Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 27 sierpnia 2026 r., sygn. akt II SA/Po 541/26

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej przez A. K. (dalej: skarżący) do tutejszego Sądu jest uchwała nr XXIV/160/2026 Rady Miejskiej Zagórowa z 19 marca 2026 r. w sprawie planu ogólnego gminy Zagórów (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2026r. poz. 2517, dalej: plan ogólny lub plan) w części dotyczącej działki nr ew. 317 w Trąbczynie Dworskim w zakresie, w jakim działkę tę wyłącza się z obszaru zabudowy uzupełniającej i pozostawia się jej rolnicze przeznaczenie.

Zaskarżoną uchwałę podjęto w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Rada Miejska Zagórowa (dalej: Rada) w dniu 22 maja 2024 r. podjęła uchwałę nr II/9/2024 o przystąpieniu do sporządzenia planu ogólnego Gminy Zagórów. Na jej podstawie Burmistrz Gm. Zagórów (dalej: Burmistrz) przeprowadził postępowanie planistyczne przewidziane przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2026 r. poz. 538).

Na sesji w dniu 19 marca 2026 r. Rada podjęła uchwałę przyjmującą plan ogólny gminy Zagórów. Zgodnie z § 5 uchwały, plan ogólny wszedł w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia uchwały w Dz. Urz. Woj. Wlkp., tj. z dniem 11 kwietnia 2026 r. Plan ogólny nie był przedmiotem postępowania nadzorczego, ani postępowania sądowoadministracyjnego.

W skardze do Sądu na powyższą uchwałę A. K. podważył plan ogólny w zakresie, w jakim dla działki skarżącego o nr 317, położonej w Trąbczynie Dworskim, wyłączono zabudowę uzupełniającą i pozostawiono tę działkę pod przeznaczenie rolne. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności planu w zakresie obejmującym strukturę planistyczną i granice obszaru uzupełnienia zabudowy w odniesieniu do jego działki oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego, naruszenie zasady proporcjonalności, ładu przestrzennego oraz racjonalności gospodarki przestrzennej, polegające na nieuzasadnionym wyłączeniu działki o nr 317, obr. Trąbczyn Dworski, z Obszaru Uzupełnienia Zabudowy i pozostawieniu jej wyłącznie jako terenu rolnego, co w konsekwencji narusza indywidualny interes prawny skarżącego jako właściciela nieruchomości.

Skarżący podniósł, że jego interes prawny wynika z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilne (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1071 ze zm., dalej: K.c.) oraz art. 64 Konstytucji RP. Przeznaczenie działki skarżącego wyłącznie pod zagospodarowanie rolne drastycznie obniża wartość nieruchomości i przekreśla możliwość realizacji jakichkolwiek zamierzeń budowlanych. Wskazał, że w otoczeniu działki istnieje zabudowa mieszkaniowa. Istnieją zatem przesłanki, aby realizować zabudowę mieszkaniową wzdłuż dróg publicznych. W toku procedury planistycznej, w dniach 11 i 12 stycznia 2026 r.,, skarżący składał wnioski i uwagi wraz ze szczegółową argumentacją, które zostały w pełni zignorowane. Jego zdaniem głównym błędem organu przy sporządzaniu planu ogólnego było mechaniczne i arbitralne wyznaczanie granic Obszaru Uzupełnienia Zabudowy (OUZ), z pominięciem rzeczywistego stanu faktycznego oraz prawnego na gruncie.

Twierdzenie organu o rzekomym braku skupisk zabudowy oraz znacznym oddaleniu od istniejących budynków stoi w rażącej sprzeczności z faktami. W odległości poniżej 100 m od granicy działki nr 317 znajduje się oficjalny, prawnie usankcjonowany znak drogowy D-42 wyznaczający początek obszaru zabudowanego. Bezpośrednio za nim, a także w bliskim sąsiedztwie działki, w promieniu do 130 m, usytuowane są 3 legalne domy mieszkalne, doskonale widoczne na mapach ewidencyjnych i satelitarnych Zgodnie zaś z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 2 maja 2024 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru uzupełnienia zabudowy w planie ogólnym gminy (Dz. U. z 2024 r. poz. 729, dalej: r.o.u.z.), maksymalny obszar obejmujący zabudowę wynosi 135 m. Skorzystanie przez organ z dopuszczalnych ustawowo algorytmów geometrycznych w sposób automatyczny wprowadziłoby front działki nr 317 (od strony drogi woj.) w obszar OUZ.

Pominięcie tego rejonu pod pretekstem pozaustawowych wymogów ilościowych doprowadziło do powstania sztucznej, pozbawionej logiki luki planistycznej wzdłuż drogi woj. nr 466, co bezpośrednio narusza zasadę spójności ładu przestrzennego i plombowania wolnych przestrzenie w strukturze osadniczej.

Dalej skarżący wskazał, że organ uzasadnił negatywne stanowisko w omawianym zakresie głównie faktem klasyfikacji rolniczej gruntu. Takie podejście stanowi rażące naruszenie zasad planowania przestrzennego, ponieważ organ zignorował okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość spełnia ustawowe kryteria i normy, które w dotychczasowym systemie prawnym determinowały brak konieczności uzyskiwania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Powierzchnia zwartego obszaru gruntu klasy IIIb wynosi w tym przypadku zaledwie 38 arów (przy dodatkowych 9 arach nieużytków), co plasuje cały obszar znacznie poniżej ustawowego progu 0,5 ha.

Ponadto działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej o charakterze utwardzonym (droga woj. nr 466) oraz znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie analogicznej zabudową mieszkaniowej.. Spełnienie tych wymogów dowodzi, że włączenie nieruchomości do OUZ było w pełni dopuszczalne prawnie i uzasadnione urbanistycznie, a zasłanianie się klasą ziemi stanowiło jedynie pretekst do zaniechania rzetelnej analizy.

Wedle skarżącego organ pominął uwarunkowania historyczne, topograficzne i prawne nieruchomości, które ostatecznie dyskwalifikują ten teren jako nienaruszony, jednolity kompleks rolniczy podlegający bezwzględnej ochronie. Przed 1957 r. na terenie tym, stanowiącym część dawnego majątku ziemskiego (folwarku Trąbczyn) należącego do pradziadka skarżącego W. K., prowadzona była intensywna działalność produkcyjna - cegielnia. W wyniku wieloletniej eksploatacji i działalności wytwórczej struktura geologiczna gruntu została trwale i nieodwracalnie zmieniona przez człowieka. Do dnia dzisiejszego w warstwie glebowej masowo zalegają fragmenty i odłamki historycznych czerwonych cegieł, co znacząco obniża realną przydatność agrotechniczną tego terenu. Zmiany te korelują bezpośrednio z topografią działki., na której krańcu (patrząc od strony drogi woj.) usytuowany jest wskazany w dokumentacji obszar 9 arów nieużytków i zakrzaczenia z zastoiskami wodnymi, powstałymi w sposób naturalny w miejscach dawnych wykopów i działalności produkcyjnej cegielni.

Dodatkowo nieruchomość jest obciążona ograniczeniem o charakterze prawno-rzeczowym. Przez działkę nr 317 przebiega prawnie usankcjonowane ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności drogi o szerokości 3 m, zapewniającej stały dostęp komunikacyjny, wjazd i wyjazd na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości sąsiedniej. Istnienie pasów technologicznych, obciążeń komunikacyjnych oraz fizyczne przekształcenie gruntu przez dawną manufakturę czyni argumentację organu o wyłącznie rolniczym przeznaczeniu tego terenu bezprzedmiotową.

Podniesiono również, że ieruchomość jest w stopniu zaawansowanym i trwałym zintegrowana z nadrzędną siecią elektroenergetyczną. Na działce znajduje się napowietrzna linia oraz infrastruktura przesyłowa średniego napięcia SN 15 kV oparta na 2 betonowych słupach magistralnych. Jeden z tych elementów bezpośrednio zasila kluczowy dla lokalnej społeczności obiekt publiczny - Stację Uzdatniania Wody Trąbczyn, podlegającą Zakładowi Gospodarki Komunalnej. Teren ten jest więc już teraz wyłączony z klasycznego użytkowania rolniczego ze względu; na uwarunkowania bezpieczeństwa i pasy technologiczne napowietrznych linii energetycznych. Załączone do skargi promesy oraz zapewnienia dostawców mediów jednoznacznie potwierdzają pełną gotowość techniczną gruntu pod zabudowę mieszkaniową. Planowana inwestycja polegająca na budowie domu o powierzchni ok. 100 m2 w pasie przydrożnym nie koliduje z układem topograficznym działki, pozwala zachować tylną strefę jako biologicznie czynną i nie wymagałaby od gminy ponoszenia jakichkolwiek nakładów na budowę nowych dróg czy sieci przesyłowych.

