczonych okoliczności za chybiony Sąd uznał zarzut naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w zw. z art. 1 ust. 3 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 w zw. z art. 22 Konstytucji RP oraz art. 15 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 3 UPZP i 5 131 ust. 1 w zw. z § 143 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Wbrew też zarzutowi sformułowanemu w pkt 2 petitum skargi. Wbrew twierdzeniom skarżących, wprowadzenie zakazów wynikających z § 3 pkt 2, § 5 ust. 1 pkt 1 oraz § 10 pkt 1 lit. a–b zaskarżonej uchwały zostało należycie uzasadnione potrzebami wynikającymi z istniejącego sposobu zagospodarowania obszaru objętego planem, jego przeznaczenia oraz konieczności zapewnienia ładu przestrzennego i ochrony terenów sąsiednich.
Nie można zatem podzielić stanowiska skarżących, jakoby samo wprowadzenie omówionych powyżej zakazów dotyczących terenów 1RN świadczyło o naruszeniu art. 15 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Istotne jest bowiem, że zakazy te pozostają spójne z obowiązującym Studium, a ich przyjęcie stanowiło wynik dokonanej przez organ analizy sposobu zagospodarowania terenu oraz potrzeby ochrony istniejących funkcji i interesów właścicieli nieruchomości i wyważenia ich z interesem publicznym.
Zarzut naruszenia konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego, ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony interesów w toku okazał się również niezasadny. Sam fakt, że procedura planistyczna została wszczęta w dniu 7 lutego 2022 r., w toku postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia skarżących, nie może prowadzić do wniosku, że Gmina Rakoniewice naruszyła zasadę zaufania czy też pozbawiła skarżących ochrony ich interesów.
Zasada ochrony interesów w toku nie może być rozumiana jako gwarancja niezmienności stanu prawnego do czasu zakończenia każdego rozpoczętego postępowania inwestycyjnego. Ochrona ta może znajdować zastosowanie w sytuacji, gdy ustawodawca lub organ władzy publicznej stworzył określone, uzasadnione oczekiwania co do kontynuowania przedsięwzięcia na dotychczasowych zasadach. W niniejszej sprawie brak jest jednak podstaw do przyjęcia, że skarżącym zagwarantowano możliwość realizacji przedsięwzięcia poprzez sam fakt rozpoczęcia procedury o ustalenie środowiskowych uwarunkowań. Rada była uprawniona do przyjęcia takich rozwiązań planistycznych, które nie będą zgodne z zamierzeniem skarżących.
Wskazać trzeba, że gmina ma prawo, a wręcz obowiązek, dbać o zapewnienie optymalnych warunków zagospodarowania przestrzeni, o wysokie standardy urbanistyczne, ochrony przyrody i krajobrazu. Gmina ponosi odpowiedzialność za stan zagospodarowania i politykę przestrzenną. Musi identyfikować problemy i reagować na występujące zjawiska, odpowiednio kształtując treść aktów planistycznych, co w niniejszej sprawie miało miejsce.
W świetle powyższych rozważań podniesione w skardze zarzuty Sąd uznał za nieuzasadnione. Zakres ingerencji Rady w prawo własności skarżących odnośnie działek nr 477, 476 i 480/1 położonych w miejscowości Rataje, przeznaczonych pod tereny rolne o symbolu 1RN nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego.
Mając na uwadze powyższe skarga na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143) podlegała oddaleniu.