Podkreślono też istotny aspekt społeczno-gospodarczy pominięty przez organ przy bilansowaniu potrzeb rozwojowych. Wskazano, że gmina Zagórów boryka się z trudną sytuacją finansową oraz problemami demograficznymi. W interesie społecznym i ekonomicznym wspólnoty samorządowej leży stwarzanie dogodnych warunków do osiedlania się nowych mieszkańców. Każda nowa inwestycja mieszkaniowa generuje bezpośrednie i długofalowe wpływy do budżetu gminy z tytułu podatków dochodowych oraz podatku od nieruchomości. Napływ mieszkańców stymuluje lokalną gospodarkę poprzez wzrost popytu na towary i usługi, co przekłada się na rozwój lokalnej przedsiębiorczości. Blokowanie możliwości zabudowy na terenach w pełni uzbrojonych i przygotowanych technicznie jest działaniem nieefektywnym i sprzecznym z obowiązkiem dbałości o stabilność finansową gminy.

Zdaniem skarżącego niezrozumiałe jest ignorowanie bliskości infrastruktury oświatowej. Działka nr 317 znajduje się w odległości zaledwie 450 m od szkoły. Zgodnie z nowoczesnymi standardami planistycznymi obszary zlokalizowane w bezpiecznym i krótkim dystansie pieszym od placówek edukacyjnych powinny być traktowane priorytetowy jako strefy rozwoju funkcji mieszkaniowej. Umożliwia to dzieciom bezpieczny dostęp do edukacji bez konieczności angażowania dodatkowych środków gminy na organizację dalekiego transportu zbiorowego.

Podsumowując, zdaniem skarżącej Rada Miejska Zagórowa, odrzucając jej wnioski i wyznaczając granice obszarów planistycznych w sposób arbitralny, naruszyła zasadę proporcjonalności ii dopuściła się nadużycia władztwa pianistycznego. Organ przedłożył wadliwie zinterpretowaną ochronę gruntów rolnych nad realny ład przestrzenny, uwarunkowania techniczne, historie i stan faktyczny gruntu, bliskość infrastruktury społecznej, uzasadniony interes ekonomiczny gminy jej mieszkańców. Załączona do pisma mapa geodezyjna oraz szczegółowy materiał dowodowy w postaci dokumentacji fotograficznej w pełni unaoczniają wadliwość decyzji organu i istnienie rażącej luki w ładzie przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Rada, reprezentowana przez Burmistrza, wniosła o jej oddalenie. Rada podniosła, że działka skarżącego została objęta strefą otwartą o symbolu 99SO. Jest to teren rolniczy z zakazem zabudowy, teren lasu, zieleni naturalnej, teren wód, rekreacji, ogródków działkowych oraz infrastruktury technicznej. Dodatkowym profilem jest teren zieleni urządzonej. Jeśli Rada w przyszłości uchwali plan miejscowy, wówczas zdecyduje co dokładnie z ww. zakresu będzie obowiązywało na działce skarżącego. Podano, że suma luk w zabudowie wynosi 130% zapotrzebowania na nową zabudowę. Strefę zabudowy wyznaczono w miejscu, gdzie ta zabudowa ma charakter dominujący, w pozostałym obszarze tej funkcji nie ustanowiono, co więcej nie wprowadzono zabudowy uzupełniającej. Na podstawie wyliczeń przeprowadzonych w oparciu o przepisy wykonawcze przy pomocy danych z Głównego Urzędu Statystycznego ustalono, że w perspektywie najbliższych 20 lat nie będzie zapotrzebowania pod nową zabudowę.

Strategia Rozwoju Gminy Zagórów także to wskazuje. Wskazano, że działka skarżącego to grunt rolny III klasy, a więc wysokiej jakości, jak na polskie warunki. Przy opracowywaniu planu ogólnego, przeanalizowano obszary i zastosowano narzędzie przygotowane przez ministerstwo do obliczania powierzchni jaka powinna zostać przeznaczona pod zabudowę. Ustalono, że powierzchnia gminy przeznaczona pod zabudowę uzupełniającą wynosi 120,2 ha, natomiast działka skarżącego nie znalazła się w zasięgu bazowego obszaru zabudowy uzupełniającej. Rada wskazała, że bardzo restrykcyjnie podchodzono do ustanawiania zabudowy uzupełniającej na terenach rolniczych o klasie II-III. Sam Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał w toku procedury planistycznej konieczność ochrony gruntów rolnych o wysokiej klasie. Grunty III klasy stanowią zaledwie 5,3 % powierzchni gminy. Dlatego też Rada postanowiła przede wszystkim, aby pod zabudowę przeznaczać tereny o klasie V-VI.

Rada wyjaśniła, że § 1 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 grudnia 2023 r. w sprawie projektu planu ogólnego gminy, dokumentowania prac planistycznych w zakresie tego planu oraz wydawania z niego wypisów i wyrysów (Dz. U. z 2023 r. poz. 2357 ze zm., dalej: r.p.p.o.) dawał możliwość ustanowienia w odległości 50 m od pasa drogowego obszaru zabudowy uzupełniającej mimo, iż działka skarżącego nie znajdowała się w zasięgu bazowym obszaru zabudowy uzupełniającej, ale nie zdecydowano się na taki ruch, ponieważ ta 50-metrowa strefa obejmowałaby cały grunt klasy III, co jest niepożądane.

Rada uznała, że nie naruszyła swojego władztwa. W uwagach do projektu planu ogólnego skarżący wskazał, że nie życzy sobie żadnej innej, niż mieszkaniowej strefy zabudowy. Rada uchwaliła plan ogólny mając na względzie wyliczenia, które wykazały, że wykorzystano prawie maksymalny poziom obszaru, jaki można było przeznaczyć pod zabudowę uzupełniającą - 120,2 ha. Dotychczasowe przeznaczenie działki skarżącego jest dokładnie takie samo – nie ma tam zabudowy, jest pole uprawne. Tak również było w dawnych, nieaktualnych już uchwałach planistycznych.

Odnosząc się do twierdzenia, że sąsiednie działki stanowią zabudowę mieszkaniową Rada wskazała, że to również nie są tereny zabudowy uzupełniającej, tylko stricte mieszkaniowej z uwagi na stan zaistniały w dniu uchwalenia planu ogólnego. Doszło do tego przed laty, że niewielki stopień pokrycia Gminy Zagórów planami miejscowymi spowodował rozproszenie zabudowy ze względu na wydawane decyzje o warunkach zabudowy. Rada aktualnie zamierza tego zaprzestać i ujednolicić tendencje przestrzenne.

Na rozprawie sądowej w dniu 27 sierpnia 2026 r. stawili się skarżący wraz pełnomocnikiem. Ten ostatni wniósł o uwzględnienie skargi podtrzymując stanowisko w niej zaprezentowane. Dodatkowo podniósł, że przedmiotowy plan narusza ustawę planistyczną oraz rozporządzenie wykonawcze w sprawie sposobu wyznaczania obszaru zabudowy w planie ogólnym, bowiem w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego znajduje się 5 nieruchomości zabudowanych, w odległości 50 m od tej nieruchomości. Dla sąsiednich nieruchomości były wydawane decyzje o warunkach zabudowy. Zwrócił też uwagę na niekonsekwencję organu poprzez ustalanie stref w sposób chaotyczny – w różnych miejscach obszary uzupełnienia zabudowy, bez wyjaśnienia przyczyn ich określenia. Skarżący podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze.

Sąd zważył, co następuje.

Sąd nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jak stanowi przepis art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. określa, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Podstawę prawną wniesienia indywidualnej skargi na uchwałę rady gminy stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 662 ze zm., dalej: u.s.g.), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (ust. 2). Zgodnie zaś z art. 101 ust. 2a u.s.g. skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.

W niniejszej sprawie A. K. wniósł w imieniu własnym skargę na uchwałę Rady Miejskiej Zagórowa z dnia 19 marca 2026 r. w sprawie planu ogólnego gminy Zagórów (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2026 r. poz. 2517) w części dotyczącej jego działki o nr ewid. 317, położonej w Trąbczynie Dworskim w zakresie, w jakim działkę tę ów plan wyłącza z obszaru zabudowy uzupełniającej i pozostawia jej rolnicze przeznaczenie.

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że plan ogólny Zagórowa nie był dotychczas przedmiotem skargi do tutejszego Sądu, w związku z tym brak jest podstaw do zastosowania art. 101 ust. 2 u.s.g.

Sąd nie miał wątpliwości, że uchwała w przedmiocie planu ogólnego Zagórowa w zakresie jej zaskarżenia narusza interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego. W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli więc skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2026 r., sygn. akt II OSK 377/25, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uchwała, czy konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Interes prawny skarżącego przy skardze z art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona (por. wyrok NSA z 27 lutego 2026 r., sygn. akt III OSK 526/23, publ. jak wyżej).

Jednocześnie przyjęło się przyjmować, że podmiotami legitymowanymi do zaskarżenia planu miejscowego są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Ustalenia planu miejscowego co do przeznaczenia konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 K.c. (por. wyrok NSA z 2 września 2025 r., sygn. akt II OSK 1526/24, publ.: j.w.).

W kontekście powyższego, badając legitymację procesową skarżącego w niniejszej sprawie, Sąd miał na względzie specyfikę uchwały w przedmiocie planu ogólnego, której stopień uszczegółowienia w zakresie nieruchomości będącej własnością skarżącego (dz. nr 317, obr. Trąbczyn Dworski), pozwala przyjąć, że jego przepisy naruszają interes prawny skarżącego. Ów plan ogólny, będąc aktem prawa miejscowego (art. 13a ust. 7 u.p.z.p.), ustanawia bowiem normatywne ramy sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącego i tym samym bezpośrednio wpływa na jego uprawnienia właścicielskie wynikające z art. 140 K.c. Nieruchomość skarżącego wyznaczona została w strefie otwartej (symbol 99SO), w której w profilu podstawowym wskazano: teren rolnictwa z zakazem zabudowy, teren lasu, teren zieleni naturalnej, teren wód, teren komunikacji, teren ogrodów, działkowych, teren infrastruktury technicznej. W profilu funkcjonalnym dodatkowym wskazano: teren zieleni urządzonej.

Już tylko z tych regulacji planu wynika, że wbrew woli skarżącego, należąca doń nieruchomość nie znalazła się w planie ogólnym w zasięgu bazowego obszaru uzupełnienia zabudowy (OUZ). Sąd przypomina, że w trakcie procedury sporządzania planu ogólnego, na etapie zbierania uwag, skarżący wniósł uwagi (dn. 11.01.2026 r. uzupełnione 12.01.2026 r.), wnosząc o wyznaczenia na działce nr 317 (obręb Trąbczyn Dworski) obszaru uzupełnienia zabudowy i wyznaczeniu strefy wielofunkcyjnej z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Wnioskował o umożliwienie realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą. Uwaga dotyczyła całej działki. Skarżący zaproponował maksymalny udział powierzchni zabudowy - 25%, maksymalną wysokość zabudowy - 10 m, minimalny udział pow. biologicznie czynnej - 60%.

Reasumując, w tym stanie sprawy stwierdzić należy, że Rada bezsprzecznie zadecydowała – wbrew woli skarżącego - o przyszłym i wiążącym przeznaczeniu nieruchomości skarżącego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), tym samym kształtując sposób wykonywania prawa własności należącej do niego nieruchomości. Takie zaś stanowienie normatywne narusza jego interes prawny, uzasadniając istnienie legitymacji skargowej w niniejszej sprawie.

Dla precyzji rozważań Sąd li tylko w niezbędnym zakresie wyjaśnia, że w świetle aktualnego brzmienia art. 101 ust. 1 u.s.g. skarga na przedmiotową uchwałę Rady nie wymagała poprzedzenia jakimkolwiek środkiem zaskarżenia, bowiem takiego ów przepis, po nowelizacji obowiązującej od 1 czerwca 2017 r., już nie przewiduje. Stosownie zaś do treści art. 53 § 2a P.p.s.a., który odnosi się również do aktów prawa miejscowego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.

Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy wskazać trzeba, że zgodnie z art. 28 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie trybu postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Pojęcie zasad sporządzania planu należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (M. Wincenciak [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, red. T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2024, art. 28).

Zważywszy, że zaskarżona uchwała nie była jak dotąd poddana kontroli sądu administracyjnego, Sąd orzekający w niniejszej sprawie zobligowany był do dokonania oceny procedury planistycznej poprzedzającej przyjęcie przedmiotowego planu ogólnego. Sąd w tym nie stwierdził naruszeń prawa mogących stanowić stosownie do ww. art. 28 u.p.z.p. podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 13i ust. 1 u.p.z.p. przed sporządzeniem planu Rada w dniu 22 maja 2024 r. podjęła uchwałę nr II/9/2024 w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu ogólnego Gminy Zagórów, dokonując stosownych ogłoszeń i zawiadomień. Ogłoszenie o powyższym zamieszczono w gminnym Biuletynie Informacji Publicznej oraz na powszechnie dostępnej oficjalnej stronie internetowej Gminy Zagórów (adres: https://zagorow.pl/wiadomosci/90845/uchwala-nr-ii92024-z-dnia-2205). Dnia 30 lipca 2024 r. Burmistrz Zagórowa, zgodnie z art. 13i ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. oraz na podstawie art. 39 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 1 oraz art. 54 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm.), zawiadomił o podjęciu przez Radę ww. uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu ogólnego (adres: https://bip.zagorow.pl/zagorow/bip/zagospodarowanie-przestrzenne/plan-ogolny-gminy.html?pid=10525) podając, że wnioski do planu ogólnego oraz do prognozy oddziaływania na środowisko mogą być składane w terminie do dnia 30 sierpnia 2024 r. Zachował zatem przewidziany ww. przepisami 21-dniowy termin na umożliwienie składania wniosków. Organ wykonawczy Gminy sporządził wykaz złożonych wniosków do projektu planu ogólnego.

Jak wynika z elektronicznych akt sprawy, Następnie Burmistrz – stosownie do treści art. 13i ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. - zawiadomił o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu ogólnego instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu planu ogólnego, określając termin składania wniosków do projektu planu ogólnego, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia zawiadomienia. Po uzyskaniu stanowisk ww. podmiotów, zgodnie z art. 13i ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. przystąpiono do sporządzenia projektu planu ogólnego wraz z uzasadnieniem oraz prognozą oddziaływania na środowisko. Jak obrazują akta, następnie, wedle art. 13i ust. 3 pkt 5 u.p.z.p., Burmistrz wystąpił do właściwych organów i podmiotów o wyrażenie opinii lub uzgodnienie projektu planu ogólnego. Do dokumentacji planistycznej włączono wykaz uzgodnień i opinii. Po wprowadzeniu zmian do projektu planu ogólnego wynikających z opinii i uzgodnień, Burmistrz przeszedł, zgodnie z art. 13i ust. 3 pkt 8 i 9 u.p.z.p. do kolejnego etapu – konsultacji społecznych.

Zgodnie z art. 13i ust. 3 pkt 8 w zw. z art. 8h ust. 1 u.p.z.p. burmistrz zobowiązany był, informacje o sposobach, miejscach i terminach prowadzenia konsultacji społecznych ogłosić, nie później niż w dniu rozpoczęcia konsultacji społecznych, co najmniej: 1) przez publikację w prasie w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 1914);

1. 2) przez wywieszenie w widocznym miejscu na terenie objętym sporządzanym aktem planowania przestrzennego lub w siedzibie obsługującego go urzędu;
2. 3) przez udostępnienie informacji na stronie internetowej obsługującego go urzędu, o ile taką posiada, oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej obsługującego go urzędu;
3. 4) w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie. stwierdzić należy, że akta sprawy (elektroniczne) zawierają potwierdzenia zamieszczenia ogłoszeń (informacji) w powyższym zakresie odpowiednio w: BIP, prasie lokalnej, na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta oraz na stronie internetowej Gminy.

Przepisy art. 13i ust. 3 pkt 12 w zw. z 8k ust. 2 u.p.z.p. nakładają na wójta, burmistrz lub prezydenta miasta obowiązek sporządzenia, przed przedstawieniem radzie gminy projektu planu ogólnego, raportu podsumowującego przebieg konsultacji społecznych, zawierającego w szczególności wykaz zgłoszonych uwag wraz z propozycją ich rozpatrzenia i uzasadnieniem oraz protokoły z czynności przeprowadzonych w ramach konsultacji. Czynności tych w przedmiotowej sprawie – jak wynika z akt - również dochowano, o czym świadczy załączony raport podsumowujący przebieg konsultacji społecznych projektu Planu ogólnego Gminy Zagórów. w tym miejscu wymaga dodania, że ów raport zawiera również wykaz wniesionych uwag do projektu planu wraz z informacją, które z nich uwzględniono, a które nie i z jakich powodów (uwaga 18. skarżącego – nieuwzględniona).

Sąd podkreśla, że stosownie do przepisu art. 13i ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. dokumentacja planistyczna zawiera również szczegółowe informacje o ponowionych czynnościach przez Burmistrza (ponownych uzgodnieniach, czy opiniach). Z racji ich niekwestionowania, Sąd jedynie okoliczności te odnotowuje wskazując, że dokonał ich weryfikacji na podstawie przedstawionych elektronicznych akt procesu planistycznego.

Wspomnieć też trzeba, że przepis art. 13h u.p.z.p. wymaga, aby wraz z projektem planu ogólnego sporządzono uzasadnienie składające się z części tekstowej i graficznej (ust. 1). Jak stanowi art. 13h ust. 2 u.p.z.p. część tekstowa uzasadnienia planu ogólnego zawiera wyjaśnienie:

1. 1) przyczyn wyznaczenia stref planistycznych w granicach określonych w planie ogólnym, w tym przedstawienie obliczeń potwierdzających spełnienie warunku, o którym mowa w art. 13d ust. 1 albo 3;
2. 2) przyczyn wyznaczenia obszaru uzupełnienia zabudowy lub obszaru zabudowy śródmiejskiej w granicach określonych w planie ogólnym - w przypadku ich wyznaczenia;
3. 3) przyczyn ustalenia gminnych standardów urbanistycznych w zakresie określonym w planie ogólnym;
4. 4) sposobu uwzględnienia uwarunkowań rozwoju przestrzennego gminy, o których mowa w art. 13b.

Z kolei, wedle art. 13h ust. 3 u.p.z.p., część graficzną uzasadnienia planu ogólnego stanowi prezentacja graficzna:

1. 1) danych przestrzennych tworzonych dla planu ogólnego, o których mowa w art. 67a ust. 3 pkt 1 i ust. 3a pkt 1;
2. 2) granic działek ewidencyjnych pochodzących z bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;
3. 3) obiektów przestrzennych w rozumieniu ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej, stanowiących uwarunkowania, o których mowa w art. 13b pkt 3, przy czym jeżeli te obiekty przestrzenne pochodzą ze zbiorów danych zgłoszonych do ewidencji zbiorów oraz usług danych przestrzennych, o której mowa w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej, wykorzystuje się geometrię tych obiektów przestrzennych.

Część graficzną uzasadnienia planu ogólnego może stanowić prezentacja graficzna obiektów przestrzennych w rozumieniu ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej, stanowiących uwarunkowania, o których mowa w art. 13b pkt 4, przy czym jeżeli te obiekty przestrzenne pochodzą ze zbiorów danych przestrzennych zgłoszonych do ewidencji zbiorów oraz usług danych przestrzennych, o której mowa w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej, wykorzystuje się geometrię tych obiektów przestrzennych (art. 13h ust. 4 u.p.z.p.). Część graficzną uzasadnienia planu ogólnego sporządza się w postaci elektronicznej w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych, w skali nie mniejszej niż 1:25 000 (art. 13h ust. 5 u.p.z.p.).

Sąd stwierdza, że wszystkie wymogi art. 13h u.p.z.p. zostały spełnione. Jak wskazują akta elektroniczne projekt planu ogólnego zawiera wyczerpujące w wymaganym zakresie uzasadnienie tekstowe. Z kolei część graficzna uzasadnienia planu ogólnego jako prezentacja graficzna przedstawia wszystkie wymagane dane przestrzenne w rozumieniu art. 67a ust. 3 pkt 1 i 3a pkt 1 u.p.z.p., z uwzględnieniem również działek ewidencyjnych i obiektów przestrzennych.

W tym stanie sprawy Sąd stwierdza, że organ przedstawił kompletną dokumentację dotyczą trybu sporządzania planu ogólnego, potwierdzająca brak uchybień proceduralnych.

Przechodząc do oceny zasad sporządzania planu ogólnego i podniesionych w tym zakresie zarzutów skargi tytułem wstępu wyjaśnienia wymaga, że stosownie do art. 1 ust 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; potrzeby zrównoważonego rozwoju; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska; wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. z 2022 r. poz. 2240 oraz z 2024 r. poz. 731); walory ekonomiczne przestrzeni; prawo własności; potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; potrzeby interesu publicznego; potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych; zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad sporządzaniem aktów planowania przestrzennego, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej; zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych; potrzebę zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody, do celów zaopatrzenia ludności; potrzeby zapobiegania poważnym awariom i ograniczania ich skutków dla zdrowia ludzkiego i środowiska; potrzeby związane z kształtowaniem rolniczej przestrzeni produkcyjnej i rozwoju produkcji rolniczej.

Stosownie zaś do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie gminnych aktów planowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych ustalonych przez organ inny niż minister właściwy do spraw transportu, należy do zadań własnych gminy. W myśl art. 13 ust. 1 u.p.z.p. dla obszaru gminy, z wyłączeniem morskich wód wewnętrznych oraz terenów zamkniętych innych niż ustalane przez ministra właściwego do spraw transportu, rada gminy uchwala plan ogólny gminy. Z art. 13 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że w planie ogólnym:

1. 1) określa się:
2. a) strefy planistyczne,
3. b) gminne standardy urbanistyczne;
4. 2) można określić:
5. a) obszary uzupełnienia zabudowy,
6. b) obszary zabudowy śródmiejskiej.

Plan ogólny w zakresie, o którym mowa w art. 13 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 lit. b, uwzględnia się przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz stanowi podstawę prawną decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w zakresie o którym mowa w art. 13 ust. 4 pkt 2 lit. a, stanowi podstawę prawną decyzji o warunkach zabudowy (art. 13 ust. 5 u.p.z.p.).

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, iż ustalenia zaskarżonego planu ogólnego wprowadzają ograniczenia w prawie korzystania z nieruchomości w sposób rażąco nieproporcjonalny, ingerując w sferę prawa własności skarżącego bez zachowania racjonalnej i odpowiedniej proporcji tej ingerencji do celów, których osiągnięcie zostało przewidziane w planie ogólnym.

Wyjaśnienia wymaga, że przyznane radzie gminy prawo kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej obejmuje prawo do samodzielnego ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając akty planowania przestrzennego najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności (por. wyrok NSA z 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1189/16 – publ.: j.w.). Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, nie jest jednak prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń.

Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Stosownie do art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Mając na uwadze, że plan miejscowy uchwala się po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami planu ogólnego (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), ustalenia planu ogólnego pośrednio wpływają sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że decydując o przeznaczeniu nieruchomości skarżącego w planie ogólnym Rada dokonała wyważenia interesu prywatnego oraz interesu publicznego, rozumianego jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym (art. 2 pkt 4 u.p.z.p.). Co przy tym istotne podjęte rozstrzygnięcie co do przeznaczenia obszaru działki skarżącego znalazło uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa, co zostanie poniżej omówione.

Zdaniem skarżącego Rada w sposób "mechaniczny i arbitralny wyznaczyła granice Obszaru Uzupełnienia Zabudowy (OUZ), z pominięciem rzeczywistego stanu faktycznego oraz prawnego na gruncie". Jak argumentuje skarżący twierdzenie organu o rzekomym braku skupisk zabudowy oraz znacznym oddaleniu od istniejących budynków stoi w rażącej sprzeczności z faktami. W odległości poniżej 100 m od granicy przedmiotowej działki nr 317 znajduje się oficjalny, prawnie usankcjonowany znak drogowy D-42 wyznaczający początek obszaru zabudowanego. Bezpośrednio za nim, a także w bliskim sąsiedztwie działki w promieniu 130 m usytuowane są 3 istniejące, legalne domy mieszkalne, widoczne na mapach ewidencyjnych. Zgodnie zaś z r.o.u.z. maksymalny promień analizowany wokół istniejących budynków wynosi do 135 m. Zatem – jak twierdzi skarżący – skorzystanie przez organ z dopuszczalnych ustawowo algorytmów geometrycznych w sposób automatyczny wprowadziłoby front działki nr 317 (od strony drogi woj.) w obszar OUZ.

Pominięcie tego rejonu pod pretekstem pozaustawowych wymogów ilościowych doprowadziło do powstania sztucznej, pozbawionej logiki luki planistycznej wzdłuż drogi woj. nr 466, co bezpośrednio – zdaniem skarżącej – narusza zasadę spójności ładu przestrzennego i plombowania wolnych przestrzeni w strukturze osadniczej.

Zarzutu powyższego nie sposób uwzględnić.

Stosownie do art. 13a ust. 4 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w przedmiotowym planie ogólnym określono strefy planistyczne oraz gminne standardy urbanistyczne. Nadto, zgodnie z art. 13a ust. 4 pkt 2 lit. a) u.p.z.p. ustalono obszary uzupełnienia zabudowy. Jak wykazano w uzasadnieniu projektu planu, potrzeba wyznaczenia obszarów uzupełnienia zabudowy wynikała ze znikomego pokrycia gminy ustaleniami przeznaczenia terenu na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 13b u.p.z.p. ustalenia planu ogólnego określono uwzględniając uwarunkowania rozwoju przestrzennego gminy. W kontekście omawianego terenu działki nr 317 w Trąbczynie Dworskim, zgodnie z wymaganiami art. 13b u.p.z.p., w zakresie uwarunkowań stwierdzono, że:

1. - w Strategii rozwoju gminy Zagórów na l. 2024-2034 nie wskazano możliwości zwiększenia wyznaczania ilości terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową,
2. - w Planie zagospodarowania przestrzennego województwa wielkopolskiego oraz Planie zagospodarowania przestrzennego miejskiego obszaru funkcjonalnęgo Poznania (MOF) [zatw. uchwałą Sejmiku Woj. Wlkp. Nr V/70/19 z 25.03.2019 r.] gmina Zagórów zaklasyfikowana została do dwóch obszarów funkcjonalnych: Wiejski Obszar Funkcjonalny oraz Wschodni Obszar Funkcjonalny,
3. - wyznaczone strefy planistyczne dla zabudowy mieszkaniowej, usługowej i gospodarczej, zachowując koncentrację funkcji mieszkaniowych o większej intensywności oraz usług lokalnych i ponadlokalnych w mieście Zagórów. Wyznaczono strefy planistyczne dla zabudowy mieszkaniowej, usługowej i gospodarczej o mniejszej intensywności w miejscowościach oddalonych od ośrodka centralnego. W strefie ograniczania intensywności procesów osadniczych wyznaczono przede wszystkim strefy planistyczne otwarte SO, z zachowaniem lasów, łąk, pastwisk i pól uprawnych (w szczególności roli klasy II-III). Kształtowanie nowych funkcji stanowiących podstawę rozwoju obszaru, ze względu na rolniczy charakter gminy, wyznaczono kilka stref gospodarczych (SP), głównie w granicach miasta Zagórów oraz obrębu Oleśnica;
4. - obszary gruntów zmeliorowanych występują na przedmiotowym terenie w postaci gruntów zdrenowanych oraz gruntów, na których występuje powierzchniowe odprowadzenie wód,
5. - grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III oraz grunty leśne - występują użytki III klasy w ramach przedmiotowej działki na powierzchni 0.3831 ha,
6. - w zakresie rozmieszczenia istniejących i planowanych obiektów infrastruktury społecznej, transportowej i technicznej wraz z obowiązującymi dla nich ograniczeniami w zagospodarowaniu wskazać należy, że w otoczeniu znajduje się szkoła podstawowa, sieć wodociągowa i elektroenergetyczna, teren przylega do drogi powiatowej,
7. - opracowanie ekofizjograficzne wskazało teren przedmiotowy do strefy wyłączonej z zabudowy, gdyż występują grunty rolne, należące do III klasy bonitacyjnej.

Równocześnie w uzasadnieniu planu ogólnego wskazano przyczyn wyznaczenia obszaru uzupełnienia zabudowy w granicach określonych w tym planie, o czym Sąd wypowie się niżej.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 13c ust. 1 u.p.z.p. obszar objęty planem ogólnym dzieli się w sposób rozłączny na strefy planistyczne. Przepis art. 13c ust. 2 u.p.z.p. precyzuje, że w wyniku podziału, o którym mowa w ust. 1, dopuszcza się wyznaczenie następujących stref planistycznych:

1. 1) strefa wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową wielorodzinną;
2. 2) strefa wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową jednorodzinną;
3. 3) strefa wielofunkcyjna z zabudową zagrodową;
4. 4) strefa usługowa;
5. 5) strefa handlu wielkopowierzchniowego;
6. 6) strefa gospodarcza;
7. 7) strefa produkcji rolniczej;
8. 8) strefa infrastrukturalna;
9. 9) strefa zieleni i rekreacji;
10. 10) strefa cmentarzy;
11. 11) strefa górnictwa;
12. 12) strefa otwarta;
13. 13) strefa komunikacyjna.

Stosując się do regulacji powołanego przepisu obszar objęty planem ogólnym podzielono w sposób rozłączny na strefy planistyczne. Co prawnie relewantne wyznaczenie poszczególnych stref w planie ogólnym nie ma charakteru swobodnego, leczy winno nastąpić wedle reguł określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Infrastruktury Technicznej w sprawie projektu planu ogólnego gminy, dokumentowania prac planistycznych w zakresie tego planu oraz wydawania z niego wypisów i wyrysów (Dz. U. z 2023 r., poz. 2758, dalej: r.p.p.o.). I tak, jak stanowi przepis § 3 ust. 1 r.p.p.o. zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową oraz chłonność terenów niezabudowanych w strefach planistycznych, o których mowa w art. 13c ust. 2 pkt 1-3 u.p.z.p., wyraża się w liczbie mieszkańców. Przepis § 3 ust. 2 r.p.p.o. przedstawia wzór, wedle którego winno się obliczać zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową.

Jak wynika z części tekstowej przedmiotowego planu ogólnego, wyznaczając strefy planistyczne w granicach gminy Zagórów, żadnych terenów nie objęto strefą górnictwa (SG) oraz strefą handlu wielkopowierzchniowego (SH), co spowodowane było brakiem występowania i planowania w najbliższej przyszłości tego typu inwestycji w gminie. Wykorzystano zaś pozostałe, wymienione w 13c ust. 2 u.p.z.p. i r.p.p.o. kategorie stref. Przyjęto, że najistotniejsze determinanty przy wyznaczaniu stref planistycznych stanowiły: aktualny sposób zagospodarowania i użytkowania terenów, w płn., zach. i płd części gminy - położenie w granicach Nadwarciańskiego Parku Krajobrazowego, Pyzdrskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz obszarów Natura 2000, obszary uzupełnień zabudowy (OUZ), ustalenia obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (dalej: mpzp), w płn-zach. części gminy - obszar szczególnego zagrożenia powodzią.

Strefę wielofunkcyjną z zabudową mieszkaniową jednorodzinną wyznaczono w miejscach: istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej występującej w zasięgu OUZ, rozszerzenia OUZ w obszarach predystynowanych ze względów przestrzennych, komunikacyjnych oraz infrastrukturalnych, nie powodujących znaczących zmian w środowisku przyrodniczym, istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej występującej poza OUZ, przeznaczenia w mpzp na funkcję mieszkaniową jednorodzinną lub mieszaną (MN, MN/U, MN,U).

Przyjęto, biorąc pod uwagę, że przeznaczenie terenu ustalone w sporządzanych w przyszłości mpzp będzie musiało być zgodne z profilem funkcjonalnym strefy planistycznej obejmującej dany teren w planie ogólnym, dla każdej z kategorii stref planistycznych ustalono profil funkcjonalny dodatkowy, kierując się przede wszystkim uwarunkowaniami przyrodniczymi, środowiskowymi, oraz kulturowymi. Podczas podejmowania decyzji dotyczących zarówno profili podstawowych, jak i wyznaczaniu profili funkcjonalnych dodatkowych, szczególnie istotna była kwestia, aby planowane zagospodarowanie nie generowało konfliktów funkcjonalno-przestrzennych. Co istotne w kontekście przedmiotowej sprawy, w strefach SO, ze względu na: formy ochrony przyrody, zwarte kompleksy gleb klas I-III, zwarte kompleksy łąk i pastwisk, wpływ na krajobraz bardzo ograniczono możliwość lokalizacji elektrowni słonecznych.

Przypomnienia wymaga, że działka skarżącego o nr 317 (obręb Trąbczyn Dworski) w planie ogólnym wyznaczona została w strefie otwartej - symbol 99SO. W profilu funkcjonalnym podstawowym wskazano: teren rolnictwa z zakazem zabudowy, teren lasu, teren zieleni naturalnej, teren wód, teren komunikacji, teren ogrodów działkowych, teren infrastruktury technicznej. W profilu funkcjonalnym dodatkowym wskazano: teren zieleni urządzonej.

Zgodnie z art. 13d u.p.z.p. strefy planistyczne, o których mowa w art. 13c ust. 2 pkt 1-3 (uwaga Sądu: strefy wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową wielorodzinną, wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową jednorodzinną i wielofunkcyjna z zabudową zagrodową) wyznacza się w pierwszej kolejności na obszarach, dla których w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego określono przeznaczenie umożliwiające realizację funkcji mieszkaniowej, obszarach uzupełnienia zabudowy oraz obszarach z istniejącą zabudową o funkcji mieszkaniowej, z wyłączeniem luk w tej zabudowie, biorąc pod uwagę uwarunkowania, o których mowa w art. 13b.

Jednocześnie przepis art. 13b ust. 3 u.p.z.p. stanowi, że w przypadku gdy na obszarach, o których mowa w ust. 1, suma chłonności terenów niezabudowanych, w tym luk w istniejącej zabudowie, jest większa niż 130 % wartości zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową w gminie, dopuszcza się wyznaczenie stref planistycznych, o których mowa w art. 13c ust. 2 pkt 1-3, na tych obszarach oraz nie wyznacza się tych stref planistycznych na pozostałych obszarach gminy.

Jak wynika z części tekstowej uzasadnienia planu ogólnego (rozdział III. Zapotrzebowanie na nową zabudowę) zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową w gminie Zagórów na najbliższe 20 lat obliczono na podstawie wzoru określonego w § 3 ust. 2 r.p.p.o. Ów przepis wprowadza precyzyjny wzór określając, że zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową oblicza się zgodnie ze wzorem: ZAP = M20 – PUM0/P20, gdzie: ZAP - oznacza zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową, M20 - oznacza prognozowaną liczbę mieszkańców gminy w oparciu o dane udostępniane przez statystykę publiczną, powiększoną o 5%, PUM0 - oznacza łączną powierzchnię użytkową mieszkań w gminie zgodną z najnowszymi danymi, P20 - oznacza prognozowaną powierzchnię użytkową mieszkań w gminie na jednego mieszkańca.

Wedle zaś § 3 ust. 3 r.p.p.o. wartość prognozowanej powierzchni użytkowej mieszkań w gminie na jednego mieszkańca oblicza się zgodnie z jednym z poniższych wzorów: P20 = 3P0 - 2P-10 lub P20 = 2P0-P-20, gdzie: P0 - to powierzchnia użytkowa mieszkań w gminie na jednego mieszkańca zgodna z najnowszymi danymi, P-10 - to powierzchnia użytkowa mieszkań w gminie na jednego mieszkańca zgodna z danymi udostępnianymi przez statystykę publiczną, według stanu na 10 lat przed rokiem, z którego pochodzą najnowsze dane, P-20 - to powierzchnia użytkowa mieszkań w gminie na jednego mieszkańca zgodna z danymi udostępnianymi przez statystykę publiczną, według stanu na 20 lat przed rokiem, z którego pochodzą najnowsze dane.

W uzasadnieniu planu wyjaśniono, że do obliczeń zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową w gminie Zagórów przyjęto dane GUS pochodzące z opracowania "Prognoza ludności na l. 2023-2060" oraz dane udostępnione przez statystykę publiczną, aktualne na dzień 31 grudnia 2023 r. Ujawniono tabelarycznie wszystkie dane statystyczne i prognozy, by następnie dokonać obliczenia zapotrzebowania według wskazanych wzorów (patrz s. 19 uzasadnienia planu). Następnie wskazano, że § 3 ust. 3 r.p.p.o. dopuszcza określenie wyższego zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową, niż wynika to z zastosowanych wzorów, jeżeli jest to uzasadnione szczególnymi potrzebami w zakresie nowej zabudowy mieszkaniowej określonymi w strategii rozwoju gminy lub strategii rozwoju ponadlokalnego. W kontekście tego przepisu uchwałodawca podał, że w obowiązującej "Strategii Rozwoju Gminy Zagórów na l. 2024 - 2034" (uchwała Rady Miejskiej Zagórowa Nr V/34/2024 z 6.09.2024 r.) nie stwierdzono żadnych szczególnych potrzeb w zakresie nowej zabudowy mieszkaniowej, dlatego do dalszych analiz przyjęto wartość zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową w gminie otrzymaną na podstawie wzoru P20 = 3P0 - 2P-10, czyli 1048 osób.

Równocześnie wyjaśniono, że zgodnie z art. 13 u.p.z.p., wyznaczając w planie ogólnym strefy planistyczne SW (strefa wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową wielorodzinną), SJ (strefa wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową jednorodzinną) oraz SZ (strefa wielofunkcyjna z zabudową zagrodową), w pierwszej kolejności uwzględniono obszary, dla których w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego określono przeznaczenie umożliwiające realizację funkcji mieszkaniowej oraz obszary uzupełnienia zabudowy w ramach istniejącej zabudowy. Biorąc to pod uwagę, po wyznaczeniu w granicach tych obszarów stref planistycznych (SW, SJ i SZ), przeanalizowano wszystkie luki w zabudowie, czyli miejsca niezabudowane, na których możliwe jest wydzielenie nowych działek, gdzie mogłyby zostać zrealizowane nowe budynki mieszkalne.

Następnie wskazano, że w celu dokładnego obliczenia chłonności ww. terenów, podczas sporządzania planu ogólnego przyjęto następujące założenia.

Dla luk w zabudowie w strefach SW przyjęto założenia, iż: 1) parametry budynków mieszkalnych wynikające z obowiązujących mpzp lub z wydanych dwz (uw. Sądu: decyzji o warunkach zabudowy) lub z bezpośredniego sąsiedztwa;

1. 2) 10% powierzchni użytkowej budynków będzie miało funkcję inną niż mieszkaniowa, wynikającą z profilu funkcjonalnego dodatkowego;
2. 3) 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego nie będzie stanowić powierzchni użytkowej mieszkań (PUM);
3. 4) prognozowana powierzchnia użytkowa mieszkań w gminie na 1 mieszkańca wynosić będzie 40,1 m2, co wynika z założeń przyjętych do obliczeń zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową. Do obliczenia przyjęto następujący wzór: powierzchnia zabudowy x 0,7 x 0,9 x liczba kondygnacji = PUM. PUM: prognozowana powierzchnia użytkowa mieszkań w gminie na 1 mieszkańca = ilość mieszkańców w lukach w zabudowie w strefach SW. Obliczenia dały wynik: 11982: 40,1 =299 osób.

Dla luk w zabudowie w strefach SJ przyjęto, co następuje: 1) na 1 działce budowlanej o funkcji mieszkaniowej zlokalizowany będzie jeden budynek mieszkalny jednolokalowy;

1. 2) średnia wielkość działki budowlanej odpowiadająca ustaleniom mpzp tam, gdzie wynika to z mpzp lub tam, gdzie wynika to z OUZ zbliżona do wielkości działek budowlanych w danej części gminy;
2. 3) 10% działek budowlanych będzie miało funkcję inną niż mieszkaniowa, wynikającą z profilu funkcjonalnego dodatkowego;
3. 4) przeciętna liczba osób na 1 mieszkanie w gminie - przyjęto za danymi z GUS na koniec 2023 r. wartość 3,15 osoby. Do obliczenia przyjęto następujący wzór: liczba niezabudowanych działek w strefach SJ x 0,9 x przeciętna liczba osób na 1 mieszkanie = przyszła ilość mieszkańców w lukach w strefach SJ. Obliczenia przyniosły wynik: 971 x 0,9x3,15 = 2753 osób

Dla luk w zabudowie w strefach SZ kierowano się następującymi założeniami: 1) na 1 działce rolnej zlokalizowany będzie jeden budynek mieszkalny jednolokalowy;

1. 2) minimalna wielkość działki wynika z obowiązującego mpzp;
2. 3) 10% działek będzie miało funkcję inną niż zabudowa zagrodowa, wynikającą z profilu funkcjonalnego dodatkowego;
3. 4) przeciętna liczba osób na 1 mieszkanie w gminie - przyjęto za danymi z GUS na koniec 2023 r. wartość 3,15 osoby. Kierowano się wzorem: liczba niezabudowanych działek w strefach SJ x 0,9 x przeciętna liczba osób na 1 mieszkanie = przyszła ilość mieszkańców w lukach w strefach SZ. Wynik był następujący: 31 x 0,9x3,15 = 88 osób.

Powyższe prognozowane obliczenia pozwoliły ustalić, że całkowita chłonność terenów niezabudowanych w strefach SW, SJ i SZ wyznaczonych w gminie w poszerzonych obszarach uzupełnień zabudowy (OUZ) oraz na obszarach obowiązujących planów miejscowych, według przyjętych założeń wynosi 3.140 osób. Biorąc pod uwagę, że w myśl art. 13d ust. 2 u.p.z.p. w strefach planistycznych SW, SJ oraz SZ suma chłonności terenów niezabudowanych w tych strefach w całej gminie, w tym luk w istniejącej zabudowie, nie może być mniejsza niż 70% oraz większa niż 130% wartości zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową w gminie, przy uwzględnieniu powołanych wyżej obliczeń z rozdziału III. uzasadnienia planu (dot. zapotrzebowania) wskazujących, że zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową w gminie Zagórów na najbliższe 20 lat wynosi 1048 osób, prawidłowo stwierdzono, że wyliczona chłonność znacznie przekracza zapotrzebowanie.

To zaś oznacza, że niedopuszczalne było wyznaczenie w planie ogólnym nowych stref planistycznych SW, SJ i SZ na obszarach poza obowiązującymi mpzp, na których określono przeznaczenie umożliwiające realizację funkcji mieszkaniowej oraz poza obszarami uzupełnienia zabudowy w ramach istniejącej zabudowy.

Samo powyższe uzasadnienie w świetle obowiązujących przepisów prawa (wyżej powołanych) pozwalało na nieujęci terenu działki skarżącego strefą SJ – wielofunkcyjną z zabudową mieszkaniową jednorodzinną.

Dodać należy, iż autor uzasadnienia planu ogólnego wyjaśnił nadto, że obecnie zaledwie 2,4% powierzchni gminy pokryte jest obowiązującymi mpzp. Ruch budowlany w gm. Zagórów, w rozumieniu wydawanych decyzji o pozwoleniu na budowę, odbywa się zatem przede wszystkim na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Uwzględniwszy zatem, że nowe dwz będą mogły być wydawane tylko na obszarach uzupełnień zabudowy (OUZ), wyznaczonych w planie ogólnym gminy, wyznaczenie OUZ było koniecznością, aby zapewnić kontynuację ruchu budowlanego na terenie gminy.

W ocenie Sądu nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skargi jakoby sposób wyznaczania obszaru uzupełnienia zabudowy w przedmiotowym planie ogólnym narusza przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 2 maja 2024 r. w sprawie sposobu wyznaczania granic obszaru uzupełnienia zabudowy w planie ogólnym gminy z dnia 5 lutego 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 729, dalej: r.w.g.o.u.z.).

Sąd przypomina, że zgodnie z art. 13h ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. część tekstowa uzasadnienia planu ogólnego zawiera wyjaśnienie przyczyn wyznaczenia obszaru uzupełnienia zabudowy – w przypadku ich wyznaczenia. Jak stanowi § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 r.w.g.o.u.z. w celu wyznaczenia granic obszarów uzupełnienia zabudowy w planie ogólnym gminy określa się zgrupowania nie mniej niż 5 budynków, w których obrys każdego z budynków w zgrupowaniu znajduje się w odległości nie większej niż 100 m od obrysu co najmniej jednego innego budynku w zgrupowaniu (...) [1], wyznacza się obszary ograniczone krzywą poprowadzoną w odległości 50 m od obrysu budynków położonych w zgrupowaniach, o których mowa w pkt 1. Jak określa § 1 ust. 4 r.w.g.o.u.z. obszary uzupełnienia zabudowy wyznaczone w sposób, o którym mowa w ust. 1, można ograniczać, uwzględniając lokalne uwarunkowania oraz politykę przestrzenną gminy. Przepis § 1 ust. 5 tego rozporządzenia dopuszcza się rozszerzenie granic obszarów uzupełnienia zabudowy wyznaczonych w sposób, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając lokalne uwarunkowania oraz politykę przestrzenną gminy, jednak nie więcej niż o obszar o łącznej powierzchni obliczonej zgodnie ze wzorem: Pp = 25 % * (Pb - Pu), gdzie: Pp - oznacza łączną maksymalną powierzchnię powiększenia obszarów uzupełnienia zabudowy wyznaczonych w sposób, o którym mowa w ust. 1, w wyniku rozszerzenia ich granic, Pb - oznacza łączną powierzchnię obszarów wyznaczonych w sposób, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-3, Pu - oznacza łączną powierzchnię obszarów uzupełnienia zabudowy wyznaczonych w sposób, o którym mowa w ust. 1.

Stosownie do zapisu tego ostatniego przepisu w planie ogólnym zastosowano dopuszczenie zawarte w § 1 ust. 5 r.w.g.o.u.z., rozszerzając granice bazowych OUZ w sposób, o którym mowa w ust. 1 ww. rozporządzenia. Uwzględniono przy tym lokalne uwarunkowania oraz politykę przestrzenną gminy, wykorzystując wzór: Pp = 25% x (Pb - Pu), gdzie: Pp - to łączna maksymalna powierzchnia powiększenia obszarów uzupełnienia zabudowy wyznaczonych w sposób, o którym mowa w ust. 1 rozporządzenia, w wyniku rozszerzenia ich granic, Pb - to łączna powierzchnia obszarów wyznaczonych w sposób, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-3 r.w.g.o.u.z., Pu - to łączna powierzchnia obszarów uzupełnienia zabudowy wyznaczonych w sposób, o którym mowa w § 1 ust. 1 r.w.g.o.u.z. Obliczenia doprowadziły do wyniku łącznej powierzchni OUZ: Pb = 809,1 ha Pu = 328,1 ha Pp = 120,2 ha.

Należy wyjaśnić, iż z części tekstowej wynika, dlaczego działki skarżącego nie objęto obszarem uzupełnienia zabudowy (OUZ), uniemożliwiając jej zabudowę jako pozostającą w strefie otwartej - 99SO. Jak wynika organ wyznaczając obszary uzupełnień zabudowy, a następnie rozszerzając je kierował się następującymi zasadami ogólnymi:

1. - jeżeli OUZ pokrywał się z terenami, na których obwiązują mpzp, rezygnowano z jego wyznaczania, gdyż to mpzp będą podstawą do wydawania decyzji administracyjnych na tych terenach,
2. - jeżeli OUZ obejmował tereny, na których nie obowiązują mpzp, w większości przypadków weryfikowano ten obszar do granic działek ewid., użytków gruntowych lub istniejącego zagospodarowania, na obszarach, na których bazowy OUZ dawał możliwość wyznaczenia nowych działek budowlanych,
3. - w przypadku rozszerzania UOZ na użytkach rolnych klasy II-III restrykcyjnie kierowano się zasadą ustaloną w § 1 ust. 6 ww. rozporządzenia, aby w jak największym stopniu chronić gleby najwyższych klas bonitacyjnych przed zabudową.

Odnosząc powyższe do cytowanego wyżej zarzutu skargi Sąd pragnie wskazać, że zasadnie Rada kierowała się ochroną rzadkich na terenie gminy gleb najwyższych klas bonitacyjnych, w tym wypadku gleb działki nr 317 o kl. IIIb. Przepis § 1 ust. 6 r.w.g.o.u.z. określa, że na użytkach rolnych klas I-III poza granicami administracyjnymi miast rozszerzenie granic, o którym mowa w ust. 5, jest dopuszczalne wyłącznie na obszarach wyznaczonych w wyniku wykonania czynności, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, położonych w odległości nie większej niż 50 m od granicy pasa drogowego drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320), z wyłączeniem dróg ekspresowych i autostrad.

W świetle tego przepisu, jak i wyżej powołanych § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 5 r.w.g.o.u.z. należy stwierdzić, że niedopuszczalne było wyznaczenie granic obszarów uzupełnienia zabudowy dla niezabudowanej działki nr 317.

Już w przepisie delegacyjnym art. 13 ust. 1 ustawodawca wskazał, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi określi, w drodze rozporządzenia, sposób wyznaczania obszaru uzupełnienia zabudowy, uwzględniając potrzeby kształtowania ładu przestrzennego i racjonalnego gospodarowania gruntami rolnymi, w tym przeciwdziałania powstawaniu konfliktów przestrzennych i rozpraszaniu zabudowy. Tym samym zwrócił uwagę, że normy techniczne rozporządzenia winny przeciwdziałać m.in. rozpraszaniu zabudowy, służąc racjonalnemu gospodarowania gruntami rolnymi.

Z przepisów r.w.g.o.u.z. wynika, że wyznaczanie obszaru uzupełnienia zabudowy to wynik operacji matematycznych z niewielką dozą swobody organu. Jak wynika z powołanego wyżej § 1 ust. 1 pkt 1 r.w.g.o.u.z. wyznaczenie granic obszaru uzupełnienia zabudowy wymaga przed wszystkim istnienia skupiska nie mniej niż 5 budynków, pomiędzy którymi (a nie nieruchomościami na których budynki te są zlokalizowane) nie może być większej odległości aniżeli 100 m. W przypadku otoczenia działki skarżącego takie wyznaczenie jest zatem o tyle niedopuszczalne, że w sąsiedztwie nie występuje zgrupowanie 5 budynków. W sąsiedztwie 50 m (patrz § 1 ust. 1 pkt 2 r.w.g.o.u.z.) istnieją jedynie 2 budynki (dz. nr 318/1 i 318/2), które w rozumieniu § 1 ust. 1 pkt 1 r.w.g.o.u.z. nie stanowią zgrupowania nie mniej niż 5 budynków oddalonych od siebie na odległość nie większą niż 100 m. Bez znaczenia zatem jest podnoszona przez skarżącego okoliczność, że w bliskim sąsiedztwie – w promieniu ok. 130 m usytuowane są 3 istniejące domy mieszkalne. Taka okoliczność nie wypełnia bowiem warunków określonych przepisami § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 r.w.g.o.u.z.

Irrelewantna prawnie jest zaś powołana w skardze okoliczność zlokalizowania działki skarżącego w odległości poniżej niż 100 m od znaku drogowego D-42 wyznaczającego początek obszaru zabudowanego. Tak przepisy u.p.z.p., jak i r.w.g.o.u.z. nie zawierają bowiem odniesień do norm Prawa o ruchu drogowym i przepisów wykonawczych do tej ustawy.

Nie sposób zatem przyjąć, że dopuszczalne było objęcie działki skarżącego w przedmiotowym planie ogólnym obszarem uzupełnienia zabudowy. Sąd miał przy tym na względzie również, wyżej szeroko zaprezentowaną, a opartą na powołanych przepisach u.p.z.p. i r.p.p.o. argumentację Rady ujętą w uchwalonym planie. W ich świetle Rada nie miała podstaw do zastosowania § 1 ust. 6 i 5 r.w.g.o.u.z. i rozszerzenia granic obszarów uzupełnienia zabudowy, uwzględniając lokalne uwarunkowania oraz politykę przestrzenną gminy, w odległości nie większej niż 50 m od granicy pasa drogowego drogi publicznej.

Uprawnione było również działanie Rady polegające na zachowanie rolniczego charakteru w ramach strefy otwartej (SO) terenu działki skarżącego ze względu na okoliczność, że jej część (jak twierdzi skarżący zaledwie 38 arów) stanowią grunty o klasie bonitacyjnej IIIb. Przepis art. 13b pkt q) u.p.z.p. stanowi bowiem, że ustalenia planu ogólnego określa się, uwzględniając uwarunkowania rozwoju przestrzennego gminy, w szczególności m.in. grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III oraz grunty leśne.

Wedle art. 13h ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. część tekstowa uzasadnienia planu ogólnego zawiera wyjaśnienie m.in. sposobu uwzględnienia uwarunkowań rozwoju przestrzennego gminy, o których mowa w art. 13b. W uzasadnieniu planu ogólnego wyjaśniono zaś, że w granicach gminy Zagórów nie występują grunty rolne stanowiące użytki rolne klasy I i klasy II (poza 1,8 ha – II klasy bonitacyjnej w obrębie Trąbczyn Dworski). Łącznie użytki rolne klasy bonitacyjnej: II, III, IIIa i IIIb zajmują powierzchnię około 420 ha, co stanowi zaledwie 2,6% powierzchni gminy. Największe zwarte kompleksy tych gleb występują w północno-wschodniej części gminy, w obrębach: Trąbczyn Dworski, Oleśnica, Kopojno-Parcele i Drzewce (s. 15 uzasadnienia planu). Z tego powodu zasadnie Rada postanowiła w strefach SO, m.in. ze względu na zwarte kompleksy gleb klas I-III wprowadzić omawiane ograniczenia. Uzupełniająco należy podać, że wyznaczając obszary uzupełnień zabudowy, a następnie rozszerzając je, kierowano się przy tym następującymi zasadami ogólnymi:

1. - jeżeli OUZ pokrywał się z terenami, na których obwiązują plany miejscowe, rezygnowano z jego wyznaczania, gdyż to plany miejscowe będą podstawą do wydawania decyzji administracyjnych na tych terenach,
2. - jeżeli OUZ obejmował tereny, na których nie obowiązują plany miejscowe, w większości przypadków weryfikowano ten obszar do granic działek ewidencyjnych, użytków gruntowych lub istniejącego zagospodarowania, na obszarach, na których bazowy OUZ dawał możliwość wyznaczenia nowych działek budowlanych,
3. - w przypadku rozszerzania UOZ na użytkach rolnych klasy II-III restrykcyjnie kierowano się zasadą ustaloną w § 1 ust. 6 r.w.g.o.u.z., aby w jak największym stopniu chronić gleby najwyższych klas bonitacyjnych przed zabudową (s. 28 uzas. planu).

Powyższe zasady, w szczególności ta dotycząca ochrony ziem najwyższych klas bonitacyjnych znajdowała uzasadnienie w powołanych wyżej przepisach ustawowych.

Sąd nie mógł również podzielić stanowiska skarżącego, jakoby w wyniku wieloletniej eksploatacji i działalności wytwórczej (dz. nr 317 – teren dawnej cegielni) struktura geologiczna gruntu została trwale i nieodwracalnie zmieniona, w związku z czym grunty te nie powinny podlegać szczególnej ochronie. Powyższa argumentacja o tyle nie zasługuje na aprobatę, że skoro klasa bonitacyjna gruntu działki skarżącego nie uległa zmianie w ewidencji gruntów i budynków, prawidłowo organy gminy w procedurze uchwalenia planu przyjęły, że podlega on szczególnej ochronie jak grunt jednej z najwyższych klas w gminie. Jak przewiduje art. 20 ust. 3 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1151 ze zm., dalej: P.g.k.) grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów.

Zarówno określenie urzędowej tabeli klas gruntów, jak i sposobu oraz trybu przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów zostało poddane regulacjom wykonawczym na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 26 ust. 1 P.g.k. W oparciu o ten przepis ustawowy wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246 ze zm.), w którego załączniku określono urzędową tabelę klas gruntów (por. jego § 2). Zgodnie zaś z § 3 tego rozporządzenia gleboznawczą klasyfikację gruntów, zwaną w tym akcie "klasyfikacją", przeprowadza starosta z urzędu albo na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji albo innego władającego takimi gruntami wykazanego w ewidencji gruntów i budynków. Dopóki zatem nie zostanie dokonana zmiana w wyniku gleboznawczej klasyfikacji gruntów dopóty grunt działki skarżącego klasyfikowany jest, przynajmniej w części, jako kl. IIIb.

Jednakowoż na prawidłowość rozstrzygnięcia planu w omawianym zakresie nie mogły wpłynąć podane przez skarżącego okoliczności: istnienia prawno-rzeczowego w postaci służebności drogi o szer. 3 m, częściowego zakrzaczenia gruntu z zastoiskami wodnymi, jak również istnienia na przedmiotowej działce pasów technologicznych wraz z infrastrukturą przesyłową. Wszystkie te okoliczności nie zmieniają oceny, że istniały podstawy do zapewnienia ochrony gruntów III klasy bonitacyjnej poprzez ustanowienie dla tego terenu strefy otwartej, bez wyznaczenia obszarów uzupełnienia zabudowy.

Odnosząc się zaś do podnoszonego aspektu społeczno-gospodarczego skargi (kwestia bilansowania potrzeb rozwojowych, ignorowanie bliskości infrastruktury oświatowej jako element korzystny w procesie napływu mieszkańców) Rada w uzasadnieniu uchwały wyczerpująco przedstawiła diagnozę demograficzną i powody, dla których przyjęła, że korzystne w kontekście jej rozwoju jest wprowadzanie OUZ tylko na ściśle określonych terenach stref. W uzasadnieniu planu wyjaśniono bowiem, iż wedle przeprowadzonych obliczeń całkowita chłonność terenów niezabudowanych w strefach SW, SJ i SZ wyznaczonych w gminie w poszerzonych obszarach uzupełnień zabudowy (OUZ) oraz na obszarach obowiązujących planów miejscowych, według przyjętych założeń wynosi 3.140 osoby. Skoro zaś wedle art. 13d ust. 2 u.p.z.p. w strefach planistycznych SW, SJ oraz SZ suma chłonności terenów niezabudowanych w tych strefach w całej gminie, w tym luk w istniejącej zabudowie, nie może być mniejsza niż 70% oraz większa niż 130% wartości zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową w gminie, a obliczone zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową w gm. Zagórów na najbliższe 20 lat oszacowano na 1048 osób, to należy jednoznacznie stwierdzić, że wyliczona chłonność znacznie przekracza zapotrzebowanie (s. 21 uzas. planu).

Nadto Rada miała na uwadze, ze w toku procedury planistycznej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z 7 sierpnia 2024 r. złożył wniosek do planu ogólnego. Przypomniał, że gminy zobligowane są do przestrzegania przepisów prawa, w tym ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w szczególności dotyczących ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze. W piśmie powołano się na informacje, że w skali gminy użytki klasy III zajmują jedynie 408 ha, co stanowi około 5,3% gruntów ornych. Wskazano, że szczegółowej ochronie powinny podlegać przede wszystkim gleby klas III i IV. Zatem w pierwszej kolejności na cele nierolnicze należy przeznaczać grunty niższych klas bonitacyjnych V-VI. Minister wskazał, że należy wielokryterialnie planować przestrzeń.

Ustosunkowując się zaś do kwestii nieuwzględnienia uwag skarżącego w toku prac planistycznych wskazać należy, że uwaga skarżącego (z 11.01.2026 r. uzupełniona 12.01.2026 r.) dotyczyła wyznaczenia na przedmiotowej działce obszaru uzupełnienia zabudowy (OUZ) i wyznaczenia strefy wielofunkcyjnej z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Inwestor wnioskował o umożliwienie realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą. Uwaga dotyczyła całej działki, wskazano maksymalny udział powierzchni zabudowy 25%, maksymalną wysokość zabudowy 10 m, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej 60%. Uwaga nie dotyczyła zaś możliwości wyznaczenia innej strefy, dla której na podstawie późniejszego sporządzenia m.p.z.p. możliwe byłoby uzyskanie zgody właściwego ministra na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Inwestor wyłącznie zainteresowany był możliwością budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

To zaś było niedopuszczalne, co już wyżej wyjaśniono. W wykazie uwag znalazło się zaś uzasadnienie odmowy uwzględnienia uwagi skarżącego. Sąd pragnie przy tym nadmienić, że w procesie rozpatrywania uwag nie uwzględniono tożsamych uwag innych właścicieli nieruchomości zlokalizowanych w strefie SO, których grunty były tej samej co skarżącego klasy bonitacyjnej.

W kontekście powyższych rozważań Sąd nie stwierdził, by w zakresie dokonanej oceny (obejmującej ustalenia planu ogólnego odnoszących się do działki skarżącego) Rada dopuściła się naruszenia zasady proporcjonalności i nie rozważyła zagadnienia prymatu dobra publicznego nad interesem indywidualnym skarżącego. Powołane wyżej przepisy prawa (u.p.z.p. i przepisy wykonawcze) wskazują, że nie doszło również do przekroczenia władztwa planistycznego gminy. W ocenie Sądu działanie Rady mieściło się w granicach tegoż władztwa i nie stanowiło naruszenia zasady proporcjonalności. Rada, jak wynika ze wyczerpującego uzasadnienia w części tekstowej planu, blokując możliwość wyznaczania dodatkowych terenów pod zabudowę mieszkaniową, kierowała się nie tylko koniecznością zachowania walorów rolniczych gruntów najwyższych klas bonitacyjnych, ale i prognozowanym drastycznym spadkiem liczby ludności w gminie Zagórów w okresie kolejnych dwóch dekad. Granice stref planistycznych nie były wyznaczane w sposób arbitralny, lecz według ściśle reguł określonych przepisami u.p.z.p. i przepisami wykonawczymi, co Sąd już wyjaśnił.

Mając to wszystko na względzie Sąd - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - skargę oddalił, o czym orzeczono w sentencji wyroku.